Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 12 avril 2023, la SCI 257 rue du 4 août, représentée par la SCP d’Avocats Charles Sirat – Jean-Paul Gilli et Associés, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 4 janvier 2023 par laquelle le maire de Villeurbanne l’a informée du refus tacite opposé à sa demande de permis de construire, l’arrêté du 19 décembre 2022 par lequel ce maire a refusé de lui délivrer une autorisation d’aménagement d’un établissement recevant du public, les deux demandes portant sur des travaux tendant à aménager les combles d’un bâtiment, à créer une terrasse et des ouvertures en façade, ainsi que la décision du 15 février 2023 de rejet de son recours gracieux ;

2°) d’enjoindre à la commune de Villeurbanne de réexaminer ses demandes dans le délai d’un mois à compter de la notification du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Villeurbanne la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— le refus de permis de construite est illégal dès lors que la demande de pièces complémentaires formulée par le service instructeur n’était pas justifiée, le dossier de demande de permis de construire étant complet ; le projet n’impactant ni l’emprise, ni la hauteur du bâtiment, le service instructeur disposait des éléments nécessaires à l’appréciation de la régularité des travaux ; en tout état de cause, elle a transmis les documents sollicités dans le délai imparti ;

— ce refus est entaché d’erreur dans le champ d’application de la loi, le caractère incomplet du dossier de demande étant fondé sur les dispositions du plan local d’urbanisme et de l’habitat (PLU-H) de la métropole de Lyon dans leur version issue de la modification n° 3 adoptée par délibération du 21 novembre 2022, rendue exécutoire le 22 décembre 2022, qui ne sont pas applicables et ne peuvent légalement fonder le refus ;

— cette décision est entachée d’un détournement de pouvoir ;

— la décision de refus d’autorisation de travaux dans un établissement recevant du public est irrégulière dès lors qu’elle ne mentionne pas la qualité de son auteur, en méconnaissance de l’article A. 424-2 du code de l’urbanisme ;

— elle est entachée d’une méconnaissance dans le champ d’application de la loi, étant fondée sur une version des articles L. 111-8 et R. 111-19-13 à R. 111-19-26 du code de la construction et de l’habitation abrogée à la date à laquelle elle a été prise ;

— cette décision est entachée d’erreur de droit dès lors que de simples prescriptions auraient suffi à régulariser la demande ;

— la décision de rejet du recours gracieux confirmant ce refus est entachée d’erreur d’appréciation, compte tenu des pièces jointes à ce recours administratif.

Par un mémoire, enregistré le 28 mars 2024, la commune de Villeurbanne conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 1 000 euros soit mise à la charge de la requérante en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient qu’aucun des moyens soulevés n’est fondé.

Par une ordonnance du 29 janvier 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 12 février 2025.

Par lettre du 11 avril 2025, le tribunal a informé les parties de ce que le jugement à intervenir était susceptible d’être fondé sur l’irrecevabilité, relevée d’office, des conclusions à fin d’annulation de l’arrêté du 19 décembre 2022, par lequel le maire de Villeurbanne a refusé de délivrer l’autorisation de construire, d’aménager ou de modifier un établissement recevant du public, cet acte constituant une mesure préparatoire à la délivrance ou au refus du permis de construire, seul acte susceptible de recours contentieux.

Par un mémoire, enregistré le 14 avril 2025, M. B, gérant de la SCI 257 rue du 4 août, a formulé des observations en réponse à cette lettre.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de la construction et de l’habitation ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Flechet, rapporteure,

— les conclusions de M. Bodin-Hullin, rapporteur public,

— et les observations de M^me A, représentant la commune de Villeurbanne.

Une note en délibéré, enregistrée le 22 avril 2025, a été produite par la commune de Villeurbanne.

Considérant ce qui suit :

1. Le 6 septembre 2022, la SCI 257 rue du 4 août a déposé une demande de permis de construire pour régulariser des travaux d’aménagement des combles d’un local commercial situé rue du 4 août 1789 à Villeurbanne, de création d’une terrasse en façade ouest de ce bâtiment et d’ouvertures en façades nord et est. Le 28 novembre 2022, elle a déposé une demande d’autorisation de construire, d’aménager ou de modifier un établissement recevant du public pour ce même espace, destiné à accueillir des cabinets médicaux. Par lettre du 4 janvier 2023, le maire de Villeurbanne a informé la pétitionnaire du refus opposé à sa demande de permis de construire, faute de transmission des pièces demandées par lettre du service instructeur du 22 septembre 2022. Par un arrêté du 19 décembre 2022, cette même autorité a refusé de délivrer l’autorisation de travaux pour la création, l’aménagement ou la modification d’un établissement recevant du public. Le recours gracieux formé par la société pétitionnaire contre cet arrêté a été rejeté par une décision du 15 février 2023. La SCI 257 rue du 4 août demande au tribunal d’annuler le refus d’autorisation d’urbanisme dont elle a été informée par lettre du 4 janvier 2023, l’arrêté du 19 décembre 2022, ainsi que la décision de rejet du recours gracieux formé contre ce dernier arrêté.

Sur les conclusions à fin d’annulation de l’arrêté du 19 décembre 2022 et de la décision du 15 février 2023 :

2. Aux termes de l’article de L. 425-3 du code de l’urbanisme : « Lorsque le projet porte sur un établissement recevant du public, le permis de construire tient lieu de l’autorisation prévue par l’article L. 122-3 du code de la construction et de l’habitation dès lors que la décision a fait l’objet d’un accord de l’autorité administrative compétente qui peut imposer des prescriptions relatives à l’exploitation des bâtiments en application de l’article L. 143-2 du code de la construction et de l’habitation. Le permis de construire mentionne ces prescriptions. Toutefois, lorsque l’aménagement intérieur d’un établissement recevant du public ou d’une partie de celui-ci n’est pas connu lors du dépôt d’une demande de permis de construire, le permis de construire indique qu’une autorisation complémentaire au titre de l’article L. 122-3 du code de la construction et de l’habitation devra être demandée et obtenue en ce qui concerne l’aménagement intérieur du bâtiment ou de la partie de bâtiment concernée avant son ouverture au public. » Aux termes de l’article L. 122-3 du code de la construction et de l’habitation : « Les travaux qui conduisent à la création, l’aménagement ou la modification d’un établissement recevant du public ne peuvent être exécutés qu’après autorisation délivrée par l’autorité administrative, qui vérifie leur conformité aux règles d’accessibilité prévues à l’article L. 161-1 et, lorsque l’effectif du public et la nature de l’établissement le justifient, leur conformité aux règles de sécurité contre l’incendie prévues aux articles L. 141-2 et L. 143-2. () Lorsque ces travaux sont soumis à permis de construire, celui-ci tient lieu de cette autorisation dès lors que sa délivrance a fait l’objet d’un accord de la même autorité administrative. Toutefois, lorsque l’aménagement intérieur d’un établissement recevant du public ou d’une partie de celui-ci n’est pas connu lors du dépôt de la demande de permis de construire, le permis de construire indique qu’une autorisation complémentaire doit être obtenue en ce qui concerne l’aménagement intérieur du bâtiment ou de la partie de bâtiment concernée avant son ouverture au public. () ». Aux termes de l’article R. 122-7 du même code : " L’autorisation de construire, d’aménager ou de modifier un établissement recevant le public prévue à l’article L. 122-3 est délivrée au nom de l’Etat par : a) Le préfet, lorsque celui-ci est compétent pour délivrer le permis de construire () ; b) Le maire, dans les autres cas. "

3. Il résulte de ces dispositions que l’accord délivré par l’autorité compétente pour qu’un permis de construire, tenant également lieu d’autorisation de création, d’aménagement ou de modification d’un établissement recevant du public, puisse être délivré, constitue une mesure préparatoire à la délivrance de ce permis de construire, seule décision susceptible de faire l’objet d’un recours contentieux. Dans ces conditions, les conclusions tendant à l’annulation de l’accord délivré par le maire de Villeurbanne au nom de l’Etat, alors même qu’il a été révélé par un acte distinct du permis de construire délivré par cette même autorité, sont dirigées contre un acte insusceptible de recours et ne sont, dès lors, pas recevables. Les conclusions à fin d’annulation de l’arrêté du 19 décembre 2022 et de la décision du 15 février 2023 doivent, par suite, être rejetées.

Sur le surplus des conclusions à fin d’annulation :

4. D’une part, aux termes de l’article L. 423-1 du code de l’urbanisme : « Les demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d’Etat. () / Aucune prolongation du délai d’instruction n’est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret. / () ». L’article L. 424-2 de ce code dispose que : « Le permis est tacitement accordé si aucune décision n’est notifiée au demandeur à l’issue du délai d’instruction. / Un décret en Conseil d’Etat précise les cas dans lesquels un permis tacite ne peut être acquis. » Aux termes de l’article R. 423-19 du même code : « Le délai d’instruction court à compter de la réception en mairie d’un dossier complet. » Son article R. 423-22 dispose que : « Pour l’application de la présente section, le dossier est réputé complet si l’autorité compétente n’a pas, dans le délai d’un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41. » Aux termes de son article R. 423-38 : « Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l’autorité compétente, dans le délai d’un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l’auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d’avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. » Aux termes de son article R. 423-39 : " L’envoi prévu à l’article R. 423-38 précise : a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; b) Qu’à défaut de production de l’ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l’objet d’une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d’une décision tacite d’opposition en cas de déclaration ; c) Que le délai d’instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie. « Selon l’article R. 423-41 du même code : » Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d’un mois prévu à l’article R*423-38 ou ne portant pas sur l’une des pièces énumérées par le présent code n’a pas pour effet de modifier les délais d’instruction définis aux articles R*423-23 à R*423-37-1 et notifiés dans les conditions prévues par les articles R*423-42 à R*423-49. « En vertu de l’article R. 424-1 dudit code : » A défaut de notification d’une décision expresse dans le délai d’instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l’autorité compétente vaut, selon les cas : () b) Permis de construire, permis d’aménager ou permis de démolir tacite. / () ".

5. Il résulte des dispositions précitées que, lorsqu’un dossier de demande de permis de construire est incomplet, l’administration doit inviter le demandeur, dans un délai d’un mois à compter de son dépôt, à compléter sa demande dans un délai de trois mois en lui indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. Si le demandeur produit, dans ce délai de trois mois à compter de la réception du courrier l’invitant à compléter sa demande, l’ensemble des pièces manquantes répondant aux exigences du livre IV de la partie réglementaire du code de l’urbanisme, le délai d’instruction commence à courir à la date à laquelle l’administration les reçoit et, si aucune décision n’est notifiée à l’issue du délai d’instruction, un permis de construire est tacitement accordé. A l’inverse, si le demandeur ne fait pas parvenir l’ensemble des pièces manquantes répondant aux exigences du livre IV dans le délai de trois mois, une décision tacite de rejet naît à l’expiration de ce délai. Enfin, le délai d’instruction n’est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n’est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l’urbanisme. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l’expiration du délai d’instruction, sans qu’une telle demande puisse y faire obstacle.

6. D’autre part, aux termes du b) de l’article R. 423-28 du code de l’urbanisme, le délai d’instruction d’une demande de permis de construire portant sur des travaux relatifs à un établissement recevant du public et soumis à l’autorisation prévue à l’article L. 122-3 du code de la construction et de l’habitation est de cinq mois. Par ailleurs, en ce qui concerne les pièces devant être jointes par le pétitionnaire à sa demande de permis de construire en vertu du code de l’urbanisme, l’article R. 423-41-1 prévoit que les dispositions précitées relatives à la complétude du dossier et aux délais d’instruction sont applicables aux demandes de pièces manquantes portant sur les dossiers prévus, d’une part, par l’article R. 123-22 du code de la construction et de l’habitation, d’autre part, par les articles D. 122-12 et R. 122-13 du même code, permettant de vérifier la conformité d’un établissement recevant du public avec les règles de sécurité et celles d’accessibilité aux personnes handicapées. Enfin, la demande de permis de construire valant autorisation de travaux relatifs à un établissement recevant du public soumis à l’autorisation prévue par l’article L. 122-3 du code de la construction et de l’habitation ne relève pas des hypothèses, limitativement énumérées par le code de l’urbanisme, pour lesquelles le silence de l’autorité compétente, donne lieu, à l’issue du délai d’instruction, à un refus d’autorisation d’urbanisme, par dérogation au principe du permis de construire tacite fixé par l’article L. 424-2 du code de l’urbanisme.

7. Comme indiqué précédemment, par lettre du 4 janvier 2023, le maire de Villeurbanne a informé la société pétitionnaire de ce que, les pièces complémentaires sollicitées par le service instructeur par lettre du 22 septembre 2022 n’ayant pas toutes été fournies dans le délai imparti de trois mois, une décision tacite de rejet était née sur cette demande d’autorisation d’urbanisme, en application de l’article R. 423-39 du code de l’urbanisme.

8. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que la demande d’autorisation d’urbanisme comportait, dès son dépôt en mairie de Villeurbanne, une notice descriptive annexée aux plans de coupe, présentant les caractéristiques du bâtiment existant et celles du projet, ainsi que des plans de l’état existant et des travaux projetés, tous établis à l’échelle 1 / 200, sur un format papier permettant d’apprécier, avec une précision suffisante, la conformité des travaux aux règles d’urbanisme, alors qu’aucune disposition n’impose la production de pièces en format A3. Par suite, la demande de pièces complémentaires, en tant qu’elle porte sur ces éléments, est illégale et est restée sans effet tant sur le délai d’instruction de la demande que sur la possibilité de naissance d’une autorisation tacite à l’issue de ce délai.

9. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que la société pétitionnaire a, le 28 novembre 2022, déposé en mairie de Villeurbanne un dossier de demande d’autorisation de travaux sur un établissement recevant du public, conformément à la demande formulée en ce sens par le service instructeur par lettre du 22 septembre 2022. Cette demande étant conforme aux dispositions rappelées au point 4, le délai d’instruction de la demande de permis de construire a commencé à courir le 28 novembre 2022, date de dépôt de la pièce ainsi légalement sollicitée.

10. Le délai d’instruction étant de cinq mois s’agissant de travaux nécessitant une autorisation au titre de la législation relative aux établissements recevant du public, aucune décision tacite n’était née à la date du 4 janvier 2023, à laquelle le maire a informé la société requérante du rejet de l’autorisation d’urbanisme « conformément à l’article R. 423-39 du code de l’urbanisme ». Il en résulte que la lettre du 4 janvier 2023 doit être regardée comme constituant un refus explicite d’autorisation d’urbanisme. Or, compte-tenu de ce qui a été exposé aux deux points précédents, s’agissant, d’une part, de l’illégalité de la demande de production de deux pièces complémentaires, d’autre part, de la transmission au service instructeur, dans le délai imparti, de la troisième pièce légalement demandée, ce refus de permis du 4 janvier 2023, fondé sur le caractère incomplet du dossier de demande de permis de construire, est illégal et doit être annulé.

11. Pour l’application des dispositions de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun autre moyen de la requête n’est, en l’état du dossier, de nature à justifier l’annulation de la décision contestée.

12. Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que la société requérante est seulement fondée à demander l’annulation du refus de permis de construire opposé par lettre du 4 janvier 2023.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

13. Aux termes de l’article L. 911-2 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé ».

14. En application de ces dispositions, le présent jugement implique, comme le demande la société requérante, que le maire de Villeurbanne réexamine la demande de permis de construire qu’elle a déposée le 6 septembre 2022 et prenne une nouvelle décision. Par suite, il y a lieu d’enjoindre au maire de procéder à cette mesure d’exécution, dans le délai de cinq mois à compter de la notification du présent jugement.

Sur les frais liés au litige :

15. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Villeurbanne la somme de 1 500 euros à verser à la société requérante au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, les conclusions présentées à ce titre par la commune de Villeurbanne doivent être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 4 janvier 2023 de refus de permis de construire est annulée.

Article 2 : Il est enjoint au maire de Villeurbanne de réexaminer la demande de permis de construire déposée par la SCI 257 rue du 4 août et de prendre une nouvelle décision dans le délai de cinq mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : La commune de Villeurbanne versera à la SCI 257 rue du 4 août la somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Les conclusions présentées par la commune de Villeurbanne au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 6 : Le présent jugement sera notifié à la SCI 257 rue du 4 août, à la commune de Villeurbanne et à la préfète du Rhône.

Délibéré après l’audience du 17 avril 2025, à laquelle siégeaient :

M. Jean-Pascal Chenevey, président,

M^me Marine Flechet, première conseillère,

M^me Flore-Marie Jeannot, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 mai 2025.

La rapporteure,

M. Flechet

Le président,

J.-P. Chenevey

La greffière,

G. Reynaud

La République mande et ordonne à la préfète du Rhône, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Un greffier,