Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 1er août 2023 et des mémoires enregistrés les 2 juin 2024, 3 juin 2024, 30 juin 2024, 6 décembre 2024, 12 décembre 2024, le 3 janvier 2025, le 25 mai 2025 et le 18 août 2025, la société d’exploitation des dunes frontières, représentée par M^e Bousquet, demande au tribunal :

1°) à titre principal, d’annuler la délibération du 19 décembre 2022 par laquelle le conseil communautaire de la communauté urbaine de Dunkerque a approuvé son plan local d’urbanisme intercommunal (plui) valant programme local de l’habitat, ensemble le rejet implicite de son recours gracieux formé le 31 mars 2023 contre cette délibération en tant qu’une partie de son terrain de camping est classé en zone NPT et en tant que le règlement de cette zone interdit les terrains de camping, sans distinguer au niveau de l’usage et de l’affectation des sols entre les terrains de campings existants avant la date d’approbation du plan et les autres, à défaut d’annuler le plui dans sa totalité ;

2°) à titre subsidiaire, d’annuler le refus implicite d’abroger partiellement cette délibération ;

3°) de mettre à la charge de la communauté urbaine de Dunkerque la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l’avis de la commission d’enquête sur le projet de PLUi doit être regardé comme un avis défavorable, la réserve sur le camping n’ayant été que partiellement levée, ce qui nécessitait l’adoption d’une délibération spécialement motivée du conseil communautaire en application de l’article L. 123-16 du code de l’environnement ;

- l’information des élus du conseil communautaire n’a pas été suffisante sur la levée des réserves de la commission d’enquête, en méconnaissance de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ;

- les dispositions du code de l’urbanisme relatives à la concertation sont méconnues ;

- la définition des objectifs du plan local d’urbanisme est entachée d’erreur manifeste d’appréciation, le rapport de présentation étant insuffisamment étayé sur l’évolution démographique et la production de logements ;

- en interdisant l’activité de camping, en méconnaissance de l’article L.151-9 du code de l‘urbanisme, le règlement de la zone NPT ajoute, sans que cela soit nécessaire ni justifié, aux contraintes figurant à l’article L. 121-18 du code de l’urbanisme, lequel, s’il interdit l’ouverture et l’aménagement des terrains de camping, ne remet pas en cause l’existence des campings régulièrement créés avant l’entrée en vigueur de la loi Littoral ;

- le classement d’une partie du camping en zone NPT est entaché d’erreur manifeste d’appréciation.

Par des mémoires en défense enregistrés le 3 juin 2024, le 22 novembre 2024, le 2 janvier 2025, le 21 mai 2025 et le 26 juin 2025 ainsi qu’un mémoire enregistré le 11 septembre 2025 et non communiqué, la communauté urbaine de Dunkerque, conclut dans le dernier état de ses écritures, au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de la société requérante le versement de la somme de 1 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient :

-

à titre principal, que la requête est irrecevable dès lors que le recours gracieux de la société requérante tendant à l’annulation de la délibération en litige était tardif ;

-

à titre subsidiaire, que les moyens de légalité externe invoqués contre la décision implicite refusant l’abrogation de la délibération sont inopérants et qu’aucun des moyens de la requête n’est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code de l’environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Perrin,

- les conclusions de M^me Michel, rapporteure publique,

- les observations de M^e Bousquet, représentant la société d’exploitation des dunes frontières,

- et les observations de M^me A…, représentant la communauté urbaine de Dunkerque.

Une note en délibéré présentée par M^e Bousquet pour la société d’exploitation des dunes frontières a été enregistrée le 5 décembre 2025.

Considérant ce qui suit :

La société d’exploitation des dunes frontières est propriétaire exploitante d’un camping dénommé le camping du Perroquet, situé à Bray-Dunes. Par une délibération du 19 décembre 2022, le conseil de la communauté urbaine de Dunkerque a approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) valant programme local de l’habitat et plan de déplacements urbains. Par un courrier du 31 mars 2023, reçue par l’établissement public intercommunal le 3 avril 2024, la société d’exploitation des dunes frontières a formé à titre principal, un recours gracieux contre la délibération du 19 décembre 2022 et à titre subsidiaire, une demande d’abrogation de cette délibération. Elle demande au tribunal d’annuler cette délibération ainsi que le rejet implicite de son recours gracieux en tant qu’il classe en zone NPT une partie du terrain de camping qu’elle exploite.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

En premier lieu, aux termes du troisième alinéa de l’article L. 123-16 du code de l’environnement dans sa rédaction en vigueur : « Tout projet d’une collectivité territoriale ou d’un établissement public de coopération intercommunale ayant donné lieu à des conclusions défavorables du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête doit faire l’objet d’une délibération motivée réitérant la demande d’autorisation ou de déclaration d’utilité publique de l’organe délibérant de la collectivité ou de l’établissement de coopération concerné. »

3. Les dispositions précitées du code de l’environnement n’imposent pas que l’examen des conclusions défavorables du commissaire enquêteur fasse l’objet d’une réunion distincte de celle au cours de laquelle le conseil municipal approuve la modification du plan local d’urbanisme ni d’une délibération matériellement distincte de la délibération approuvant le projet. Elles n’exigent pas non plus que l’organe délibérant débatte spécifiquement des conclusions du commissaire enquêteur, mais lui imposent seulement de délibérer sur le projet en ayant eu connaissance du sens et du contenu des conclusions du commissaire enquêteur.

4. La commission d’enquête a formulé des réserves sur le projet de plan local d’urbanisme intercommunal soumis à enquête publique. Dès lors son avis doit être considéré comme défavorable. Il ressort des pièces du dossier que les conseillers communautaires ont reçu, comme en attestent de manière concordante onze d’entre eux, préalablement à la réunion du conseil communautaire, le 13 décembre 2022 les documents relatifs au plan local d’urbanisme, à savoir une note de synthèse, le rapport de présentation, le projet d’aménagement et de développement durables, les orientations d’aménagement et de programmation, le programme d’orientation et d’action, le règlement et les documents annexés au projet. La société requérante n’apporte aucun élément de nature à remettre en cause ces attestations. Il ressort également des pièces transmises par la communauté urbaine de Dunkerque que l’annexe 1 à la délibération du 19 décembre 2022 indiquait la liste des réserves de la commission d’enquête ainsi que les modifications apportées au plan local d’urbanisme pour répondre à ces réserves. L’annexe 2 à la même délibération récapitulait les modifications apportées au projet soumis à approbation par rapport à l’état antérieur du document. Dans ces conditions, le conseil communautaire, même s’il a indiqué que l’ensemble des réserves ont été levées alors qu’elles n’ont été prises en compte que partiellement, a délibéré sur le projet en ayant eu connaissance du sens et du contenu des conclusions de la commission d’enquête et pouvait ainsi passer outre l’avis défavorable de la commission d’enquête. La délibération du conseil communautaire du 19 décembre 2022 est ainsi suffisamment motivée. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 123-16 du code de l’urbanisme doit être écarté.

5. En deuxième lieu, aux termes du premier alinéa de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. ». Aux termes de l’article L. 2121-13 du même code : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération. ». Ces dispositions sont applicables aux établissements publics de coopération intercommunale en vertu de l’article L. 5211-1 dudit code. Le défaut d’envoi, avec la convocation aux réunions du conseil communautaire d’un établissement public de coopération intercommunale, de la note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l’ordre du jour prévue à l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales entache d’irrégularité les délibérations prises, à moins que le président de l’établissement n’ait fait parvenir aux membres du conseil, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d’une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l’importance des affaires, doit permettre aux intéressés d’appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n’impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

6. Il ressort des pièces communiquées par la communauté urbaine de Dunkerque que les élus du conseil communautaire ont eu communication de la note de synthèse prévue par l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales. Ainsi qu’il a été dit au point 4, onze élus communautaires attestent que l’ensemble des documents relatifs au plan local d’urbanisme ont été mis à leur disposition le 13 décembre 2022. Les élus du conseil communautaire ont ainsi disposé de l’information adéquate pour exercer utilement leur mandat. En particulier, ils ont eu connaissance des réserves du commissaire enquêteur et de la manière dont la communauté urbaine entendait les lever partiellement ou en totalité. Le moyen tiré de l’insuffisante information des élus communautaires doit donc être écarté.

7. En troisième lieu, aux termes du premier alinéa de l’article L. 600-11 du code de l’urbanisme : « Les documents d’urbanisme et les opérations mentionnées aux articles L. 103-2 et L. 300-2 ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d’entacher la concertation, dès lors que les modalités définies aux articles L. 103-1 à L. 103-6 et par la décision ou la délibération prévue à l’article L. 103-3 ont été respectées. ». Ainsi que le prévoit les dispositions précitées du code de l’urbanisme, les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant l’élaboration ou la révision du document d’urbanisme sont invocables à l’occasion d’un recours contre le plan local d’urbanisme (PLU) approuvé. Eu égard toutefois à l’objet et à la portée de la délibération prescrivant l’élaboration ou la révision du PLU et définissant les modalités de la concertation, l’accomplissement des formalités de publicité conditionnant son entrée en vigueur ne peut être utilement contesté à l’appui du recours pour excès de pouvoir formé contre la délibération approuvant le PLU.

8. Il ressort des pièces du dossier que la communauté urbaine de Dunkerque a tiré le bilan de la concertation et a arrêté le projet de plan local d’urbanisme intercommunal par une délibération du 7 février 2019. Le projet a ensuite été soumis à enquête publique avant d’être approuvé par la délibération du 19 décembre 2022. En soutenant, sans apporter aucun élément à l’appui de ses allégations, que le projet a été modifié et à nouveau arrêté par une délibération du 12 janvier 2022, sans qu’il soit procédé à une nouvelle concertation, la société requérante n’invoque pas des irrégularités ayant affecté les modalités de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant l’élaboration du plan et n’établit, ni même n’allègue que cette modification aurait bouleversé l’économie générale du plan. Ce moyen doit donc être écarté.

En ce qui concerne la légalité interne :

9. En premier lieu, aux termes de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme : « Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durables, les orientations d’aménagement et de programmation et le règlement. / Il s’appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d’aménagement de l’espace, d’environnement, notamment en matière de biodiversité, d’équilibre social de l’habitat, de transports, de commerce, d’équipements notamment sportifs, et de services. / (…) / Il analyse la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l’arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d’urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l’ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain compris dans le projet d’aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l’espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. / Il établit un inventaire des capacités de stationnement de véhicules motorisés, de véhicules hybrides et électriques et de vélos des parcs ouverts au public et des possibilités de mutualisation de ces capacités. ». Le rapport de présentation est dépourvu de portée règlementaire. Toutefois, il appartient à l’autorité locale de définir les partis d’urbanisme que traduit le plan local d’urbanisme dans le respect des dispositions du code de l’urbanisme.

10. En soutenant que le rapport de présentation est insuffisamment étayé tant sur l’évolution démographique que sur la production de logement, la société requérante ne démontre pas en quoi le rapport de présentation méconnaitrait les dispositions précitées du code de l’urbanisme, ni en quoi les hypothèses démographiques comme de production de logements qui reposent tant sur les tendances démographiques antérieures que sur la stratégie d’accueil de population ainsi que sur le taux de vacance des logements, les objectifs nationaux de mixité sociale ou la requalification de l’habitat ancien seraient erronées. Elle n’établit pas non plus en quoi les objectifs retenus par le plan local d’urbanisme intercommunal serait contraire aux principes généraux du code de l’urbanisme qui au contraire retiennent notamment à l’article L. 101-2 de ce code comme objectif « la diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l’habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l’ensemble des modes d’habitat, … ». La société requérante n’est donc en tout état de cause pas fondée à soutenir que la définition des objectifs du plan local d’urbanisme serait entachée d’erreur manifeste d’appréciation.

11. En deuxième lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 151-9 du code de l’urbanisme : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l’interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ». Aux termes de l’article R. 151-24 du même code : « Les zones naturelles et forestières sont dites « zones N ». Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l’existence d’une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d’espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d’expansion des crues. » D’autre part, aux termes de l’article L. 121-16 du même code : « En dehors des espaces urbanisés, les constructions ou installations sont interdites sur une bande littorale de cent mètres à compter de la limite haute du rivage ou des plus hautes eaux pour les plans d’eau intérieurs désignés au 1° de l’article L. 321-2 du code de l’environnement. » et aux termes de l’article L. 121- 18 dudit code : «  L’aménagement et l’ouverture de terrains de camping ou de stationnement de caravanes sont interdits dans la bande littorale. »

12. Le règlement de la zone NPT du plan local d’urbanisme intercommunal, dans laquelle est classée la partie du camping située dans la bande littorale des 100 mètres définit celle-ci comme correspondant aux « espaces naturels de protection et de sauvegarde des cœurs de nature des milieux littoraux, dunaires et des paysages ». L’article N 2 du règlement du plan interdit « les terrains de camping -caravanage et de stationnement des caravanes ou de camping-cars » dans la zone N. Le plan local d’urbanisme n’était pas tenu de réitérer les dispositions propres au littoral, l’autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d’autorisation d’occupation ou d’utilisation du sol était, dans tous les cas, tenue d’en assurer le respect. Toutefois, il lui était loisible de reprendre ces dispositions. Par ailleurs, le titulaire d’un permis de construire tient de celui-ci des droits qui ne sauraient être affectés par les dispositions d’un plan local d’urbanisme entrées en vigueur postérieurement à sa date de délivrance. Si la société requérante soutient que le règlement du plan local d’urbanisme intercommunal ajoute aux dispositions de l’article L. 121-18 du code de l’urbanisme qui ne remet pas en cause l’existence des campings existants, l’article N 2 ne s’applique nécessairement que l’usage et l’affectation des sols que pour les opérations soumises au plan local d’urbanisme. S’il ne permet ni l’extension, ni la création de camping, conformément aux dispositions sur ce point de l’article L. 121-18 du code de l’urbanisme, il ne peut interdire le maintien d’une activité et d’un usage du sol existant. Par suite, le moyen tiré de l’erreur de droit du règlement du plan local d’urbanisme intercommunal au regard des dispositions du code de l’urbanisme doit être écarté. De même, l’article N 2 du règlement du plan local d’urbanisme intercommunal qui ne vaut que pour les autorisations futures d’occupation et d’affectation des sols n’est entaché d’aucune erreur d’appréciation.

13. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que la partie du camping classée en zone NPT se situe en dehors de l’espace urbanisé de la commune, au sein d’un vaste espace dunaire littoral réparti de part et d’autre de la frontière avec la Belgique et dans la bande littorale des 100 mètres à compter de la limite haute du rivage, où en application des dispositions précitées de l’article L. 121-18 du code de l’urbanisme, l’aménagement et l’ouverture des terrains de camping sont interdits. Il s’en déduit que le classement en zone NPT de la partie du camping situé dans la bande littorale des 100 mètres n’est entaché d’aucune erreur manifeste d’appréciation.

14. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la société d’exploitation des dunes frontières tendant à l’annulation de la délibération du 19 décembre 2022 doivent être rejetées, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée en défense par la communauté urbaine de Dunkerque.

Sur les frais liés au litige :

15. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté urbaine de Dunkerque, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante la somme que la société d’exploitation des dunes frontières demande au titre des frais exposés par et non compris dans les dépens.

16. Il n’y a pas lieu dans les circonstances de l’espèce de faire droit à la demande de la communauté urbaine de Dunkerque présentée sur le même fondement qui ne justifie pas avoir engagé des frais liés au litige.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société d’exploitation des dunes frontières est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la communauté urbaine de Dunkerque au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société d’exploitation des dunes frontières et à la communauté urbaine de Dunkerque.

Délibéré après l’audience du 4 décembre 2025, à laquelle siégeaient :

- M^me Féménia, présidente,

- M. Perrin, premier conseiller

- M^me Beaucourt, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 décembre 2025.

Le rapporteur,

Signé

D. Perrin

La présidente,

Signé

J. Féménia

La greffière,

Signé

O. Monget

La République mande et ordonne au préfet du Nord, en ce qui le concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme

La greffière,