Vu la procédure suivante :

I. Par une requête et un mémoire enregistrés sous le n° 2402647 le 7 mai 2024 et le 24 novembre 2025, le syndicat des copropriétaires de la résidence Nouvelle vague, le syndicat des copropriétaires de la résidence Les Soleillades, M. B… C… et M. D… A…, représentés par Safran Avocats, demandent au tribunal :

1°) d’annuler ou résilier le contrat d’affermage pour la délégation du service public d’eau potable conclu entre la communauté d’agglomération du Pays de l’Or et la société Saur ;

2°) de mettre à la charge de la commune d’agglomération du Pays de l’Or une somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- ils ont bien qualité pour agir puisque les personnes physiques ont capacité à agir et un syndic de copropriétaires peut agir au nom des copropriétaires ;

- ils ont intérêt à agir en qualité de contribuables locaux et d’usagers du service public de distribution de l’eau potable ;

- les moyens soulevés sont opérants dès lors qu’ils constituent des vices de la procédure ayant abouti à la conclusion du contrat ;

- la commission de délégation de service public était irrégulièrement composée car étaient présentes trois personnes qui n’avaient pas été désignées par le président de la commission alors que l’une d’entre elle n’apparaît pas impartiale ;

- la convocation de la commission de délégation de service public a méconnu les dispositions des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales car aucune note de synthèse n’a été préalablement adressée et le droit d’être informé n’a pas été respecté sans que l’obligation de confidentialité puisse être utilement invoquée ;

- il n’est pas établi que la convocation de l’organe délibérant de l’agglomération s’est faite conformément aux dispositions des articles L. 1411-5, L. 1411-7 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ;

- en exigeant la présentation de nouvelles variantes durant les négociations, l’autorité concédante a méconnu l’article 3.4 du règlement de consultation ;

- l’article 6.1 du règlement de consultation relatif à l’analyse des offres a été méconnu car la méthodologie prévue n’a pas été celle appliquée ;

- les négociations ont méconnu l’article L. 3124-1 du code de la commande publique car elles ont porté sur les caractéristiques minimales du contrat sans être justifiées par l’intérêt du service ;

- le sous-critère afférent au coût du service pour l’abonné est irrégulier car la méthodologie adoptée ne permettait pas de sélectionner l’offre la plus avantageuse économiquement dans la mesure où la situation de la majorité des usagers n’a pas été prise en compte et que l’impact de l’application de la part fixe à l’unité de logement lorsque plusieurs logements dépendent d’un même compteur n’a pas été prise en compte ;

- une erreur manifeste d’appréciation a été commise sur les mérites respectifs des offres au regard des règles d’attribution prévues par l’article L. 3124-5 du code de la commande publique ;

- le principe du « pollueur-payeur », prévu par l’article 191 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et l’article L. 110-1 du code de l’environnement est méconnu car les plus gros consommateurs bénéficient de tarifs à l’unité de consommation plus avantageux ;

- le principe d’égalité a été méconnu car le traitement différent entre les activités professionnelles et les consommateurs domestiques n’est pas justifié et l’agglomération a fait le choix de pénaliser les locataires de logements collectifs ;

- le principe d’équivalence garanti par les articles L. 2224-12-2, L. 2224-12-3 et L. 2224-12-4 du code général des collectivités territoriales est méconnu car l’application d’une part fixe par « unité logement » peut conduire à une part fixe hors de proportion avec la prestation fournie ;

- les articles 28.2 et 28.4 du contrat méconnaissent l’article R. 3135-1 du code de la commande publique car les clauses de réexamen n’ont pas été précisément définies.

Par deux mémoires en défense enregistrés le 24 septembre 2025 et le 2 février 2026, la communauté d’agglomération du Pays de l’Or, représentée par le cabinet SVA Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge solidaire des requérants une somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les requérants n’ont pas qualité à agir ;

- les requérants n’ont pas intérêt à agir car ils ne justifient pas d’un intérêt financier suffisamment important ;

- les personnes extérieures à la commission de délégation de service public ont été régulièrement invitées ;

- aucune obligation n’impose la communication du rapport d’analyse des offres préalablement à la réunion de la commission ;

- les documents relatifs à la procédure de sélection des offres et des candidatures et les informations nécessaires à la délibération du conseil de la communauté d’agglomération ont été régulièrement transmis ;

- l’article 3.4 du règlement de consultation n’a pas été méconnu alors qu’il n’a pas vocation à régir la procédure de négociation ;

- toutes les offres ont bien été analysées au regard des différents critères de sélection préalablement définis ;

- les négociations ont essentiellement portées sur des ajustements de structure tarifaire, ainsi que le permettaient le règlement de consultation et les dispositions du code de la commande publique ;

- le sous critère afférent au coût du service pour l’abonné était pertinent pour comparer les offres proposées au vu des consommations moyennes d’eau et d’une volonté de tenir compte de la situation de la majorité des consommateurs ;

- aucune erreur manifeste d’appréciation de l’offre sélectionnée ne saurait être retenue et l’analyse initiale a régulièrement pu évoluer au cours de la négociation ;

- le principe du pollueur-payeur n’est pas méconnu car la part fixe définie par « unité logement » présente une utilité au regard des contraintes pesant sur le réseau, les activités professionnelles ont été prises en compte ;

- le principe d’égalité de traitement entre consommateurs domestiques individuels, consommateurs domestiques collectifs et activités professionnelles n’est pas méconnu car des usagers placés dans des situations différentes peuvent être traités différemment ;

- le principe d’équivalence n’implique pas une stricte proportionnalité entre le coût économique du service et la redevance alors qu’il n’est pas démontré que la part fixe appliquée à « l’unité logement » serait disproportionnée au service rendu, même pour les immeubles collectifs avec un abonnement unique ;

- l’article R. 3135-1 du code de la commande publique n’a pas été méconnu car si la clause de révision a été discutée dans le cadre des offres proposées elle a été régulièrement fixée par le contrat.

Par un mémoire en défense enregistré le 24 septembre 2025, la société Saur, représentée par la Selarl Coupé Peyronne Avocats conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge solidaire des requérants une somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est tardive car les requérants ont eu connaissance acquise du contrat le 8 janvier 2024 ;

- les requérants n’ont pas qualité à agir ;

- les requérants n’ont pas intérêt à agir ;

- les moyens relatifs à la procédure de passation sont inopérants car sans lien avec l’intérêt lésé dont font état les requérants, usagers du service public ;

- les personnes extérieures à la commission de délégation de service public pouvaient régulièrement être invitées ;

- aucune obligation n’impose la communication du rapport d’analyse des offres préalablement à la réunion de la commission et les membres ont été valablement informés des offres reçues ;

- les documents relatifs à la procédure de sélection des offres et des candidatures et les informations nécessaires à la délibération du conseil de la communauté d’agglomération ont été régulièrement transmis ;

- l’article 3.4 du règlement de consultation n’a pas été méconnu alors qu’il n’a pas vocation à régir la procédure de négociation ;

- toutes les offres ont bien été analysées au regard des différents critères de sélection préalablement définis ;

- les négociations ont été régulières puisqu’elles n’ont pas porté sur l’objet du contrat, sa durée et le principe d’un transfert de risque ;

- le sous-critère afférent au coût du service pour l’abonné était pertinent pour comparer les offres proposées au vu des consommations moyennes d’eau et d’une volonté de tenir compte de la situation de la majorité des consommateurs ;

- aucune erreur manifeste d’appréciation de l’offre sélectionnée ne saurait être retenue et l’analyse initiale a régulièrement pu évoluer au cours de la négociation ;

- le principe du pollueur-payeur n’est pas méconnu car les activités professionnelles ont été prises en compte ;

- le principe d’égalité de traitement entre consommateurs domestiques et activités professionnelles n’est pas méconnu car des usagers placés dans des situations différentes peuvent être traités différemment ;

- le principe d’équivalence n’implique pas une stricte proportionnalité entre le coût économique du service et la redevance alors qu’il n’est pas démontré que la part fixe appliquée à « l’unité logement » serait disproportionnée au service rendu, même pour les immeubles collectifs avec un abonnement unique ;

- l’article R. 3135-1 du code de la commande publique n’a pas été méconnu car si la clause de révision a été discutée dans le cadre des offres proposées elle a été régulièrement fixée par le contrat.

Par un mémoire enregistré le 17 novembre 2025, en application de l’article R. 412-2-1 du code de justice administrative, la communauté d’agglomération du Pays de l’Or, représentée par le cabinet SVA Avocats, a justifié de la transmission à la seule juridiction du rapport d’analyse des offres et conclut qu’il soit donné acte de son caractère confidentiel.

II. Par une requête et un mémoire, enregistrés sous le n° 2402649 le 7 mai 2024 et le 24 novembre 2025, le syndicat des copropriétaires de la résidence Nouvelle vague, le syndicat des copropriétaires de la résidence Les Soleillades, M. B… C… et M. D… A…, représentés par Safran Avocats, demandent au tribunal :

1°) d’annuler les clauses réglementaires des articles 28.2, 28.4 et 29 du contrat d’affermage pour la délégation du service public d’eau potable conclu entre la communauté d’agglomération du Pays de l’Or et la société Saur ;

2°) de mettre à la charge de la commune d’agglomération du Pays de l’Or une somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils développent au moyen de leurs conclusions les mêmes moyens que ceux développés dans l’instance n° 2402647.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 24 septembre 2025 et le 2 février 2026, la communauté d’agglomération du Pays de l’Or, représentée par le cabinet SVA Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge solidaire des requérants une somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les requérants n’ont pas qualité à agir ;

- les requérants n’ont pas intérêt à agir car ils ne justifient pas d’un intérêt financier suffisamment important ;

- les moyens soulevés par les requérants sont infondés eu égard aux éléments qu’elle fait valoir en défense, identiques à ceux développés dans l’instance n° 2402647.

Par un mémoire en défense enregistré le 24 septembre 2025, la société Saur, représentée par la Selarl Coupé Peyronne Avocats conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge solidaire des requérants une somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les requérants n’ont pas qualité à agir ;

- les requérants n’ont pas intérêt à agir ;

- les moyens soulevés par les requérants sont infondés eu égard aux éléments qu’elle fait valoir en défense, identiques à ceux développés dans l’instance n° 2402647.

Par un mémoire enregistré le 17 novembre 2025, en application de l’article R. 412-2-1 du code de justice administrative, la communauté d’agglomération du Pays de l’Or, représentée par le cabinet SVA Avocats, a justifié de la transmission à la seule juridiction du rapport d’analyse des offres et conclut qu’il soit donné acte de son caractère confidentiel.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la commande publique ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Lesimple, première conseillère,

- les conclusions de M. Chevillard, rapporteur public,

- et les observations de M^e Bardoux représentant le syndicat des copropriétaires de la résidence Nouvelle Vague et autres, celles de M^e Rigeade, représentant la communauté d’agglomération du Pays de l’or et celles de M^e Coupé, représentant la société Saur.

Considérant ce qui suit :

1. Le syndicat des copropriétaires de la résidence Nouvelle Vague, le syndicat des copropriétaires de la résidence Les Soleillades, toutes deux situées à Palavas-les-flots, ainsi que M. C…, demeurant dans la première résidence et M. A…, résidant dans la seconde résidence, demandent, dans l’instance n° 2402647, l’annulation ou la résiliation du contrat d’affermage pour la délégation du service public de la gestion et d’exploitation de l’eau potable conclu entre la communauté d’agglomération du Pays de l’Or et la société Saur, pour une durée de 7 ans à compter du 1er janvier 2024.

2. Dans l’instance n° 2402649, ces mêmes requérants demandent l’annulation en recours en excès de pouvoir des clauses tarifaires, soit l’article 28.2, déterminant la part fixe et la part variable dues par les usagers du service public, l’article 28.4 précisant la clause de révision des tarifs et l’article 29 relatif à la part perçue par la collectivité sur les usagers du service.

Sur la jonction des requêtes :

3. Les requêtes susvisées ont été présentées par les même requérants et concernent un même contrat avec des conclusions et moyens communs. Elles présentent à juger des questions semblables et ont fait l’objet d’une instruction commune. Il y a donc lieu de les joindre pour qu’il y soit statué par un seul jugement.

Sur la régularité de la délégation de service public et de ses clauses tarifaires :

En ce qui concerne la procédure de passation contestée dans le cadre du recours de plein contentieux :

4. Indépendamment des actions dont disposent les parties à un contrat administratif et des actions ouvertes devant le juge de l’excès de pouvoir contre les clauses réglementaires d’un contrat ou devant le juge du référé contractuel sur le fondement des articles L. 551-13 et suivants du code de justice administrative, tout tiers à un contrat administratif susceptible d’être lésé dans ses intérêts de façon suffisamment directe et certaine par sa passation ou ses clauses est recevable à former devant le juge du contrat un recours de pleine juridiction contestant la validité du contrat ou de certaines de ses clauses non réglementaires qui en sont divisibles. La légalité du choix du cocontractant, de la délibération autorisant la conclusion du contrat et de la décision de le signer ne peut être contestée qu’à l’occasion du recours ainsi défini. Le représentant de l’Etat dans le département et les membres de l’organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné, compte tenu des intérêts dont ils ont la charge, peuvent invoquer tout moyen à l’appui du recours ainsi défini. Les autres tiers ne peuvent invoquer que des vices en rapport direct avec l’intérêt lésé dont ils se prévalent ou ceux d’une gravité telle que le juge devrait les relever d’office.

5. En premier lieu, aux termes de l’article L. 1411-5 du code général des collectivités territoriales, applicable à la commission intervenant dans la sélection des candidats et offres en matière de délégation de service public : «  (…) Peuvent participer à la commission, avec voix consultative, des personnalités ou un ou plusieurs agents de la collectivité territoriale ou de l’établissement public désignés par le président de la commission, en raison de leur compétence dans la matière qui fait l’objet de la délégation de service public (…) ».

6. D’une part, la seule circonstance que les noms de trois personnalités extérieures aient été ajoutés de façon manuscrite ne permet pas de conclure qu’elles n’auraient pas été régulièrement désignées par le président de la commission pour y participer. D’autre part, le fait qu’une de ces personnes, membre d’un bureau d’études spécialisé dans les prestations environnementales, ait travaillé, près de cinq ans auparavant pour une des sociétés candidates au demeurant non sélectionnée ne permet pas de conclure à sa partialité ou à celle de la procédure, eu égard au niveau et à la nature des responsabilités confiées à cette personne au sein de la société candidate puis au service de la collectivité adjudicatrice et au temps écoulé entre ces deux fonctions. Dans ces conditions, et alors au demeurant que ces trois personnes n’ont pas participé à la délibération conduisant à l’avis rendu sur les offres proposées, le moyen tiré de l’irrégulière composition de la commission de délégation de service public doit, en tout état de cause, être écarté.

7. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. Si la délibération concerne un contrat de service public, le projet de contrat ou de marché accompagné de l’ensemble des pièces peut, à sa demande, être consulté à la mairie par tout conseiller municipal dans les conditions fixées par le règlement intérieur. Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d’urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc (…) ». Par ailleurs aux termes de l’article L. 2121-13 du même code : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération ». Ces dispositions sont applicables à l’organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunal par renvoi de l’article L. 5211-1 du même code.

8. D’une part, aucune disposition ne prévoit l’application de ces textes à la commission de délégation de service public. Par ailleurs, si, en l’espèce, un membre de la commission a regretté l’absence de diffusion du rapport d’analyse des offres préalablement à la tenue de la commission, cette seule mention portée sur l’avis rendu par la commission ne permet pas de conclure que le droit des membres de la commission à être informé a été méconnu. En effet, il n’est pas contesté que ces derniers ont pu avoir accès aux différentes offres ainsi qu’à la présentation d’un rapport d’analyse des offres rappelant le contenu des offres, les critères de sélection de celles-ci et une analyse de chaque offre. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées lors de la réunion de la commission de délégation de service public doit en tout état de cause être écarté.

9. D’autre part, aux termes de l’article L. 1411-5 du code général des collectivités territoriales : « (…) Au vu de l’avis de la commission, l’autorité habilitée à signer la convention de délégation de service public peut organiser librement une négociation avec un ou plusieurs soumissionnaires dans les conditions prévues par l’article L. 3124-1 du code de la commande publique. Elle saisit l’assemblée délibérante du choix de l’entreprise auquel elle a procédé. Elle lui transmet le rapport de la commission présentant notamment la liste des entreprises admises à présenter une offre et l’analyse des propositions de celles-ci, ainsi que les motifs du choix de la candidate et l’économie générale du contrat (…) ». L’article L. 1411-7 du même code précise que : « Deux mois au moins après la saisine de la commission prévue à l’article L. 1411-5, l’assemblée délibérante se prononce sur le choix du délégataire et la convention de délégation de service public. Les documents sur lesquels se prononce l’assemblée délibérante doivent lui être transmis quinze jours au moins avant sa délibération ».

10. La délibération du 8 novembre 2023, par laquelle l’organe délibérant de la communauté d’agglomération a retenu le concessionnaire et approuvé le contrat de concession, fait état d’une date de convocation non contestée par lettre du 23 octobre. Et la communauté d’agglomération a produit en défense la liste des éléments alors transmis comprenant les avis rendus par la commission, le rapport du président sur le choix du concessionnaire et le rapport complet d’analyse des offres, la délibération sur le choix du mode de gestion, le projet de contrat et de délibération. Alors au demeurant qu’il n’est ni établi ni même allégué qu’un conseiller communautaire n’aurait pas bénéficié d’une information suffisante, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions citées aux points 7 et 9 lors de la délibération du conseil communautaire de l’agglomération doit en tout état de cause être écarté.

11. En troisième lieu, en vertu de l’article 3.4 du règlement de la consultation, la collectivité peut apporter des modifications mineures au dossier de consultation jusqu’à vingt jours au plus tard avant la date de remise des offres. Il est par ailleurs prévu qu’en cas de modifications substantielles, la date de dépôt des candidatures et des offres initiales pourra être reportée.

12. Ces dispositions n’ont pas vocation à s’appliquer à la phase de négociation mais aux seules modifications impactant le dossier de consultation préalablement au dépôt des candidatures et offres initiales. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions compte tenu de la demande de production de nouvelles variantes tarifaires durant la phase de négociation ne peut qu’être écarté.

13. En quatrième lieu, l’article 6.1 du règlement de consultation prévoyait que l’offre de base ainsi que les variantes imposées ou libres seraient jugées en une seule fois sur la base des mêmes critères et sous-critères.

14. Il est vrai que pour les critères relatifs à la valeur technique, à la qualité, transparence et réactivité de l’information, à l’optimisation environnementale ainsi que pour certains sous critères financiers, les différentes offres proposées par chaque candidat n’ont pas fait l’objet d’une appréciation individuelle. Toutefois, il résulte des écritures en défense et du rapport complet d’analyse des offres qu’une différenciation ne se justifiait pas car les offres d’un même candidat ne se distinguaient que sur l’ingénierie tarifaire, appréciée dans le cadre du critère financier, sans que les caractéristiques relatives à la valeur technique, à l’information et à l’optimisation environnementale ne varient d’une offre à l’autre pour un même candidat. Dans ces conditions, la seule circonstance que la présentation formelle du rapport d’analyse des offres ne rende pas compte d’une appréciation spécifique de chaque critère pour chaque offre ne permet pas de conclure que la méthodologie précitée, imposant un jugement de toutes les offres et variantes en une seule fois sur la base des mêmes critères et sous-critères n’aurait pas été respectée. Le moyen tiré de la méconnaissance de la méthodologie d’évaluation des offres doit, en tout état de cause, être écarté.

15. En cinquième lieu, aux termes de l’article L. 3124-1 du code de la commande publique : « Lorsque l’autorité concédante recourt à la négociation pour attribuer le contrat de concession, elle organise librement la négociation avec un ou plusieurs soumissionnaires dans des conditions prévues par décret en Conseil d’Etat. La négociation ne peut porter sur l’objet de la concession, les critères d’attribution ou les conditions et caractéristiques minimales indiquées dans les documents de la consultation ». Par ailleurs, l’article 6.2 du règlement de consultation prévoyait que : « (…) les négociations pourront porter sur tous les aspects du futur contrat, notamment des aménagements techniques et financiers aux propositions initiales. Toutefois, en aucun cas les négociations ne pourront conduire les candidats à remettre en question l’économie générale du contrat établi par la collectivité, notamment son objet, sa durée et le principe selon lequel l’exploitation technique et financière du service public se fait aux risques et périls du concessionnaire (…) ».

16. L’autorité concédante peut apporter des adaptations à l’objet du contrat qu’elle envisage de conclure au terme de la négociation lorsque ces adaptations sont d’une portée limitée, justifiées par l’intérêt du service et qu’elles ne présentent pas, entre les entreprises concurrentes, un caractère discriminatoire.

17. Le règlement de la consultation autorisait les soumissionnaires à formuler toutes propositions, suggestions ou demandes de modification du projet de contrat, à l’exception de celles portant sur l’objet du contrat ou sa durée. Par ailleurs, alors que ce règlement invitait les candidats à proposer une offre de base et deux variantes tarifaires imposées par l’autorité concédante, il était également précisé qu’ils étaient libres de proposer une variante tarifaire supplémentaire. Au regard de ces mentions expresses figurant dans le dossier de consultation des entreprises, en exigeant, dans le cadre de la négociation, la présentation de variantes tarifaires nouvelles avec notamment une tarification binominale comprenant une part fixe par unité logement, et non plus par compteur ainsi qu’initialement demandé, la communauté d’agglomération n’a pas entrepris des négociations portant sur les caractéristiques minimales indiquées dans les documents de consultation et les adaptations demandées, d’une portée limitée et en lien avec l’intérêt du service, n’avaient pas de caractère discriminatoire. En tout état de cause, si les requérants contestent spécifiquement la modification de la base de la part fixe de la redevance due par les usagers, assise sur l’unité logement et non pas le compteur de l’abonné, une telle proposition avait été formulée dès la phase initiale de remise des offres par la société Saur dans sa variante libre. En approfondissant cette proposition avec l’ensemble des candidats, la communauté d’agglomération n’a pas méconnu la portée des négociations qu’il lui était possible de faire. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions et principes développés aux points 15 et 16 du présent jugement doit, en tout état de cause, être écarté.

18. En sixième lieu, aux termes de l’article L. 3124-5 du code de la commande publique : « Le contrat de concession est attribué au soumissionnaire qui a présenté la meilleure offre au regard de l’avantage économique global pour l’autorité concédante sur la base de plusieurs critères objectifs, précis et liés à l’objet du contrat de concession ou à ses conditions d’exécution. Parmi ces critères peuvent figurer notamment des critères environnementaux, sociaux ou relatifs à l’innovation. Lorsque la gestion d’un service public est concédée, l’autorité concédante se fonde également sur la qualité du service rendu aux usagers. Les critères d’attribution n’ont pas pour effet de conférer une liberté de choix illimitée à l’autorité concédante et garantissent une concurrence effective. Ils sont rendus publics dans des conditions prévues par décret en Conseil d’Etat. Les modalités d’application du présent article sont prévues par voie réglementaire ».

19. En l’espèce, le règlement de consultation indiquait que les offres seraient appréciées au regard d’un critère financier, comprenant quatre sous-critères parmi lesquels « le cout du service pour l’abonné au service public de l’eau potable (base facture type 80 m³, 120 m³ et 300 m³ avec 1/12 de consommation par mois) ».

20. D’une part, il est fait état en défense de statistiques gouvernementales évaluant la consommation d’eau potable par les ménages français à 120 m³ par an et une consommation domestique dans l’Hérault comprise entre 60 et 70 m³ par an et par habitant. Si les requérants soutiennent que la majorité des usagers de la communauté d’agglomération a une consommation inférieure à 80m³, l’analyse ainsi faite parait s’appliquer aux consommateurs finaux et non à l’abonné alors que le sous-critère en litige a vocation à comparer le coût du service pour le seul abonné. Par ailleurs, il n’est pas contesté qu’une consommation moyenne basse des usagers du service public de l’eau de la communauté d’agglomération s’explique par une population importante qui ne réside pas à l’année mais uniquement de façon occasionnelle. Par suite, en faisant le choix de comparer les offres qui lui étaient soumises en fonction du coût pour l’abonné avec pour base des consommations types de 80, 120 ou 300 m³ par an, sans faire un sort particulier aux usagers ayant une consommation inférieure à 80 m³, la communauté d’agglomération n’a pas évalué les offres au regard d’un critère qui serait dénué de lien ou de pertinence avec l’objet du contrat.

21. D’autre part, il est vrai que la comparaison des offres s’est faite sur le postulat d’une unité logement par compteur, de sorte qu’il n’était pas possible de mesurer l’impact d’une part fixe définie à « l’unité logement » plutôt qu’au compteur pour les abonnés dotés d’un unique compteur mais comprenant plusieurs unités logements. Également, alors que l’application du concept « d’unité-logement » aux activités professionnelles n’a été définie que par une délibération intervenue le 18 décembre 2024, il est constant que le sous-critère relatif au coût du service pour l’abonné au service public en litige n’a pas permis d’apprécier pleinement l’impact du mode de définition de la part fixe sur ce type d’abonnés. Toutefois, la communauté d’agglomération, qui fait valoir que la situation à laquelle renvoie le postulat choisi pour l’appréciation de ce sous-critère correspond à près de 38% des points de consommation mais représente plus de 50% de la population, justifie ainsi de la pertinence de celui-ci. Par ailleurs, alors même qu’ont été discutées des offres binominales avec une part fixe assise sur le compteur ou l’unité logement, des offres au tarif progressif et d’autres avec une tarification saisonnière, les différentes implications de chaque redevance pour les abonnés et les usagers ont pu être appréhendées et discutées dans le cadre de la sélection de l’offre. Enfin, des mentions au rapport d’analyse des offres permettent de constater que des réflexions ont été effectivement développées, bien qu’à titre subsidiaire, sur les différentes typologies de consommation, notamment, le ménage moyen, la maison secondaire consommant essentiellement en période estivale, un ensemble immobilier de 20 lots consommant 1 200 m³ et un camping consommant 40 000 m³ essentiellement pendant la saison estivale.

22. Dès lors, il résulte de ce qui précède que le sous-critère financier défini par la communauté d’agglomération pour apprécier le coût du service pour l’abonné ne méconnaît pas l’article L. 3125-5 du code de la commande publique et les éléments pris en compte afin d’apprécier la valeur des offres au regard de ce sous-critère n’apparaissent pas entachés d’une erreur manifeste d’appréciation du coût du service pour l’abonné. Ce sous-critère pouvait régulièrement être utilisé pour permettre de sélectionner la meilleure offre au regard de l’avantage économique global pour l’autorité concédante. Le moyen soulevé par les requérants doit donc, en tout état de cause, être écarté.

23. En septième et dernier lieu, si les requérants font valoir que la société Saur avait proposé, dans le cadre de son offre initiale, une variante libre avec une part fixe par unité-logement sans que cette offre ne soit considérée comme plus intéressante que les autres s’agissant du sous critère relatif au coût du service pour l’abonné, il résulte du rapport d’analyse des offres initiales que l’offre de base de Saur était la plus avantageuse parmi les offres de base et que l’ensemble des offres a été jugé moyenne puisque des précisions et des optimisations étaient à apporter. Alors que l’offre dont il s’agit a évolué au cours des négociations, notamment s’agissant du montant de la part fixe, les mentions portées au rapport initial d’analyse des offres par la commission ne révèlent pas une erreur manifeste d’appréciation du mérite financier de la variante finalement retenue pour l’exécution de la concession.

24. Il résulte de ce qui précède qu’à les supposer opérants, les moyens relatifs à la procédure de passation de la délégation de service public soulevés par les requérants dans le cadre de leur recours en contestation de validité du contrat doivent être écartés. Par ailleurs, à supposer que ces moyens soient invoqués par la voie de l’exception d’illégalité dans le cadre du recours en excès de pouvoir dirigé contre les clauses réglementaires du contrat dont il s’agit, il y a lieu également de les écarter.

En ce qui concerne la régularité des clauses tarifaires contestées dans le cadre du recours en excès de pouvoir :

25. S’agissant d’une délégation de service public, revêtent notamment un caractère réglementaire les clauses qui définissent l’objet de la délégation ainsi que celles qui fixent les tarifs applicables aux usagers de ce service.

26. En premier lieu, aux termes de l’article 191 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne : « la politique de l’Union dans le domaine de l’environnement vise un niveau de protection élevé, en tenant compte de la diversité des situations dans les différentes régions de l’Union. Elle est fondée sur les principes de précaution et d’action préventive, sur le principe de la correction, par priorité à la source, des atteintes à l’environnement et sur le principe du pollueur-payeur ». Par ailleurs, aux termes de l’article L. 110-1 du code de l’environnement : « I. – Les espaces, ressources et milieux naturels terrestres et marins, les sons et odeurs qui les caractérisent, les sites, les paysages diurnes et nocturnes, la qualité de l’air, les êtres vivants et la biodiversité font partie du patrimoine commun de la nation. Ce patrimoine génère des services écosystémiques et des valeurs d’usage. (…) II. – Leur connaissance, leur protection, leur mise en valeur, leur restauration, leur remise en état, leur gestion, la préservation de leur capacité à évoluer et la sauvegarde des services qu’ils fournissent sont d’intérêt général et concourent à l’objectif de développement durable qui vise à satisfaire les besoins de développement et la santé des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs. Elles s’inspirent, dans le cadre des lois qui en définissent la portée, des principes suivants : (…) 3° Le principe pollueur-payeur, selon lequel les frais résultant des mesures de prévention, de réduction de la pollution et de lutte contre celle-ci doivent être supportés par le pollueur ; ».

27. Ainsi que le soulignent les requérants, l’application d’une part fixe par logement égale quel que soit le logement et une part variable non progressive dépendant de la quantité d’eau consommée implique que plus la consommation d’eau augmente, plus le prix unitaire à l’unité d’eau consommée diminue. Néanmoins, une telle tarification n’encourage pas nécessairement la consommation d’eau puisque plus celle-ci est grande plus le montant de la redevance due augmente. Par ailleurs, l’instauration d’une part fixe a également pour objet de compenser les charges fixes du service de gestion et de distribution d’eau potable qui peuvent être indépendantes de la quantité d’eau effectivement consommée et liées à la seule qualité d’usager du service de l’eau potable. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que l’instauration d’une part fixe par unité de logement serait contraire au principe du pollueur-payeur tel que défini par les dispositions précitées doit, en tout état de cause, être écarté.

28. En deuxième lieu, la fixation de tarifs différents applicables à diverses catégories d’usagers implique, à moins qu’elle ne soit la conséquence d’une loi, qu’il existe entre les usagers des différences de situations appréciables ou que cette mesure soit justifiée par une nécessité d’intérêt général en rapport avec les conditions d’exploitation du service. Néanmoins, le principe d’égalité n’implique pas que des abonnés à un service public se trouvant dans des situations différentes soient soumis à des tarifs différents.

29. En l’espèce, le contrat en litige prévoit que la notion d’unité-logement pourra être appliquée aux activités professionnelles après un travail préalable de recensement permettant d’apprécier l’impact de celles-ci sur la consommation d’eau. Par une délibération du 18 décembre 2024, le conseil de la communauté d’agglomération a défini l’application de la notion d’unité logement aux activités professionnelles. Il n’est pas contesté, d’une part, qu’un travail préalable était nécessaire pour rendre compte des charges fixes induites par les activités, par comparaison à celles générées par un logement moyen, et, d’autre part, qu’une nécessité d’intérêt général, en rapport avec les conditions d’exploitation du service, a donc justifié le report de l’application de l’unité-logement aux activités. Par ailleurs, le fait que pour l’année 2024 les activités professionnelles se soient vues appliquer une unique part fixe ne permet pas de conclure à une méconnaissance du principe d’égalité eu égard à la différence de situation existant entre un consommateur domestique et une activité professionnelle vis-à-vis de l’usage de l’eau potable.

30. Par ailleurs, si les requérants contestent le choix de l’organe délibérant qui conduit à ce que de gros consommateurs d’eau se voient appliquer une unique part fixe, la collectivité a régulièrement pu prendre en compte le type de logement ou la nature des activités exercées et, ainsi, éviter de les pénaliser qu’ils soient domestiques ou professionnels. Enfin, l’application d’une fraction de l’unité logement au nombre d’emplacements de camping, de chambres d’hôtel, ou d’unité d’habitation et de logements des résidences de tourisme et des villages de vacances se justifie par le fait que tous ces hébergements n’ont pas nécessairement d’installations consommatrices d’eau potable individuelles comparables à celles d’un logement permanent et ont un taux de remplissage qui induit une consommation non permanente.

31. Enfin, si les requérants se prévalent de ce que l’application de l’unité-logement à la redevance payée par les immeubles collectifs dotés d’un seul compteur a pour effet d’accroître le prix payé pour les résidents permanents de ces immeubles qui se trouvent pourtant dans une situation comparable aux habitants résidants en maison individuelle, la définition de la part fixe en fonction de l’unité logement a en réalité pour effet d’aligner le prix payé par les résidents d’immeubles collectifs avec ceux des maisons individuelles pour une même consommation d’eau.

32. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de la méconnaissance du principe d’égalité doit donc être écarté.

33. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 2224-12-2 du code général des collectivités territoriales : « Dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat, les règles relatives aux redevances d’eau potable et d’assainissement et aux sommes prévues par les articles L. 1331-1 à L. 1331-10 du code de la santé publique sont établies par délibération du conseil municipal ou de l’assemblée délibérante du groupement de collectivités territoriales (…) ». L’article L. 2224-12-3 de ce même code prévoit que : « Les redevances d’eau potable et d’assainissement couvrent les charges consécutives aux investissements, au fonctionnement et aux renouvellements nécessaires à la fourniture des services, ainsi que les charges et les impositions de toute nature afférentes à leur exécution (…) ». Enfin, aux termes de l’article L. 2224-12-4 : « I. – Toute facture d’eau comprend un montant calculé en fonction du volume réellement consommé par l’abonné et peut, en outre, comprendre un montant calculé indépendamment de ce volume en fonction des charges fixes du service et des caractéristiques du branchement, notamment du nombre de logements desservis (…) ».

34. Pour être légalement établie et, en particulier, ne pas revêtir le caractère d’une imposition dont seul le législateur pourrait fixer les règles, une redevance pour service rendu doit essentiellement trouver une contrepartie directe dans la prestation fournie par le service ou, le cas échéant, dans l’utilisation d’un ouvrage public et, par conséquent, doit correspondre à la valeur de la prestation ou du service. Si l’objet du paiement que l’administration peut réclamer à ce titre est en principe de couvrir les charges du service public, il n’en résulte pas nécessairement que le montant de la redevance ne puisse excéder le coût de la prestation fournie. Il s’ensuit que le respect de la règle d’équivalence entre le tarif d’une redevance et la valeur de la prestation ou du service peut être assuré non seulement en retenant le prix de revient de ce dernier, mais aussi, en fonction des caractéristiques du service, en tenant compte de la valeur économique de la prestation pour son bénéficiaire. Dans tous les cas, le tarif doit être établi selon des critères objectifs et rationnels, dans le respect du principe d’égalité entre les usagers du service public et des règles de la concurrence.

35. Par ailleurs, il ressort des dispositions précitées du code général des collectivités territoriales que le législateur a entendu permettre que la tarification de l’eau prenne en compte les investissements réalisés pour garantir qu’en toute circonstance les habitants puissent disposer du volume et de la pression d’eau nécessaires, qui constituent des charges fixes au sens de ladite loi. Il est notamment prévu que la partie fixe peut être établie, dans le cas des immeubles d’habitation collectifs disposant d’un compteur unique, du nombre de logements desservis.

36. Alors que le nombre de logements a un impact direct sur les charges fixes du réseau assurant la distribution de l’eau potable, que les immeubles collectifs sont susceptibles d’impliquer ponctuellement une consommation importante d’eau et qu’il est établi en défense que le service public de distribution de l’eau comprend des charges fixes qui ne sont pas intégralement couvertes par la part payée par les usagers, le fait d’imposer une part fixe annuelle de 20 euros à chaque unité logement ne révèle pas une erreur de droit et n’apparait pas manifestement disproportionné par rapport à la valeur du service rendu.

37. En dernier lieu, aux termes de l’article R. 3135-1 du code de la commande publique : « Le contrat de concession peut être modifié lorsque les modifications, quel que soit leur montant, ont été prévues dans les documents contractuels initiaux, sous la forme de clauses de réexamen ou d’options claires, précises et sans équivoque. Ces clauses indiquent le champ d’application et la nature des modifications ou options envisageables, ainsi que les conditions dans lesquelles il peut en être fait usage ».

38. D’une part, la seule circonstance que les coefficients appliqués à la formule de révision des prix, finalement énoncée à l’article 28.4 du contrat adopté, aient pu faire l’objet de propositions et de discussions de la part des candidats, ne permet pas de conclure à une méconnaissance des dispositions précitées qui impliquent uniquement que les modifications en cours d’exécution du contrat soient prévues dès sa conclusion.

39. D’autre part, il est vrai qu’une incertitude demeurait, lors de la conclusion du contrat, sur la définition de la notion « d’unité logement » appliquée aux activités professionnelles puisque l’article 28.2 du contrat, relatif aux tarifs applicables aux usagers du service d’eau potable, prévoit qu’une définition sera donnée par délibération de la collectivité, à compter de 2025, après un travail de recensement et de détermination de critères pertinents. Toutefois, l’ajout d’une telle clause de révision pouvait être raisonnablement anticipée par les candidats puisque le projet de contrat initial qui leur a été soumis stipulait que la part fixe perçue par la collectivité serait adossée à la notion d’utilité logement et il était déjà précisé que cette notion restait à définir. Par ailleurs, l’article 28.2 encadre les conséquences de la modification du tarif puisqu’il prévoit que, pour la première année d’application des unités-logement spécifiques aux activités, la part fixe versée au délégataire sera révisée en vue de maintenir une recette de parts fixes constante. Enfin, à supposer même que la modification prévue par l’article 28.2 du contrat soit insuffisamment précise pour respecter les conditions posées par l’article R. 3135-1 du code de la commande publique, elle n’apparait pas illégale au regard des dispositions de l’article L. 3135-1 de ce code qui autorisent les modifications des contrats de concession, bien que non prévues dans les documents contractuels initiaux, lorsque celles-ci ne sont pas substantielles ou d’un faible montant.

40. Dans ces conditions, et alors au demeurant que les dispositions de l’article R. 3135-1 du code de la commande publique ont pour objet de s’assurer, en cas de modification du contrat, du respect des droits du concessionnaire et des principes de publicité et de mise en concurrence, le moyen tiré de la méconnaissance par les articles 28.2 et 28.4 de l’article R. 3135-1 du code de la commande publique doit être écarté.

41. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées en défense, que les conclusions des requérants tendant à l’annulation ou la résiliation du contrat d’affermage pour la délégation du service public de la gestion et d’exploitation de l’eau potable conclu entre la communauté d’agglomération du Pays de l’Or et la société Saur, pour une durée de 7 ans à compter du 1er janvier 2024 doivent être rejetées, ainsi que celles tendant à l’annulation des clauses tarifaires comprises dans les articles 28.2, 28.4 et 29 dudit contrat.

Sur les frais du litige :

42. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative s’opposent à ce que la somme réclamée par les requérants au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens soit mise à la charge de la communauté d’agglomération du Pays de l’Or qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge solidaire des requérants une somme de 1 200 euros à verser à la communauté d’agglomération du Pays de l’Or ainsi qu’une somme de 1 200 euros à verser à la société Saur.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes présentées par le syndicat des copropriétaires de la résidence Nouvelle Vague et autres sont rejetées.

Article 2 : Le syndicat des copropriétaires de la résidence Nouvelle Vague et les autres requérants verseront solidairement une somme de 1 200 euros à la communauté d’agglomération du Pays de l’Or ainsi qu’une somme de 1 200 euros à la société Saur sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : La présente décision sera notifiée au syndicat des copropriétaires de la résidence Nouvelle vague, en sa qualité de représentant unique des requérants, à la communauté d’agglomération du Pays de l’Or ainsi qu’à la société Saur.

Délibéré après l’audience du 19 février 2026, à laquelle siégeaient :

M. Eric Souteyrand, président,

M^me Audrey Lesimple, première conseillère,

M. Julien Jacob, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 mars 2026.

La rapporteure,

A. LesimpleLe président,

E. Souteyrand

La greffière,

M-A. Barthélémy

La République mande et ordonne à la préfète de l’Hérault en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 12 mars 2026.

La greffière,

M-A. Barthélémy