Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 17 mai 2023 et deux mémoires enregistrés le 8 novembre 2024, M. et M^me H… et G… F…, M. et M^me C… et I… A… B…, M. D… E… et la SCI Guynof, représentés par la SELARL BCV Avocats par M^e Combaret, demandent au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 17 novembre 2022 par lequel le maire de Saint-Raphaël a accordé à la SAS Delta Promotion un permis de construire en vue de l’édification d’un immeuble à usage d’hôtel en R+3 comportant 54 chambres, un parking en surface de 22 places et une piscine, sur un terrain cadastré AX 1323 situé 2007 route de la Corniche, sur le territoire de la commune, ensemble la décision implicite acquise le 17 mars 2023 rejetant leur recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Raphaël une somme de 3 000 euros à leur verser sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- étant tous voisins mitoyens du terrain d’assiette du projet, ils ont intérêt et qualité pour agir, la construction étant susceptible, compte tenu de sa nature même, d’altérer considérablement les conditions de jouissance de leur bien notamment en termes de nuisances sonores, de circulation et, plus généralement, de cadre de vie ;

- le terrain d’assiette bien qu’inclus en zone UCb du PLU est soumis à des protections rigoureuses s’agissant des espaces proches du rivage, de risque inondation et de patrimoine bâti à protéger ; il correspond notamment à une partie de la Villa Marjolaine, élément de patrimoine bâti à protéger identifié par le PLU ;

- le dossier de demande comporte des indications erronées de nature à fausser l’appréciation du service instructeur : le projet mentionne la construction d’un hôtel alors que le formulaire cerfa coche la case « résidence de tourisme » et la destination « habitation » ; le tableau des surfaces de la rubrique 5.6 aurait dû être renseigné, dès lors que la commune n’applique pas l’article R. 123-9 du code de l’urbanisme dans sa version antérieure au 1er janvier 2016 ;

- le projet était soumis à l’accord de l’architecte des bâtiments de France dès lors que le terrain est inclus dans le site patrimonial remarquable « frange littorale de Santa Lu Boulouris » de Saint-Raphaël ; or, dans un courrier du 9 septembre 2022, celui-ci a indiqué que « La réalisation de ce projet par sa volumétrie imposante et par la suppression du parc existant, est incompatible avec la mise en valeur du patrimoine de villégiature. » ;

- la servitude d’utilité publique résultant du classement des SPR devait être annexée sans délai au PLU mais ne l’a été qu’après mise en demeure du préfet, par arrêté du 8 décembre 2022 soit postérieurement à la délivrance du permis, ce qui révèle un détournement de pouvoir ;

- le projet compromet la cohérence du site de la villa Marjolaine et de son parc, en méconnaissance des dispositions générales DG 28 « protection du patrimoine bâti » du PLU et méconnaît également les articles DG 14-5 et UC 4 de ce document, ainsi que l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme ;

- le projet est inclus dans une zone inondable non soumise au PPRI et où, par principe, les constructions nouvelles sont interdites ; or, l’étude hydraulique qui établit l’existence d’un risque fort ne démontre pas que les mesures proposées seront suffisantes pour le prévenir ;

- la hauteur de la construction mesurée conformément aux règles applicables aux zones inondables hors PPRI, établit un dépassement de 0,52m en méconnaissance de l’article DG 14-2 du règlement du PLU ;

- les conclusions indemnitaires sont infondées dès lors que leur recours n’a rien d’abusif.

Par des mémoires en défense enregistrés le 16 août 2023 et le 25 novembre 2024, la commune de Saint-Raphaël, agissant par son maire en exercice et représentée par M^e Baudino, conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge des requérants une somme de 6 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que la requête est irrecevable et que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par des mémoires en défense enregistrés le 9 janvier 2024 et le 29 novembre 2024, la SAS Delta Promotion représentée par M^e Montoro, conclut au rejet de la requête, subsidiairement à ce qu’il soit fait application de l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme et demande que soit mise à la charge des requérants une somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que la requête est irrecevable et que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par un mémoire distinct enregistrés le 19 février 2024, la SAS Delta Promotion demande que les requérants soient condamnés à lui payer une indemnité de 4 916 487 euros sur le fondement de l’article L. 600-7 du code de l’urbanisme.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable, faute d’intérêt pour agir, et manifestement infondée ;

- elle subit un retard injustifié dans la poursuite de son projet ;

- ce recours abusif lui cause un préjudice manifestement excessif dont elle est légitime à obtenir réparation, ce préjudice résultant d’une part, du manque à gagner sur l’exploitation de l’hôtel et d’autre part, de l’augmentation des taux d’emprunt.

Par une ordonnance du 27 novembre 2024, la clôture d’instruction a été fixée au 11 décembre 2024, par application de l’article R. 613-1 du code de justice administrative.

Vu :

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code du patrimoine ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Bonmati ;

- les conclusions de M^me Faucher, rapporteure publique ;

- et les observations de M^e Combaret, pour les requérants et de M^e Baudino, pour la commune de Saint-Raphaël.

Considérant ce qui suit :

1. Par leur présente requête, M. et M^me F…, M. et M^me A… B…, M. E… et la SCI Guynof demandent l’annulation de l’arrêté du 17 novembre 2022 par lequel le maire de Saint-Raphaël a accordé à la SAS Delta Promotion un permis de construire en vue de l’édification d’un immeuble à usage d’hôtel en R+3 comportant 54 chambres, un parking en surface de 22 places et une piscine, sur un terrain cadastré AX 1323, situé 2007 route de la Corniche, en zone UCb du PLU, sur le territoire de la commune et de la décision implicite acquise le 17 mars 2023 rejetant leur recours gracieux.

Sur la légalité de l’arrêté attaqué :

2. En premier lieu, si les requérants soutiennent que plusieurs rubriques du formulaire CERFA de demande de permis de construire auraient été renseignées de manière erronée, ce qui aurait induit en erreur le service instructeur, il ressort toutefois de l’examen de ce document et des autres pièces du dossier de demande que le pétitionnaire y a clairement mentionné son intention d’édifier un bâtiment à usage d’hôtel pour une surface créée de 3 409m², la notice de présentation et les documents graphiques composant le dossier ne laissant aucune équivoque à cet égard, ainsi, du reste, que la commune en a pris acte et, notamment, que la décision attaquée elle-même, vise, sans ambiguïté, une demande formulée « en vue de procéder à la construction d’un hôtel en R+3 totalisant 54 chambres et un parking en surface de 22 places ainsi qu’une piscine. ». Il s’ensuit que le moyen ci-dessus énoncé doit être écarté.

3. En deuxième lieu, aux termes du troisième alinéa de l’article L. 631-1 du code du patrimoine : « Le classement au titre des sites patrimoniaux remarquables a le caractère de servitude d’utilité publique affectant l’utilisation des sols dans un but de protection, de conservation et de mise en valeur du patrimoine culturel (…) ». Aux termes de l’article R. 151-51 du code de l’urbanisme : « Les annexes au plan local d’urbanisme comprennent, s’il y a lieu, outre les servitudes d’utilité publique affectant l’utilisation du sol appartenant aux catégories figurant sur la liste annexée au présent livre mentionnées à l’article L. 151-43, les éléments énumérés aux articles R. 151-52 et R. 151-53 ». La liste annexée au livre Ier de la partie réglementaire du code de l’urbanisme, qui énumère les servitudes d’utilité publique mentionnées aux articles R. 151-51 et R. 161-8, mentionne notamment les sites patrimoniaux remarquables classés en application de l’article L. 631-1 du code du patrimoine. Aux termes de l’article L. 152-7 du code de l’urbanisme : « Après l’expiration d’un délai d’un an à compter, soit de l’approbation du plan local d’urbanisme soit, s’il s’agit d’une servitude d’utilité publique nouvelle définie à l’article L. 151-43, de son institution, seules les servitudes annexées au plan ou publiées sur le portail national de l’urbanisme prévu à l’article L. 133-1 peuvent être opposées aux demandes d’autorisation d’occupation du sol (…) ». Une servitude d’utilité publique doit être regardée comme publiée sur le portail national de l’urbanisme, au sens de ces dispositions, si figurent sur ce portail mention de son existence, son périmètre et son contenu, ou à défaut de reproduction de son contenu, les indications nécessaires pour y accéder et en prendre connaissance.

4. Les requérants soutiennent que, dès lors que le terrain d’assiette du projet était compris dans l’un des sites patrimoniaux remarquables de la commune de Saint-Raphaël délimités et classés comme tels par arrêté du ministre de la culture du 22 juillet 2022 régulièrement publié et porté à la connaissance du public sur le site internet de la commune le 21 septembre 2022, la servitude d’utilité publique qui en résultait était opposable aux demandes de permis de construire alors même qu’elle n’aurait été annexée au PLU que le 8 décembre 2022, de sorte que la délivrance du permis en litige était subordonnée, non pas simplement à l’avis mais à l’accord de l’architecte des bâtiments de France, en application de l’article L. 632-1 du code du patrimoine.

5. Il résulte des considérations énoncées au point 3 que l’opposabilité d’une servitude d’utilité publique, notamment un classement au titre des sites patrimoniaux remarquables, ne peut résulter que de sa publication sur le portail national de l’urbanisme ou de son annexion au plan local d’urbanisme. En l’espèce, il ne ressort pas des pièces du dossier ni ne résulte de l’instruction que la servitude d’utilité publique (dite SUP AC4), constituée par la délimitation des sites patrimoniaux remarquables de la commune de Saint-Raphaël, ait fait l’objet d’une publication sur le portail national de l’urbanisme à une date antérieure à celle à laquelle elle a été annexée au PLU de Saint-Raphaël, soit le 8 décembre 2022. Ainsi, alors même que l’arrêté ministériel portant délimitation et classement aurait été publié au journal officiel et porté à la connaissance du public antérieurement à la délivrance du permis en litige, cette servitude d’utilité publique n’était pas légalement opposable à la décision attaquée prise le 17 novembre 2022. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que cette décision aurait été subordonnée à l’accord de l’architecte des bâtiments de France doit être écarté.

6. Si les requérants allèguent un détournement de pouvoir à raison du décalage dans le temps entre la publication de l’arrêté du ministre de la culture et l’annexion au PLU de la servitude d’utilité publique qui en résultait, ils ne l’établissent pas, alors en outre que la commune n’a pas méconnu les délais qui lui étaient impartis par la loi pour mettre à jour la liste des servitudes d’utilité publique annexées à son PLU et que, même si elle n’y était pas légalement tenue, elle a néanmoins consulté l’architecte des bâtiments de France, la circonstance qu’elle ait statué sur la demande de permis de construire sans l’accord préalable de cette autorité n’étant pas, par elle-même, de nature à établir le détournement de pouvoir allégué.

7. En troisième lieu, il ressort du dossier que le terrain d’assiette du projet est compris dans la zone UCb du PLU de Saint-Raphaël, définie comme un secteur de « quartiers résidentiel présentant un caractère paysager et remarquable. Elle recouvre des quartiers existants, dont les centres sont à confirmer ou à créer. », au sein duquel la zone UCb représente « les centralités des quartiers de Boulouris, Le Dramont, Agay, Valescure et Veyssières ainsi que les collectifs des anciennes zones d’aménagement concerté dans les quartiers de Valescure, du Dramont et d’Agay. ». Selon l’article UC 4 du règlement du PLU : « Les modalités d’application de la règle relative à la qualité urbaine, architecturale, environnementale et paysagère sont définies dans les dispositions générales DG 14-5 du présent règlement d’urbanisme. » et selon l’article DG 14-5 : « Les constructions nouvelles, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, ne doivent pas porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales. ». Enfin, aux termes de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme repris et complétés par le règlement du PLU : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales. ».

8. Par ailleurs, l’article DG 28 des dispositions générales du PLU, lequel identifie explicitement la villa Marjolaine comme un élément du patrimoine architectural et bâti communal, prévoit que : « L’article L. 151-19 du code de l’urbanisme permet au règlement « d’identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les quartiers, îlots, immeubles, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d’ordre culturel, historique ou architectural et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation." // À ce titre, au-delà des dispositions générales du titre 1 et des dispositions applicables à la (aux) zone(s) concernée(s) contenues dans les titres 2 à 3 du règlement, certains édifices ou sites remarquables sont soumis à des mesures de protection et de mise en valeur spécifiques traduites sous forme de prescriptions particulières, détaillées ci-dessous. Ces règles autorisent néanmoins des adaptations légères (remplacement, aménagement ponctuel avec compensation). Elles n’empêchent pas non plus l’édification de nouvelles constructions à condition de ne pas compromettre la cohérence d’un site constitué du/ou des bâtiments remarquables et de leur parc, par leur proportion, leur traitement ou leur implantation. En particulier, les règles de distance par rapport aux limites séparatives et par rapport aux constructions existantes sur une même propriété contenues aux articles 3-4 et 3-5 du règlement de chaque zone, pourront être aggravées afin de respecter cette cohérence d’ensemble. (…) ».

9. Il ressort de l’examen des pièces du dossier, notamment des documents photographiques produits, que corrobore la visualisation des lieux sur les données publiques, librement accessibles au juge comme aux parties, sur le site internet Géoportail, que l’environnement dans lequel se situe le projet, particulièrement la route de la Corniche, est d’une indéniable qualité, composé de villas anciennes de grande qualité, au nombre desquelles figure la Villa Marjolaine, élément de patrimoine remarquable situé sur une parcelle immédiatement mitoyenne du terrain d’assiette du projet, ainsi que de petits ensembles collectifs de faible hauteur, édifiés en front de voie dans des parcs arborés s’étendant à l’arrière jusqu’en fond de parcelles. Le projet en litige, dont l’édification est également prévue en front de voie et qui présente une conception architecturale d’une qualité très semblable à celle des bâtiments collectifs alentour, notamment la résidence « Les terrasses du cap » dont il partagera le parc de stationnement, ne peut être regardé comme portant au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, une atteinte telle qu’elle puisse justifier que le permis de construire soit refusé. Il ne ressort, par ailleurs, pas du dossier que la construction envisagée ait pour effet de supprimer le parc arboré à l’avant duquel elle doit être édifiée, lequel, au demeurant, est couvert par un espace boisé classé et qu’elle ne peut non plus être regardée comme de nature à compromettre la cohérence globale du site dans lequel se trouve la Villa Marjolaine. Il s’ensuit qu’en accordant le permis de construire en litige, la commune n’a entaché sa décision d’aucune erreur manifeste d’appréciation au regard des dispositions citées aux points 7 et 8 ci-dessus.

10. En quatrième lieu, selon l’article UC 3.2 du règlement du PLU relatif à la hauteur des constructions : « Les modalités d’application de la règle relative au calcul de la hauteur sont définies à l’article DG 14-2 des dispositions générales. // La hauteur maximale des constructions est fixée à : 12 mètres dans le secteur UCa, / 9 mètres dans le secteur UCb. La hauteur maximale des constructions hôtelières est fixée à 12 mètres. » et selon l’article DG 14-2 précisant les modalités d’application des règles des articles 3-2 relatives aux conditions de hauteur des constructions : « Le terrain naturel avant travaux doit obligatoirement être défini par un plan altimétrique détaillé annexé à toute demande d’occupation des sols. Ce plan devra être rattaché au NGF (nivellement général de France) en zone inondable du Plan de Prévention des Risques Inondation. // En zone UA, la hauteur doit être mesurée du point le plus bas de chaque façade à partir du niveau le plus bas de la voie ou du trottoir s’il en existe un jusqu’à l’égout des couvertures. // Pour les autres zones, la hauteur doit être mesurée du point le plus bas de chaque façade à partir du niveau du terrain naturel jusqu’à l’égout des couvertures. (…) Pour les unités foncières situées en zone inondable mais non couvertes par le Plan de Prévention des Risques Inondation : Toute nouvelle construction (y compris les extensions, ou installations) dans les zones inondables non soumises au Plan de Prévention des Risques Inondation et définies sur les plans de zonage est interdite. Des exceptions pourront être faites si une étude hydraulique préalable, réalisée par un homme de l’art, définit : – le type de risque (modéré, fort…) par rapport à une crue centennale, – les travaux éventuels garantissant l’application, sans aggravation, de la servitude d’écoulement des eaux entre propriétés voisines, – les prescriptions qui devront être appliquées à la construction ou à la partie de construction située en zone inondable, – la cote de mise hors d’eau du bâtiment (+ 20 cm de sécurité).».

11. Il ressort du dossier et n’est pas contesté que le terrain d’assiette du projet est compris dans une zone inondable non couverte par le PPRI mais délimitée sur les plans de zonage, où toute nouvelle construction est en principe interdite sauf réalisation d’une étude hydraulique préalable. En l’espèce, une telle étude hydraulique, approfondie et documentée, a été jointe au dossier de permis de construire, concluant à un aléa d’inondation fort par rapport à une crue centennale et décrivant les travaux nécessaires pour ramener l’aléa inondation sur la parcelle d’assiette à un niveau faible, à savoir une surélévation moyenne de 25 cm du muret en rive droite, au droit de la parcelle AX1323, à la même cote que celui de la rive gauche et un élargissement de 60 cm le long du cours d’eau l’Armitelle depuis la limite du mur construit par la mairie en aval de la voie SNCF jusqu’à la RD559 afin de permettre l’augmentation de la capacité d’évacuation de l’Armitelle.

12. Si les requérants soutiennent que l’édification d’un hôtel de l’importance du projet en litige ne serait pas au nombre des exceptions visées, aucune disposition du PLU ni aucune autre disposition législative ou réglementaire ne l’excluent explicitement et s’ils font valoir l’insuffisance de l’étude hydraulique pour lever l’interdiction de principe ci-dessus mentionnée, ils n’assortissent cette allégation d’aucun élément, notamment technique, de nature à en établir le bien-fondé, la circonstance invoquée tirée de ce que l’administration ne se serait pas prononcée sur la validité des solutions proposées étant implicitement mais nécessairement contredite par la délivrance même du permis de construire en litige.

13. Les requérants soutiennent enfin que la hauteur du bâtiment mesurée conformément aux prescriptions des articles cités relatives aux terrains situés en zone inondable non couverte par le PPRI, excèderait les 12m prévus par l’article UC3.2 précité du PLU. Toutefois, les dispositions citées au point 10, en exigeant de l’étude hydraulique qui conditionne la constructibilité du terrain, qu’elle détermine la cote de mise hors d’eau du bâtiment majorée de 20 cm de sécurité, ont nécessairement entendu que la mesure de la hauteur du bâtiment doive être calculée de la même manière que celle prévue pour les terrains couverts par le PPRI. Ainsi, contrairement à ce qui est soutenu, c’est à bon droit que le pétitionnaire a fait figurer sur les plans un calcul de la hauteur du bâtiment prenant pour base la cote de mise hors d’eau du bâtiment incluant la majoration de 20 cm, soit, en l’espèce, + 2,24 NGF et une hauteur à l’égout des couvertures de 12m soit la cote de +14,22 NGF. Les requérants ne sont, par suite, pas fondés à se prévaloir de la méconnaissance de la règle de hauteur prévue par l’article UC3.2 du PLU pour les constructions hôtelières.

14. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur sa recevabilité, la présente requête doit être rejetée.

Sur les conclusions présentées par la SAS Delta Promotion au titre de l’article L. 600-7 du code de l’urbanisme :

15. Aux termes de l’article L. 600-7 du code de l’urbanisme : « Lorsque le droit de former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d’aménager est mis en œuvre dans des conditions qui traduisent un comportement abusif de la part du requérant et qui causent un préjudice au bénéficiaire du permis, celui-ci peut demander, par un mémoire distinct, au juge administratif saisi du recours de condamner l’auteur de celui-ci à lui allouer des dommages et intérêts. (…). ».

16. Il ne résulte pas de l’instruction que les conditions dans lesquelles le droit de former un recours contre le permis de construire en litige a été mis en œuvre, aient révélé un comportement abusif des requérants. Il s’ensuit que les conclusions indemnitaires présentées à leur encontre doivent être rejetées.

Sur les frais relatifs au litige :

17. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge des requérants pris conjointement, une somme de 2 000 euros à verser à la SAS Delta Promotion et de rejeter les conclusions présentées par les requérants, parties perdantes à l’instance et par la commune de Saint-Raphaël dont il n’apparaît pas inéquitable qu’elle conserve la charge de ses frais d’instance.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. et M^me F…, M. et M^me A… B…, M. E… et la SCI Guynof est rejetée.

Article 2 : M. et M^me F…, M. et M^me A… B…, M. E… et la SCI Guynof pris conjointement verseront à la SAS Delta Promotion une somme de 2 000 euros en l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions de la SAS Delta Promotion présentées sur le fondement de l’article L. 600-7 du code de l’urbanisme et les conclusions de la commune de Saint-Raphaël tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : La présente décision sera notifiée à M. et M^me H… et G… F…, M. et M^me C… et I… A… B…, M. D… E… et la SCI Guynof, à la SAS Delta Promotion et à la commune de Saint-Raphaël.

Délibéré après l’audience du 16 janvier 2026, à laquelle siégeaient :

M. Sauton, président,

M. Quaglierini, premier conseiller,

M^me Bonmati, magistrate honoraire.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 janvier 2026.

La rapporteure,

signé

D. Bonmati

Le président,

signé

J.F. Sauton

Le greffier,

signé

P. Bérenger

La République mande et ordonne au préfet du Var en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

Et par délégation,

Le greffier.