Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 24 avril 2020, 29 juillet 2021, 5 novembre 2021 et 1er août 2022, M. B A et M. D C, représentés par M^e Dubreuil, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) à titre principal, d’annuler la délibération du 4 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d’agglomération de la région nazairienne et de l’estuaire (la Carene) a approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal, en ce qu’elle valide un zonage UAa1 et UAd2 sur le secteur du Petit-Maroc à Saint-Nazaire, ainsi que la décision de rejet de leur recours gracieux formé contre cette délibération ;

2°) à titre subsidiaire, d’abroger la délibération du 4 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d’agglomération de la région nazairienne et de l’estuaire (la Carene) a approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal, en ce qu’elle valide un zonage UAa1 et UAd2 sur le secteur du Petit-Maroc à Saint-Nazaire ;

3°) de mettre à la charge de la Carene une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

— la délibération est illégale à raison de l’insuffisante prise en compte des particularités du quartier du Petit-Maroc dans le rapport de présentation, s’agissant tant du diagnostic que des justifications ;

— la délibération est illégale à raison de l’insuffisance du rapport de synthèse du commissaire-enquêteur s’agissant tant du rapport de synthèse lui-même que du mémoire en réponse ;

— le zonage par le règlement du plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) du quartier du Petit-Maroc à Saint-Nazaire est incohérent avec les orientations du projet d’aménagement et de développement durable ;

— la division spatiale du quartier du Petit-Maroc est discriminatoire et incohérente ;

— le PLUi, en ce qui concerne le quartier du Petit-Maroc, ne respecte pas l’équilibre entre les objectifs mentionnés à l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme ;

— les projets urbanistiques en cours, ainsi que le contenu de l’orientation d’aménagement et de programmation n°27 démontrent l’illégalité de la délibération attaquée, qui doit ainsi être abrogée.

Par des mémoires, enregistrés les 24 septembre 2021 et 2 novembre 2021, la Carene, représentée par la SELARL CVS, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 2 000 euros soit mise à la charge des requérants sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

— les moyens de la requête ne sont fondés

— au besoin, il sera fait application de l’article L. 600-9 du code de l’urbanisme.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code de l’environnement ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Milin,

— les conclusions de M. Sarda, rapporteur public,

— les observations de M^e Dubreuil, avocat des requérants, et celles de M^e Léon, avocate de la communauté d’agglomération de la région nazairienne et de l’estuaire.

Une note en délibéré, enregistrée le 9 mai 2023, a été présentée par MM. A et C.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 15 décembre 2015, le conseil communautaire de la communauté d’agglomération de la région nazairienne et de l’estuaire (la Carene) a prescrit l’élaboration du plan local d’urbanisme intercommunal. Par une délibération du 30 avril 2019, le conseil communautaire a arrêté le projet de plan local d’urbanisme intercommunal, qui a fait l’objet d’une enquête publique du 20 août au 23 septembre 2019. Par une délibération du 4 février 2020, la Carene a approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal. Les requérants, propriétaires fonciers dans le quartier du Petit-Maroc à Saint-Nazaire demandent au tribunal d’annuler la délibération du 4 février 2020.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. Aux termes de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme : « Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durables, les orientations d’aménagement et de programmation et le règlement./ Il s’appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d’aménagement de l’espace, d’environnement, notamment en matière de biodiversité, d’équilibre social de l’habitat, de transports, de commerce, d’équipements et de services. / () Il analyse la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l’arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d’urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l’ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain compris dans le projet d’aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l’espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. / Il établit un inventaire des capacités de stationnement de véhicules motorisés, de véhicules hybrides et électriques et de vélos des parcs ouverts au public et des possibilités de mutualisation de ces capacités. ». L’article R. 151-1 de ce code dispose que : " Le rapport de présentation : / 1° Expose les principales conclusions du diagnostic sur lequel il s’appuie ainsi que, le cas échéant, les analyses des résultats de l’application du plan prévues par les articles L. 153-27 à L. 153-30 et comporte, en annexe, les études et les évaluations dont elles sont issues ; / 2° Analyse les capacités de densification et de mutation de l’ensemble des espaces bâtis identifiés par le rapport de présentation en vertu du quatrième alinéa de l’article L. 151-4. « . Aux termes de l’article R. 151-2 du code de l’urbanisme : » Le rapport de présentation comporte les justifications de : / 1° La cohérence des orientations d’aménagement et de programmation avec les orientations et objectifs du projet d’aménagement et de développement durables ; / 2° La nécessité des dispositions édictées par le règlement pour la mise en œuvre du projet l’aménagement et de développement durables et des différences qu’elles comportent, notamment selon qu’elles s’appliquent à des constructions existantes ou nouvelles ou selon la dimension des constructions ou selon les destinations et les sous-destinations de constructions dans une même zone ; / 3° La complémentarité de ces dispositions avec les orientations d’aménagement et de programmation mentionnées à l’article L. 151-6 ; / 4° La délimitation des zones prévues par l’article L. 151-9 ; / 5° L’institution des zones urbaines prévues par l’article R. 151-19, des zones urbaines ou zones à urbaniser prévues par le deuxième alinéa de l’article R. 151-20 lorsque leurs conditions d’aménagement ne font pas l’objet de dispositions réglementaires ainsi que celle des servitudes prévues par le 5° de l’article L. 151-41 ; / 6° Toute autre disposition du plan local d’urbanisme pour laquelle une obligation de justification particulière est prévue par le présent titre. / (). ".

3. Il ressort des pièces du dossier que le rapport de présentation du PLUi comporte une présentation du quartier du Petit-Maroc, comme le soulignent eux-mêmes les requérants. La circonstance que ne soit pas évoqué dans le diagnostic du rapport l’enclavement occasionnel et partiel de ce quartier en cas de franchissement de l’écluse par un bateau rendant impraticables pour tout usager le pont tournant et, dans certains cas, le pont levant surplombant cette écluse ne traduit pas une insuffisance du rapport de présentation, lequel, dont l’objet est circonscrit à l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme aux dispositions duquel les requérants ne se référent pas explicitement, n’est pas tenu de faire état de l’ensemble des particularités du territoire sur lequel il porte. Par ailleurs, le rapport de présentation n’a pas à justifier dans sa partie « justifications » chaque zonage retenu par les auteurs du PLUi, la description de chaque zone et sous-secteur permettant en outre de comprendre la vocation des secteurs concernés. Il suit de là que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la délibération attaquée serait illégale à raison de l’insuffisance du rapport de présentation.

4. Aux termes de l’article R. 123-19 du code de l’environnement : « Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l’enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l’objet du projet, plan ou programme, la liste de l’ensemble des pièces figurant dans le dossier d’enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l’enquête et, le cas échéant, les observations du responsable de projet, plan ou programme en réponse aux observations du public./ Le commissaire enquête ou la commission d’enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet ». Si ces dispositions n’imposent pas que le commissaire enquêteur réponde à chacune des observations présentées lors de l’enquête publique, elles l’obligent à indiquer en livrant ses conclusions les raisons qui déterminent le sens de son avis.

5. Il ressort des pièces du dossier que les observations des requérants, longues de sept pages, sont mentionnées dans le rapport d’enquête publique, sous une forme résumée portant sur l’inadaptation de la notion d’interface réservée aux secteurs de contacts et d’échanges dans le quartier du Petit-Maroc, sur le manque de visibilité du devenir de ce quartier compte tenu de l’imprécision du règlement du secteur UAd et sur la revendication d’un secteur UA1pm dans ce quartier. La circonstance que le commissaire enquêteur a ainsi résumé les observations des requérants n’est pas de nature à le faire regarder comme n’ayant pas examiné sérieusement ces observations, une partie d’entre elles relevant en outre du projet de plan de déplacements urbains, également soumis à enquête publique. Par ailleurs, le commissaire enquêteur n’était pas tenu de répondre à chacune des 466 observations présentées lors de l’enquête. Si les requérants relèvent ce qu’ils qualifient d’erreurs ou d’incohérences dans le mémoire en réponse de la Carene aux observations du public, ils n’établissent pas que ces éléments étaient susceptibles d’influer sur le sens des conclusions de la commission d’enquête. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisance du rapport d’enquête doit être écarté.

6. Aux termes de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ». Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d’urbanisme entre le règlement et le projet d’aménagement et de développement durables (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d’aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l’inadéquation d’une disposition du règlement du plan local d’urbanisme à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

7. Le PADD du PLUi, dans sa partie « le socle économique de l’ouest métropolitain / projets autour de la zone industrialo-portuaire aval », promeut le renforcement de la compétitivité des sites portuaires aval et notamment du port urbain et de l’avant-port, lequel englobe le quartier du Petit-Maroc d’après le document graphique illustrant cette partie du PADD, étant précisé que l'« activité doit être compatible avec les fonctions résidentielles ». La circonstance que le quartier du Petit-Maroc soit considéré, aux termes du PADD, comme relevant d’une zone portuaire dans laquelle la mixité des fonctions doit être prise en compte, ne fait pas obstacle au zonage par le règlement du PLUi d’une partie du quartier du Petit-Maroc, à savoir sa partie résidentielle édifiée dans l’immédiat après-guerre, en zone UAa1 correspondant au « centre-ville élargi », la zone industrialo-portuaire aval ne faisant d’ailleurs pas l’objet d’un zonage spécifique et étant considérée comme une zone urbaine. Les différences entre les deux parties du centre-ville situées de part et d’autre de l’écluse ne font pas obstacle à ce que ces deux parties, qui sont deux zones urbaines situées en centralité, fassent l’objet du même zonage, le PADD ne prévoyant pas que le quartier du Petit-Maroc devrait faire l’objet d’un zonage particulier, distinct du reste du centre-ville. Enfin, l’objet du PADD n’étant pas de cartographier le territoire du PLUi et d’y délimiter graphiquement les différentes zones, les requérants ne peuvent soutenir que la carte susmentionnée, qui illustre au demeurant grossièrement les orientations littéralement exprimées, rendrait incohérent le zonage du quartier du Petit-Maroc dans une zone correspondant au centre-ville élargi. Il s’ensuit que le moyen tiré de l’incohérence entre le règlement et le PADD du PLUi doit être écarté.

8. Il ressort des pièces du dossier que le quartier du Petit-Maroc supporte deux zonages différents : un zonage UAa1 correspondant au « centre-ville élargi », situé en cœur de quartier, et un zonage UAd2 correspondant à un « secteur, en mutation, constituant un potentiel de renouvellement urbain sur lequel il convient de permettre des opérations innovantes et de ne pas alourdir le contexte réglementaire », entourant le cœur de quartier. D’une part, la circonstance que les logements situés en zone UAd2 seraient pour l’essentiel des logements édifiés par un office public de l’habitat n’est pas de nature à traduire une discrimination sociale par l’exclusion de ces logements du zonage UAa1, dès lors que les logements des deux zones présentent des caractéristiques différentes, ceux de la zone UAa1 étant des logements édifiés dans l’immédiat après-guerre et présentant une hétérogénéité architecturale et ceux de la zone UAd2 étant des logements plus récents et présentant un potentiel de renouvellement urbain, des bâtiments relevant de la même destination, dans un même secteur, ne devant pas nécessairement faire l’objet d’un zonage identique, un zonage différent pouvant se justifier en fonction des caractéristiques propres de ces bâtiments, de l’objet des différentes zones et des partis d’urbanisme fondant le PLUi, comme c’est le cas en l’espèce. D’autre part, le classement en zone UAd2 d’une partie de la voirie desservant les habitations situées en zone UAa1 ne relève pas d’une erreur manifeste d’appréciation, les requérants n’établissant pas en quoi les caractéristiques ou le règlement de la zone UAd2 feraient obstacle à un tel zonage, les « opérations innovantes » projetées dans cette zone pouvant entraîner, notamment, des travaux de voirie afin d’améliorer la desserte de ce secteur en mutation. Par suite, le moyen tiré de ce que « la division spatiale du quartier du Petit-Maroc est discriminatoire et incohérente » doit être écarté.

9. Aux termes de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l’action des collectivités publiques en matière d’urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : 1° L’équilibre entre : / () b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l’étalement urbain ; e) Les besoins en matière de mobilité ; () ". Le juge administratif exerce un contrôle de compatibilité entre les règles fixées par les documents d’urbanisme et les dispositions de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme.

10. La circonstance que l’annexe « stationnement » du règlement applicable au quartier du Petit-Maroc ne réglemente pas la volumétrie des constructions, exonère les logements sociaux de la réalisation de places de stationnement et situe les places de stationnement réalisées, s’agissant des « activités », au-delà des strictes nécessités de services et de sécurité en dehors du quartier du Petit-Maroc n’est pas incompatible avec l’objectif de prise en compte des besoins de mobilité des résidents du Petit-Maroc dès lors qu’il n’est pas établi que ces aspects du règlement entraîneront de fait une saturation des places de stationnement par des « visiteurs » des bâtiments d’activités réalisés dans ce secteur. Ces dispositions du règlement relatives au stationnement répondent au contraire à la contrainte exprimée par les requérants eux-mêmes, constituée par l’enclavement relatif de ce quartier, et par sa faible superficie, qui limite les possibilités de stationnement, objectif explicité dans le rapport de présentation et qui contribue aux « besoins en matière de mobilité ». Enfin, et en tout état de cause, ces besoins ne se limitent pas à la possibilité de stationner un véhicule automobile, mais recouvrent l’ensemble des types de mobilité, et notamment les mobilités « douces » ou « actives » que tend à promouvoir la Carene sur son territoire. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à se prévaloir de méconnaissances de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme.

11. Il résulte de ce qui a été dit aux points 2 à 10 que M. A et M. C ne sont pas fondés à demander l’annulation de la délibération du 4 février 2020 approuvant le plan local d’urbanisme intercommunal de la Carene.

Sur les conclusions à fin d’abrogation :

12. Dans l’hypothèse où il ne ferait pas droit aux conclusions à fin d’annulation et où l’acte n’aurait pas été abrogé par l’autorité compétente depuis l’introduction de la requête, il appartient au juge, dès lors que l’acte continue de produire des effets, de se prononcer sur les conclusions subsidiaires. Le juge statue alors au regard des règles applicables et des circonstances prévalant à la date de sa décision.

13. S’il constate, au vu des échanges entre les parties, un changement de circonstances tel que l’acte est devenu illégal, le juge en prononce l’abrogation. Il peut, eu égard à l’objet de l’acte et à sa portée, aux conditions de son élaboration ainsi qu’aux intérêts en présence, prévoir dans sa décision que l’abrogation ne prend effet qu’à une date ultérieure qu’il détermine.

14. Si les requérants font état des projets urbanistiques en cours d’élaboration ou de réalisation dans le quartier du Petit-Maroc, depuis l’approbation de la délibération en litige, ces projets ne peuvent être regardés comme un changement de circonstances entraînant l’illégalité de cette délibération. Si les requérants soutiennent également, à l’appui de leurs conclusions à fin d’abrogation, que " les spécificités du quartier du Petit Maroc dans son ensemble n’ont été prises en compte ni dans la définition du zonage applicable, ni dans celle de l'[orientation d’aménagement et de programmation n°27] ", ils ne se prévalent pas, à cet égard, de circonstances nouvelles depuis l’approbation de la délibération du 4 février 2020. A supposer qu’ils entendent ainsi demander l’annulation de la délibération en ce qu’elle porte sur l’OAP n°27, il ressort en tout état de cause que cette OAP porte sur les besoins en matière de stationnement, conformément à l’article R. 151-8 du code de l’urbanisme, et que les spécificités du quartier du Petit-Maroc, telles qu’elles ont été évoquées ci-dessus, ne font pas obstacle à ce que ce quartier soit inclus dans le périmètre de l’OAP n°27, compte tenu des objectifs et principes d’aménagement de celle-ci.

15. Il résulte de ce qui a été dit au point précédent que M. A et M. C ne sont pas fondés à demander l’abrogation de la délibération du 4 février 2020 approuvant le plan local d’urbanisme intercommunal de la Carene.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la communauté de communes, qui n’a pas dans la présente instance la qualité de partie perdante, le versement d’une somme sur ce fondement. Il n’y a pas lieu dans les circonstances de l’espèce de faire droit aux conclusions que la communauté de communes présente également à ce titre.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. A et M. C est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la communauté de communes de la communauté d’agglomération de la région nazairienne et de l’estuaire présentées sur le fondement de l’article L. 761-1du code de l’urbanisme sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B A, représentant unique des requérants, et à la communauté d’agglomération de la région nazairienne et de l’estuaire.

Délibéré après l’audience du 2 mai 2023, à laquelle siégeaient :

M. Iselin, président,

M^me Thomas, première conseillère,

M^me Milin, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 mai 2023.

La rapporteure,

C. MILINLe président,

B. ISELIN

La greffière,

L. LÉCUYER

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique, en ce qui le concerne

ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun

contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,

N°2004514