Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 13 juillet, 30 novembre et 27 décembre 2022, M. D C, représenté par M^e Jorion, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 3 juin 2022 par laquelle la directrice générale de l’établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d’Azur (PACA) a exercé son droit de préemption sur les parcelles cadastrées section A n° 185 et 186 situées sur le territoire de la commune de Théoule-sur-Mer ;

2°) d’enjoindre à l’établissement public foncier PACA d’acquérir le bien préempté au vendeur, puis à l’acquéreur évincé, au prix auquel il l’aura lui-même acquis dans un délai d’un mois à compter de la notification du jugement à intervenir sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l’établissement public foncier PACA la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— la décision attaquée est entachée de l’incompétence de sa signataire ;

— elle est également entachée d’incompétence dès lors qu’il n’est pas établi que l’établissement public foncier aurait été autorisé à exercer le droit de préemption en lieu et place de la commune ;

— elle est entachée d’un vice de procédure, faute pour l’avis de la direction de l’immobilier de l’Etat d’être arrivé à temps en méconnaissance de l’article R. 213-21 du code de l’urbanisme ;

— elle est insuffisamment motivée et méconnaît l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme en raison de la multiplicité des objectifs poursuivis ;

— elle est entachée d’un défaut de base légale en l’absence d’entrée en vigueur de l’arrêté du 3 août 2017 instituant une zone d’aménagement différée et donc en l’absence de droit de préemption régulièrement institué ;

— elle est tardive ;

— elle ne correspond à aucun projet suffisamment réel sur le bien en cause et méconnaît les articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l’urbanisme ;

— elle est illégale, faute pour le projet de présenter un intérêt général suffisant.

Par des mémoires en défense enregistrés les 21 octobre et 15 décembre 2022, l’établissement public foncier PACA, représenté par M^e Ceccarelli-Le Guen, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 5 000 euros soit mise à la charge du requérant au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

La commune de Théoule-sur-Mer a présenté des observations, enregistrées le 27 janvier 2023.

La requête a été communiquée à M. A F qui n’a pas produit d’observations.

Par ordonnance du 30 janvier 2023, la clôture d’instruction a été fixée au 31 mars 2023.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code de l’urbanisme ;

— le décret n° 2001-1234 du 20 décembre 2001 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique du 6 novembre 2024 :

— le rapport de M^me Soler, rapporteure,

— les conclusions de M. Beyls, rapporteur public,

— et les observations de M^e Jorion, représentant le requérant, et de M^e Pupponi, représentant l’EPF PACA.

Considérant ce qui suit :

1. Par une décision du 3 juin 2022, la directrice générale de l’établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d’Azur a décidé d’exercer le droit de préemption sur un bien immobilier situé au 50-52 avenue Léon Montier, correspondant aux parcelles cadastrées section A n°s 185 et 186, sur le territoire de la commune de Théoule-sur-Mer, pour un montant de 680 000 euros. M. C, acquéreur évincé, demande au tribunal d’annuler cette décision.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne l’entrée en vigueur de l’arrêté du 3 août 2017 :

2. Aux termes de l’article L. 212-1 du code de l’urbanisme : « Des zones d’aménagement différé peuvent être créées, par décision motivée du représentant de l’Etat dans le département, sur proposition ou après avis de la commune et après avis de l’établissement public de coopération intercommunale ayant les compétences visées au deuxième alinéa de l’article L. 211-2. / () ». Aux termes de l’article L. 212-2 du même code : « Dans les zones d’aménagement différé, un droit de préemption, qui peut être exercé pendant une période de six ans renouvelable à compter de la publication de l’acte qui a créé la zone, sous réserve de ce qui est dit à l’article L. 212-2-1, est ouvert soit à une collectivité publique ou à un établissement public y ayant vocation, soit au concessionnaire d’une opération d’aménagement. / L’acte créant la zone désigne le titulaire du droit de préemption. / () ». Aux termes de l’article R. 212-2 de ce code : « La décision créant une zone d’aménagement différé fait l’objet : / () / b) D’une publication au recueil des actes administratifs du ou des départements intéressés s’il s’agit d’un arrêté. / Mention en est insérée dans deux journaux publiés dans le ou les départements concernés. Une copie de la décision créant la zone d’aménagement différé et un plan précisant le périmètre de cette zone sont déposés à la mairie de chacune des communes concernées. / Les effets juridiques attachés à la création de la zone ont pour point de départ, dans le cas prévu au a) ci-dessus, la publication au Journal officiel et, dans les autres cas, l’exécution de l’ensemble des formalités de publicité mentionnées ci-dessus. Pour l’application du présent alinéa, la date à prendre en considération pour l’affichage en mairie est celle du premier jour où il est effectué ».

3. L’acte de création d’une zone d’aménagement différé qui rend applicable au sein de cette zone les dispositions du code de l’urbanisme qui régissent l’exercice du droit de préemption, constitue une base légale des décisions de préemption prises dans son périmètre.

4. L’arrêté n° 2017-736 du 3 août 2017 portant création de la zone d’aménagement différé dans le secteur du centre-ville sur le territoire de la commune de Théoule-sur-Mer, publié au recueil des actes administratifs spécial n° 130.2017 du 7 août 2017 de la préfecture des Alpes-Maritimes, délimite ladite zone et prévoit que l’établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d’Azur (EPF PACA) est désigné comme titulaire du droit de préemption dans le périmètre ainsi délimité. Il ressort également des pièces du dossier que la mention de cet arrêté a été insérée dans le journal Nice Matin et dans la publication L’Avenir Côte d’Azur n° 2346 du 11 août 2017. A cet égard, contrairement à ce que soutient le requérant, il ne résulte pas des dispositions précitées de l’article R. 212-2 du code de l’urbanisme que cette mention devrait indiquer le titulaire du droit de préemption. Enfin, il ressort de l’attestation établie par le maire de Théoule-sur-Mer le 14 août 2017 que l’arrêté en litige a été affiché en mairie à compter du 11 août 2017. Dès lors, l’arrêté préfectoral du 3 août 2017 procédant à la création de la zone d’aménagement différé dont s’agit était entré en vigueur à la date à laquelle la décision attaquée du 3 juin 2022 a été prise et le requérant ne saurait soutenir que celle-ci est entachée d’un défaut de base légale. Par suite, ce moyen doit être écarté.

En ce qui concerne la compétence de l’EPF PACA pour exercer le droit de préemption :

5. Aux termes de l’article L. 321-1 du code de l’urbanisme : « () / Les établissements publics fonciers sont compétents pour réaliser toutes acquisitions foncières et immobilières dans le cadre de projets conduits par les personnes publiques et pour réaliser ou faire réaliser toutes les actions de nature à faciliter l’utilisation et l’aménagement ultérieur, au sens de l’article L. 300-1, des biens fonciers ou immobiliers acquis. / Ils sont compétents pour constituer des réserves foncières. / () / L’action des établissements publics fonciers pour le compte de l’Etat, des collectivités territoriales et de leurs groupements ou d’un autre établissement public s’inscrit dans le cadre de conventions ».

6. D’une part, aux termes de l’article 2 du décret du 20 décembre 2001 portant création de l’établissement public foncier de Provence-Alpes-Côte d’Azur : « Conformément aux dispositions de l’article L. 321-1 du code de l’urbanisme, l’établissement est habilité à procéder à toutes acquisitions foncières et opérations immobilières et foncières de nature à faciliter l’aménagement. Il peut aussi effectuer les études et travaux nécessaires à leur accomplissement et, le cas échéant, participer à leur financement. / Ces missions peuvent être réalisées par l’établissement public foncier soit pour son compte ou celui de l’Etat et de ses établissements publics, soit pour celui des collectivités territoriales, de leurs groupements, ou de leurs établissements publics en application de conventions passées avec eux. () ». Aux termes de l’article 9 de ce même décret : " Le conseil d’administration règle par ses délibérations les affaires de l’établissement. / A cet effet, notamment : / () / 6° Il approuve les conventions mentionnées à l’article 2 ; / () ". Aux termes de l’article R.*321-18 du code de l’urbanisme : " I.-Les délibérations du conseil d’administration et du bureau des établissements publics fonciers de l’Etat et des établissements publics d’aménagement relatives () à l’exercice du droit de préemption ou de priorité ainsi que les décisions du directeur général prises pour l’exercice de ce droit sont transmises au préfet compétent et sont soumises à son approbation. / () / III.-Les délibérations mentionnées au présent article sont exécutoires dans les conditions prévues à l’article R* 321-19. / () ". Aux termes de l’article R.*321-19 du même code : " I.-L’absence de rejet ou d’approbation expresse dans le délai d’un mois après réception par le préfet compétent des délibérations visées à l’article R* 321-18 vaut approbation tacite ".

7. La commune de Théoule-sur-Mer et l’établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d’Azur ont conclu une convention d’intervention foncière sur le site du centre-ville le 31 décembre 2019 dont l’article 6 stipule que l’établissement « procédera, selon les cas, aux acquisitions par voie amiable, par exercice du droit de préemption délégué par la collectivité compétente (commune ou EPCI) ou toutes délégations autorisées par les textes en vigueur, ou par déclaration d’utilité publique en vue de maîtriser la totalité de l’assiette foncière de l’opération envisagée ». Cette convention a été approuvée par une délibération du conseil d’administration de l’établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d’Azur lors de sa séance du 25 novembre 2019, laquelle a été expressément approuvée le 26 novembre 2019 par le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur. Dès lors, cette délibération est devenue exécutoire à la date du 26 novembre 2019, sans qu’il soit besoin de rechercher si elle a été régulièrement affichée où publiée comme le soutient le requérant dès lors que cette délibération, qui se borne à autoriser le directeur de l’établissement à signer une convention particulière, ne constitue pas une délégation de compétence et ne revêt ainsi pas un caractère réglementaire nécessitant qu’il soit procédé à sa publication pour qu’elle soit exécutoire.

8. D’autre part, aux termes de l’article L. 213-3 du code de l’urbanisme : « Le titulaire du droit de préemption peut déléguer son droit () à un établissement public y ayant vocation ou au concessionnaire d’une opération d’aménagement. Cette délégation peut porter sur une ou plusieurs parties des zones concernées ou être accordée à l’occasion de l’aliénation d’un bien. Les biens ainsi acquis entrent dans le patrimoine du délégataire. / () ». Aux termes de l’article R. 213-1 de ce code : « La délégation du droit de préemption prévue par l’article L. 213-3 résulte d’une délibération de l’organe délibérant du titulaire du droit de préemption. / Cette délibération précise, le cas échéant, les conditions auxquelles la délégation est subordonnée. / Cette délégation peut être retirée par une délibération prise dans les mêmes formes ». Enfin, aux termes de l’article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales : " Le maire peut, en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : / () / 15° D’exercer, au nom de la commune, les droits de préemption définis par le code de l’urbanisme, que la commune en soit titulaire ou délégataire, de déléguer l’exercice de ces droits à l’occasion de l’aliénation d’un bien selon les dispositions prévues aux articles L. 211-2 à L. 211-2-3 ou au premier alinéa de l’article L. 213-3 de ce même code dans les conditions que fixe le conseil municipal ; / () ".

9. Par une délibération n° 2019/11/14 du 25 novembre 2019, le conseil municipal de Théoule-sur-Mer a autorisé le maire à signer la convention d’intervention foncière en litige sur le site du centre-ville avec l’EPF PACA pour une durée de 5 ans. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du tampon apposé sur cette délibération, que celle-ci a été réceptionnée par les services de la préfecture le 12 décembre 2019 et, partant, qu’elle a été transmise au contrôle de légalité. En outre, il ressort de l’attestation du maire de Théoule-sur-Mer du 16 décembre 2020 que celui-ci certifie sous sa responsabilité que cette délibération a été affichée en mairie à compter du 29 novembre 2019. Dès lors, cette délibération était exécutoire à la date de signature de la convention d’intervention foncière en litige. Il résulte de ce qui précède, qu’à la date de la décision attaquée, la convention d’intervention foncière était régulièrement entrée en vigueur. Par suite, le requérant n’est pas fondé à soutenir que l’établissement public foncier n’aurait pas été régulièrement autorisé à exercer le droit de préemption en lieu et place de la commune.

En ce qui concerne la compétence de l’auteure de l’acte :

10. Aux termes de l’article R.*321-10 du code de l’urbanisme : « Le directeur général, dans les limites des compétences qui lui ont été déléguées, peut, par délégation du conseil d’administration, être chargé d’exercer au nom de l’établissement public foncier de l’Etat, de l’établissement public d’aménagement ou de l’établissement public Grand Paris Aménagement les droits de préemption dont l’établissement est titulaire ou délégataire et le droit de priorité dont l’établissement est délégataire ». Aux termes de l’article 8 du décret n° 2001-1234 du 20 décembre 2001 portant création de l’établissement public foncier de Provence-Alpes-Côte d’Azur : " Le conseil d’administration est réuni et délibère conformément aux dispositions de l’article R.* 321-3 du code de l’urbanisme. Ses procès-verbaux et délibérations sont adressés au préfet de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur. Ils le sont également au contrôleur budgétaire et à l’agent comptable de l’établissement. Le président du conseil d’administration peut inviter toute personne dont l’audition lui paraît utile. L’ordre du jour des séances doit être porté à la connaissance des membres du conseil, au moins dix jours francs à l’avance. Le conseil d’administration délibère valablement lorsque la moitié au moins de ses membres participe à la séance ou est représentée. Quand, après une première convocation régulière, le conseil d’administration ne s’est pas réuni en nombre suffisant, la délibération est prise valablement sans condition de quorum après une seconde convocation à cinq jours au moins d’intervalle. () « . Aux termes de l’article 10 du même décret : » Le bureau règle les affaires qui lui sont renvoyées par le conseil d’administration dans la limite des délégations qui lui sont accordées. Les procès-verbaux et délibérations de ses réunions sont adressés au préfet de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur, au contrôleur budgétaire et à l’agent comptable de l’établissement. Le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur peut soumettre au bureau toute question dont l’examen lui paraît utile Le président est tenu de l’inscrire à l’ordre du jour de la réunion du bureau la plus proche. Le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur, le directeur régional de l’environnement, de l’aménagement et du logement de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur, le contrôleur budgétaire et l’agent comptable de l’établissement assistent de droit aux réunions du bureau et y sont entendus chaque fois qu’ils le demandent. () ".

11. Par délibération n° 2020/2 du 5 mars 2020, le conseil d’administration de l’EPF PACA a délégué l’exercice du droit de préemption dont l’établissement est titulaire ou délégataire au directeur général de l’établissement et, en cas d’absence ou d’empêchement, au directeur général adjoint opérationnel. L’EPF PACA justifie de l’approbation par le préfet de région de cette délibération le 6 mars 2020 et verse aux débats une attestation de sa publication régulière au recueil des actes administratifs de l’établissement le 10 mars 2020 à 12h42. Par ailleurs, si, dans le cadre de la contestation d’un acte réglementaire par voie d’exception à l’appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure prise pour son application ou dont il constitue la base légale, la légalité des règles fixées par cet acte réglementaire, la compétence de son auteur et l’existence d’un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n’en va pas de même des conditions d’édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l’acte réglementaire lui-même et introduit avant l’expiration du délai de recours contentieux. Dès lors, le requérant ne peut utilement soutenir que la liste des membres du conseil d’administration de l’établissement public foncier PACA ayant adopté la délibération du 5 mars 2020 n’est pas connue, qu’il n’est pas établi que les membres du conseil d’administration aient été régulièrement convoqués, qu’il n’est pas établi que le quorum était atteint, et qu’il n’est pas établi que les délibérations ont été adoptées à la majorité des suffrages exprimés. En tout état de cause, par les pièces produites, l’EPF PACA justifie de la liste des membres du conseil d’administration de l’établissement, que les convocations et l’ordre du jour pour la réunion du 5 mars 2020 ont été adressés aux membres du conseil d’administration au moins dix jours avant cette réunion, que plus de la moitié des membres y participaient et que le point 4 de l’ordre du jour relatif au renouvellement des délégations du conseil d’administration à la directrice générale pour l’exercice des droits de préemption et de priorité a été adopté à l’unanimité des suffrages exprimés, conformément aux dispositions précitées. Dès lors, le moyen tiré de ce que M^me B E, directrice générale de l’EPF PACA, n’était pas compétente pour signer la décision attaquée, doit, par suite, être écarté.

En ce qui concerne l’avis du service des Domaines :

12. Aux termes de l’article R. 213-21 du code de l’urbanisme : « Le titulaire du droit de préemption doit recueillir l’avis du service des domaines sur le prix de l’immeuble dont il envisage de faire l’acquisition dès lors que le prix ou l’estimation figurant dans la déclaration d’intention d’aliéner ou que le prix que le titulaire envisage de proposer excède le montant fixé par l’arrêté du ministre chargé du domaine prévu à l’article R. 1211-2 du code général de la propriété des personnes publiques. / () / L’avis du directeur départemental ou, le cas échéant, régional des finances publiques doit être formulé dans le délai d’un mois à compter de la date de réception de la demande d’avis. Passé ce délai, il peut être procédé librement à l’acquisition. / ()  ». Aux termes de l’article 2 de l’arrêté du 5 décembre 2016 relatif aux opérations d’acquisitions et de prises en location immobilières poursuivies par les collectivités publiques et divers organismes : « Les montants prévus au 2° de l’article L. 1311-10 du code général des collectivités territoriales, au 2° du II de l’article 23 de la loi du 11 décembre 2001 susvisée, à l’article R. 1211-2 du code général de la propriété des personnes publiques et au 2° de l’article 5 du décret du 14 mars 1986 susvisé sont fixés à 180 000 euros ». La consultation du service des domaines préalablement à l’exercice du droit de préemption par le titulaire de ce droit constitue une garantie tant pour ce dernier que pour l’auteur de la déclaration d’intention d’aliéner.

13. Il ressort des pièces du dossier que le pôle d’évaluation domaniale de la direction départementale des finances publiques des Alpes-Maritimes a été consulté le 23 mars 2022 et a rendu son avis le 16 mai 2022. Cet avis a été transmis à l’EPF PACA par courriel envoyé le même jour à 11h45 évaluant à 680 000 euros la valeur vénale du bien préempté. Au surplus, l’EPF PACA a nécessairement eu connaissance de cet avis, celui-ci étant dûment visé aux termes de l’arrêté attaqué. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure doit être écarté.

En ce qui concerne l’insuffisance de motivation :

14. Aux termes de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme : « Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1, à l’exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau et à permettre l’adaptation des territoires au recul du trait de côte, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d’aménagement. / () / Toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel ce droit est exercé. Toutefois, lorsque le droit de préemption est exercé à des fins de réserves foncières dans le cadre d’une zone d’aménagement différé, la décision peut se référer aux motivations générales mentionnées dans l’acte créant la zone. / () ». Aux termes des dispositions de l’article L. 300-1 du même code dans sa rédaction applicable au litige : « Les actions ou opérations d’aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat, d’organiser la mutation, le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d’enseignement supérieur, de lutter contre l’insalubrité et l’habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, notamment en recherchant l’optimisation de l’utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser. / L’aménagement, au sens du présent livre, désigne l’ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d’une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l’alinéa précédent et, d’autre part, à assurer l’harmonisation de ces actions ou de ces opérations ».

15. Lorsque la décision par laquelle une collectivité exerce le droit de préemption dont elle est titulaire a pour objet la constitution de réserves foncières dans une zone d’aménagement différé, l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme n’exige pas que cette décision fasse référence à un projet précis d’action ou d’opération d’aménagement mais permet qu’il soit seulement fait état des motivations générales de l’acte créant la zone.

16. Après avoir visé notamment l’arrêté préfectoral n° 2017-736 du 3 août 2017 portant création d’une zone d’aménagement différé dans le secteur du centre-ville sur la commune de Théoule-sur-Mer, la décision attaquée rappelle les objectifs de la création de cette ZAD et notamment que le périmètre est créé en vue d’encourager le renouvellement urbain en réorganisant le tissu urbain, en créant des espaces de respiration et en mettant en valeur les espaces publics, de faciliter la réalisation de logements permanents diversifiés avec la création de logements pour actifs et de favoriser le maintien des activités commerciales et d’améliorer en conséquence l’attractivité du centre-bourg. Elle mentionne également que cette acquisition vient en accompagnement du projet communal tendant à la réalisation d’un véritable cœur de ville comprenant la réalisation d’espaces publics, d’équipements administratifs, culturels et éducatifs, de commerce de proximité et d’habitations et que la localisation des parcelles en cause présente un caractère manifestement stratégique dans le but de constituer une réserve foncière permettant de concourir à la mise en œuvre de ce projet de renouvellement urbain du centre-ville. Ainsi, dès lors que la décision est motivée par le rappel de l’opération d’aménagement justifiant la constitution de réserves foncières dans la ZAD du centre-ville et la mention des objectifs généraux de cette opération, une telle motivation est suffisamment précise pour permettre l’exercice du droit de préemption dans le cadre d’une zone d’aménagement différé, sans que l’EPF ait besoin de faire état d’une opération propre au bien préempté. Par suite, le requérant n’est pas fondé à soutenir que la décision attaquée serait insuffisamment motivée et méconnaîtrait les dispositions de l’article L. 210 1 du code de l’urbanisme en raison de la multiplicité des objectifs poursuivis.

En ce qui concerne le délai de préemption :

17. En premier lieu, aux termes de l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme : « Toute aliénation visée à l’article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. Cette déclaration comporte obligatoirement l’indication du prix et des conditions de l’aliénation projetée ou, en cas d’adjudication, l’estimation du bien ou sa mise à prix, ainsi que les informations dues au titre de l’article L. 514-20 du code de l’environnement. Le titulaire du droit de préemption peut, dans le délai de deux mois prévu au troisième alinéa du présent article, adresser au propriétaire une demande unique de communication des documents permettant d’apprécier la consistance et l’état de l’immeuble, ainsi que, le cas échéant, la situation sociale, financière et patrimoniale de la société civile immobilière. La liste des documents susceptibles d’être demandés est fixée limitativement par décret en Conseil d’Etat. () / Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l’exercice du droit de préemption. / Le délai est suspendu à compter de la réception de la demande mentionnée au premier alinéa ou de la demande de visite du bien. Il reprend à compter de la réception des documents par le titulaire du droit de préemption, du refus par le propriétaire de la visite du bien ou de la visite du bien par le titulaire du droit de préemption. Si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire dispose d’un mois pour prendre sa décision. Passés ces délais, son silence vaut renonciation à l’exercice du droit de préemption. / Lorsqu’il envisage d’acquérir le bien, le titulaire du droit de préemption transmet sans délai copie de la déclaration d’intention d’aliéner au responsable départemental des services fiscaux. La décision du titulaire fait l’objet d’une publication. Elle est notifiée au vendeur, au notaire et, le cas échéant, à la personne mentionnée dans la déclaration d’intention d’aliéner qui avait l’intention d’acquérir le bien. Le notaire la transmet aux titulaires de droits d’emphytéose, d’habitation ou d’usage, aux personnes bénéficiaires de servitudes, aux fermiers et aux locataires mentionnés dans la déclaration d’intention d’aliéner. / Le titulaire du droit de préemption peut demander à visiter le bien dans des conditions fixées par décret. () ». Aux termes de l’article R. 213-7 du même code : « I.-Le silence gardé par le titulaire du droit de préemption dans le délai de deux mois qui lui est imparti par l’article L. 213-2 vaut renonciation à l’exercice de ce droit. / Ce délai court à compter de la date de l’avis de réception postal du premier des accusés de réception ou d’enregistrement délivré en application des articles L. 112-11 et L. 112-12 du code des relations entre le public et l’administration, ou de la décharge de la déclaration faite en application de l’article R. 213-5. / () ». Et aux termes de l’article A. 213-1 de ce code : « Les déclarations prévues par les articles L. 213-2, R. 213-5 et R. 213-15 doivent être établies conformément au modèle annexé au présent article ».

18. Le titulaire du droit de préemption dispose pour exercer ce droit d’un délai de deux mois prévu à l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme, et qui court à compter de la réception de la déclaration d’intention d’aliéner. Ce délai ne peut être prorogé par la demande de précisions complémentaires que si la déclaration initiale était incomplète ou entachée d’une erreur substantielle portant sur la consistance du bien objet de la vente, son prix ou les conditions de son aliénation. Dans ce cas, le délai de deux mois – au-delà duquel le silence de l’administration vaut renonciation au droit de préemption – court à compter de la réception par l’administration d’une déclaration complétée ou rectifiée.

19. En l’espèce, il ressort des pièces du dossier, que M^e Nardini, notaire en charge de la vente pour M. F, a adressé à la commune de Théoule-sur-Mer, qui l’a reçue le 12 février 2022, une première déclaration d’intention d’aliéner l’immeuble en cause établie sur le formulaire CERFA n° 10072-02 annexé à l’article A. 213-1 du code de l’urbanisme qui prévoit une description de la situation du bien et indique son usage (habitation, professionnel, commercial), ses modalités d’occupation (propriétaire, locataire) ainsi que les droits réels et personnels dont il est grevé. Le formulaire mentionne que le cas échéant, un état locatif doit être joint. Il ressort de la lecture de cette déclaration que la rubrique « D : usage et occupation » n’a pas été complétée s’agissant de l’occupation du bien. La déclaration étant incomplète sur ce point, la commune, qui ne pouvait connaître la situation exacte du bien par d’autres moyens, était fondée à demander des précisions sur la situation d’occupation des lieux mis en vente. Ainsi, par un courriel du 23 février 2022, la commune a informé M^e Nardini de ce que cette déclaration était incomplète dès lors qu’elle ne comportait la mention de l’occupation du bien vendu, ce qui ne permettait pas d’apprécier les conditions de la vente projetée, en méconnaissance des dispositions de l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme. La commune ayant alors reçu le 8 mars 2024, une nouvelle déclaration d’intention d’aliéner le bien litigieux comportant les précisions sollicitées, le délai de deux mois octroyé par le code de l’urbanisme à l’EPF PACA pour exercer le droit de préemption n’a couru qu’à compter de cette date à laquelle la déclaration d’intention d’aliéner a pu être regardée comme complète, soit le 8 mars 2024. Par suite, la première branche du moyen tiré de la tardiveté de la décision attaquée doit être écartée.

20. En second lieu, aux termes de l’article D. 213-13-1 du code de l’urbanisme dans sa rédaction applicable au litige : « La demande de la visite du bien prévue à l’article L. 213-2 est faite par écrit. / Elle est notifiée par le titulaire du droit de préemption au propriétaire ou à son mandataire ainsi qu’au notaire mentionnés dans la déclaration prévue au même article, dans les conditions fixées à l’article R. 213-25. / Le délai mentionné au troisième alinéa de l’article L. 213-2 reprend à compter de la visite du bien ou à compter du refus exprès ou tacite de la visite du bien par le propriétaire ». Aux termes de l’article D. 213-13-2 du même code dans sa rédaction applicable au litige : « L’acceptation de la visite par le propriétaire est écrite. / Elle est notifiée au titulaire du droit de préemption dans les conditions prévues à l’article R. 213-25 et dans le délai de huit jours à compter de la date de réception de la demande de visite. / La visite du bien se déroule dans le délai de quinze jours calendaires à compter de la date de la réception de l’acceptation de la visite, en dehors des samedis, dimanches et jours fériés. / Le propriétaire, son mandataire ou le notaire est tenu d’informer de l’acceptation de la visite les occupants de l’immeuble mentionnés dans la déclaration d’intention d’aliéner. / Un constat contradictoire précisant la date de visite et les noms et qualité des personnes présentes est établi le jour de la visite et signé par le propriétaire ou son représentant et par le titulaire du droit de préemption ou une personne mandatée par ce dernier. / L’absence de visite dans le délai prévu au troisième alinéa vaut soit refus de visite, soit renonciation à la demande de visite. Dans ce cas, le délai suspendu en application du quatrième alinéa de l’article L. 213-2 reprend son cours ».

21. Il résulte des dispositions de l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme, que les propriétaires qui ont décidé de vendre un bien susceptible de faire l’objet d’une décision de préemption doivent savoir de façon certaine, au terme du délai de deux mois imparti au titulaire du droit de préemption pour en faire éventuellement usage, s’ils peuvent ou non poursuivre l’aliénation entreprise. Dans le cas où le titulaire du droit de préemption décide de l’exercer, les mêmes dispositions, combinées avec celles des articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales, imposent que la décision de préemption soit exécutoire au terme du délai de deux mois, c’est-à-dire non seulement prise mais également notifiée au propriétaire intéressé et transmise au représentant de l’Etat. La réception de la décision par le propriétaire intéressé et le représentant de l’Etat dans le délai de deux mois, à la suite respectivement de sa notification et de sa transmission, constitue, par suite, une condition de la légalité de la décision de préemption. Par ailleurs, le délai laissé au titulaire du droit de préemption pour exercer ce droit, lorsque qu’il a été régulièrement suspendu par la réception par le propriétaire de la demande de visite du bien ou de communication des documents permettant d’apprécier la consistance et l’état de l’immeuble, reprend son cours, selon le cas, soit à compter de la réception des documents par le titulaire du droit de préemption, soit du refus par le propriétaire de la visite du bien ou de la visite du bien par le titulaire du droit de préemption, soit du plus tardif de ces événements en cas de demande à la fois de visite et de communication de documents.

22. Il résulte de ce qui a été dit au point 19, que la déclaration d’intention d’aliéner a été reçue à la mairie le 8 mars 2022. Par deux courriers, reçus respectivement les 2 et 4 mai 2022 par le notaire du vendeur et celui-ci, l’EPF PACA a demandé à visiter le bien et la communication de documents complémentaires. D’une part, il ressort des pièces du dossier que les pièces complémentaires sollicitées ont été reçues par l’EPF PACA le 6 mai 2022. D’autre part, conformément aux dispositions de l’article D. 213-13-2 du code de l’urbanisme, la réponse écrite du propriétaire a été notifiée au titulaire du droit de préemption par un courrier en date du 4 mai 2022 reçu le 5 mai 2022, soit dans le délai de huit jours prévu par cet article. La visite du bien a eu lieu le 13 mai 2022, de telle sorte que l’EPF PACA avait jusqu’au 13 juin 2022 pour préempter. Ce dernier verse au dossier une copie de la décision de préemption en date du 3 juin 2022 revêtue d’un cachet de la préfecture de la région PACA en date du même jour. En outre, il ressort des pièces du dossier, notamment de constats d’huissier, que la décision de préemption du 3 juin 2022, a été signifiée au vendeur le 9 juin 2022, à son notaire le 10 juin 2022 et à l’acquéreur évincé le 13 juin 2022. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision de préemption attaquée serait illégale car tardive doit être écarté.

En ce qui concerne la méconnaissance des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l’urbanisme et l’absence d’intérêt général suffisant :

23. Lorsqu’une collectivité exerce dans une zone d’aménagement différé le droit de préemption dont elle est titulaire à des fins de constitution de réserves foncières en se référant aux motivations générales de l’acte qui crée cette zone, elle n’a pas à justifier de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement à la date de sa décision. Toutefois, la collectivité ne peut légalement exercer ce droit si la préemption est dépourvue d’utilité pour atteindre les objectifs en vue desquels la zone a été créée. Il appartient au juge de l’excès de pouvoir, saisi d’un moyen en ce sens, de s’assurer de l’absence d’erreur manifeste dans cette appréciation.

24. En l’espèce, il ressort des pièces du dossier, notamment des motifs de la décision en litige et de l’arrêté du 3 août 2017 portant création d’une zone d’aménagement différé dans le secteur du centre-ville sur la commune de Théoule-sur-Mer, que la commune souhaite constituer des réserves foncières en vue d’encourager le renouvellement urbain en réorganisant le tissu urbain, créant des espaces de respiration et mettant en valeur les espaces publics, réaliser une offre de logements permanents diversifiée avec la création de logements pour actifs et favoriser le maintien des activités commerciales et améliorer en conséquence l’attractivité du centre bourg. Il est constant que les parcelles cadastrées section A n°s 185 et 186 sur lesquelles porte la mesure de préemption litigieuse se situent en centre-ville et sont incluses dans le périmètre de la zone d’aménagement différé. Il ne ressort pas des pièces du dossier que, malgré une superficie de 485 m2 et leur situation au milieu d’un habitat pavillonnaire, les terrains en cause seraient dépourvus d’utilité pour atteindre les objectifs en vue desquels la zone a été créée et notamment la création d’espaces de respirations ou la création de logements pour actifs. Dans ces conditions, et alors que le requérant ne peut utilement soutenir que l’EPF PACA ne justifierait pas de la réalité d’un projet pour le bien en cause, la décision attaquée n’est pas entachée d’erreur manifeste d’appréciation. Pour les mêmes raisons, le requérant n’est pas fondé à soutenir que le projet ne présenterait pas un intérêt général suffisant. Par suite, les moyens tirés de ce que la décision attaquée méconnaîtrait les dispositions des articles L. 210 1 et L. 300 1 du code de l’urbanisme ou serait illégale faute pour le projet de présenter un intérêt général suffisant doivent être écartés.

25. Il résulte de tout ce qui précède, que les conclusions à fin d’annulation de M. C doivent être rejetées, ensemble ses conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte.

Sur les frais liés au litige :

26. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’EPF PACA, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. C demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M. C une somme de 2 500 euros au titre des frais exposés par l’EPF PACA et non compris dans les dépens.

27. Les mêmes dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. C la somme que la commune de Théoule-sur-Mer demande à ce titre dès lors que celle-ci n’a pas la qualité de partie dans la présente instance.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. C est rejetée.

Article 2 : M. C versera à l’EPF PACA une somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions de la commune de Théoule-sur-Mer présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. D C, à l’établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d’Azur, à la commune de Théoule-sur-Mer et à M. A F.

Délibéré après l’audience du 6 novembre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Taormina, président,

M^me Soler, première conseillère,

M. Bulit, conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 décembre 2024.

La rapporteure,

signé

N. SOLER

Le président,

signé

G. TAORMINALa greffière,

signé

S. GENOVESE

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de l’énergie, du climat et de la prévention des risques en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

Ou par délégation la greffière,