Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 29 octobre 2023, le 27 octobre 2025 et le 28 octobre 2025, M. B… Oliveira doit être regardé comme demandant au tribunal :

1°) d’annuler les décisions implicites par lesquelles le président de la communauté de communes du bassin Auterivain Haut-Garonnais a refusé de lui communiquer une copie, par voie dématérialisée, de l’état des indemnités des élus ainsi que du document relatif à la présentation d’une prospective budgétaire et des réalisations des projets d’investissement, réalisé par un cabinet privé de consultants et présenté en séance le 4 avril 2023 ;

2°) d’enjoindre au président de la communauté de communes du bassin Auterivain Haut-Garonnais de lui communiquer les documents sollicités, sous astreinte de 75 euros par document demandé et par jour de retard.

Il soutient que :

- la décision de refus méconnaît le droit d’information des élus ne siégeant pas dans les organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale sur les affaires faisant l’objet de délibération en application de l’article L. 5211-40-2 du code général des collectivités territoriales ; ils doivent être destinataires des convocations, de la note de synthèse, du rapport sur les orientations budgétaires, du rapport retraçant la structure intercommunale et du compte-rendu des réunions de l’assemblée délibérante ;

- cette décision de refus de communication porte atteinte à la liberté d’expression des élus de l’opposition municipale et intercommunale en méconnaissance des dispositions de l’article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales ;

- il a le droit à la communication de ces documents en tant que conseiller municipal, en application de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, ;

- aucun rapport annuel d’activité n’a fait l’objet d’un débat pendant la période des années 2020 à 2025 en méconnaissance des dispositions des articles L. 5211-39 et L. 2121-3 du code général des collectivités territoriales ;

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 24 octobre 2025 et le 11 novembre 2025, la communauté de communes du bassin Auterivain Haut-Garonnais, représentée par M^e Herrmann, conclut à l’irrecevabilité de la requête, à titre subsidiaire, à son rejet au fond et à ce qu’il soit mis à la charge du requérant la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable en application de l’article R. 411-1 du code de justice administrative dès lors qu’elle ne comporte pas de conclusions, ni d’identification précise d’une décision administrative susceptible de recours pour excès de pouvoir ;

- le requérant ne justifie pas d’une qualité lui donnant intérêt pour agir ;

- les moyens du requérant sont inopérants ;

- il a obtenu communication des documents dont il sollicite la communication ;

- le requérant aurait dû solliciter la communication de tels documents à la commune d’Auterive qui détient l’ensemble des informations afférentes aux projets votés et décidés au sein de l’établissement public de coopération intercommunale dont elle est membre ;

- les documents dont il sollicite la communication manquent de précision temporelle.

Un mémoire présenté pour M. Oliveira a été enregistré le 31 mars 2026 et n’a pas été communiqué.

En application de l’article R. 222-13 du code de justice administrative, la présidente du tribunal a désigné M. A… pour statuer sur les litiges relevant de cet article.

Vu :

- l’avis n° 20232751 rendu le 22 juin 2023 par la commission d’accès aux documents administratifs ;

- l’avis n° 20234526 rendu le 7 septembre 2023 par la commission d’accès aux documents administratifs ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. A…,

- les conclusions de M. Déderen, rapporteur public,

et les observations de M^e Herrmann pour la communauté de communes du bassin Auterivain.

Considérant ce qui suit :

1. Par deux demandes préalables, M. Oliveira, conseiller municipal de la commune d’Auterive (Haute-Garonne), a demandé au président de la communauté de communes du bassin Auterivain Haut-Garonnais de lui communiquer une copie, par voie dématérialisée, de l’état des indemnités des élus et d’un document de présentation d’une prospective budgétaire et des réalisations des projets d’investissement, réalisé par un cabinet privé de consultants et présenté le 4 avril 2023. En l’absence de réponse, M. Oliveira a saisi le 9 mai 2023 et le 21 juillet 2023 la commission d’accès aux documents administratifs (CADA) qui, le 22 juin 2023 et le 7 septembre 2023, a rendu deux avis favorables à la communication de ces documents. Le silence du président de la communauté de communes du bassin Auterivain Haut-Garonnais a fait naître deux décisions implicites qui se sont substituées aux premiers refus. Par la présente requête, M. Oliveira demande au tribunal l’annulation de ces décisions nées du silence gardé à la suite de l’avis rendu par la commission d’accès aux documents administratifs par lesquelles le président de la communauté de communes a refusé de lui communiquer une copie, par voie dématérialisée, de l’état des indemnités des élus et le document de travail précité relatif à la situation budgétaire présenté le 4 avril 2023.

Sur les fins de non-recevoir opposées en défense :

2. En premier lieu, contrairement à ce que soutient la communauté de communes du bassin Auterivain, M. Oliveira, qui conteste l’absence de transmission des documents dont il a sollicité la transmission, malgré les avis favorables de la CADA, sollicite notamment l’annulation des décisions implicites nées du silence gardé par le président de la communauté de communes du bassin Auterivain Haut-Garonnais consécutifs à ces avis. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de l’absence de conclusions de M. Oliveira dirigées contre les refus précités de communication de documents administratifs, doit être écartée.

3. En second lieu, une personne physique ou morale conserve un intérêt à demander l’annulation d’un refus opposé par l’administration à une demande qu’elle a adressée à celle-ci. Par suite, la fin de non-recevoir de la communauté de communes du bassin Auterivain Haut-Garonnais tirée du défaut d’intérêt à agir de M. Oliveira ne saurait être accueillie.

Sur les conclusions aux fins d’annulation :

4. D’une part, aux termes de l’article L. 311-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l’article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu’elles détiennent aux personnes qui en font la demande (…) ». L’article L. 300-1 du même code prévoit que : « Le droit de toute personne à l’information est précisé et garanti par les dispositions des titres Ier, III et IV du présent livre en ce qui concerne la liberté d’accès aux documents administratifs ». Il ressort également de l’article L. 300-2 du même code : « Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d’une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions ».

5. D’autre part, aux termes de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération ». L’article L. 2123-24-1-1 de ce code dispose que « Chaque année, les communes établissent un état présentant l’ensemble des indemnités de toute nature, libellées en euros, dont bénéficient les élus siégeant au conseil municipal, au titre de tout mandat et de toutes fonctions exercés en leur sein et au sein de tout syndicat au sens des livres VII et VIII de la cinquième partie ou de toute société mentionnée au livre V de la première partie ou filiale d’une de ces sociétés. Cet état est communiqué chaque année aux conseillers municipaux avant l’examen du budget de la commune ». Aux termes de l’article L. 5211-12-1 du même code : « Chaque année, les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre établissent un état présentant l’ensemble des indemnités de toutes natures, libellées en euros, dont bénéficient les élus siégeant dans leur conseil, d’une part, au titre de tout mandat ou de toutes fonctions exercés en leur sein et au sein de tout syndicat au sens des livres VII et VIII de la présente partie ou de toute société mentionnée au livre V de la première partie ou filiale d’une de ces sociétés et, d’autre part, au titre de tout mandat exercé dans une autre collectivité territoriale. Cet état est communiqué chaque année aux conseillers communautaires avant l’examen du budget de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. »

6. Il résulte de ces dispositions, comme l’a d’ailleurs relevé la commission d’accès aux documents administratifs dans son avis émis le 7 septembre 2023, que si les dispositions de l’articles L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales prévoit la possibilité pour tout conseiller municipal d’être informé sur toute affaire de la commune faisant l’objet d’une délibération, ces dispositions ne s’opposent pas à ce qu’un des membres du conseil municipal sollicite la communication de documents administratifs sur le fondement des dispositions du livre III du code des relations entre le public et l’administration.

En ce qui concerne les conclusions dirigées contre la décision de refus de communication de l’état des indemnités des élus :

7. En premier lieu, aux termes de l’article L. 5211-40-2 du code général des collectivités territoriales : « Les conseillers municipaux des communes membres d’un établissement public de coopération intercommunale qui ne sont pas membres de son organe délibérant sont informés des affaires de l’établissement faisant l’objet d’une délibération. / Ils sont destinataires d’une copie de la convocation adressée aux conseillers communautaires ou aux membres du comité syndical avant chaque réunion de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale accompagnée, le cas échéant, de la note explicative de synthèse mentionnée au premier alinéa de l’article L. 2121-12. Leur sont également communiqués les rapports mentionnés au deuxième alinéa de l’article L. 2312-1 et au premier alinéa de l’article L. 5211-39 ainsi que, dans un délai d’un mois suivant chaque séance, la liste des délibérations examinées par l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale et, dans un délai d’un mois suivant la séance au cours de laquelle il a été arrêté, le procès-verbal de ses séances. (…) ».

8. M. Oliveira soutient que la décision attaquée méconnaît son droit d’information en qualité d’élu, au regard notamment des dispositions des articles L. 2121-13 et L. 5211-40-2 du code général des collectivités territoriales.

9. D’une part, la communauté de communes du bassin Auterivain fait valoir que les membres de conseils municipaux des communes composant l’établissement public de coopération intercommunale sont destinataires, par voie électronique des documents cités à l’article L. 5211-40-2 du code général des collectivités territoriales de façon régulière et que ces documents sont obligatoirement remis par l’établissement public de coopération intercommunale de façon matérielle à chaque commune membre, la commune d’Auterive étant dès lors en possession de ces documents. Toutefois, la circonstance que le requérant pouvait également solliciter ces documents auprès de la commune d’Auterive est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée dès lors que la communauté de communes détient également ces documents. Dès lors, contrairement à ce que soutient la communauté de communes, le mécanisme d’information des conseillers municipaux par l’intermédiaire des communes, prévu à l’article L. 5211-40-2 du code général des collectivités territoriales, ne saurait se substituer au droit d’accès direct du code des relations entre le public et l’administration.

10. D’autre part, la communauté de communes fait valoir que la demande de M. Oliveira est imprécise en ce qu’elle ne mentionne aucune période temporelle et n’indique pas quels sont les élus concernés. Une telle demande, qui n’indique aucune date, ni aucune période déterminée, ne comporte pas les précisions suffisantes nécessaires pour permettre à la communauté de communes de répondre à sa demande. En tout état de cause, il résulte de l’instruction, et il n’est d’ailleurs pas contesté, que M. Oliveira a reçu, par un courriel du 9 novembre 2023, l’état des indemnités des élus communautaires perçues au cours de l’année 2022. Dans ces circonstances, c’est à bon droit que cette demande de M. Oliveira a été rejetée.

11. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales : « Dans les communes de 1 000 habitants et plus, lorsque des informations générales sur les réalisations et sur la gestion du conseil municipal sont diffusées par la commune, un espace est réservé à l’expression des conseillers élus sur une liste autre que celle ayant obtenu le plus de voix lors du dernier renouvellement du conseil municipal ou ayant déclaré ne pas appartenir à la majorité municipale. (…) ».

12. M. Oliveira se borne à affirmer que le refus de communication porte atteinte à liberté d’expression des élus de l’opposition municipale et intercommunale en méconnaissance de ces dispositions, au demeurant applicables aux seules communes, sans justifier que cette décision l’aurait empêché de participer aux séances du conseil municipal, de prendre part au vote des délibérations ou d’interroger l’exécutif lors des séances éventuellement réservées à cet effet, qui constituent les modalités d’exercice d’un tel mandat. Enfin, l’atteinte à la liberté d’expression n’est pas davantage établie, dès lors qu’il n’est pas démontré que l’absence de communication des documents demandés aurait privé M. Oliveira de la possibilité de s’exprimer à travers les espaces d’expression réservés par la commune aux élus ou par tout autre moyen. Par suite, le moyen soulevé doit être écarté.

13. En troisième et dernier lieu, M. Oliveira ne peut utilement soutenir qu’aucun rapport annuel d’activité n’a été débattu sur la période des années 2020 à 2025 en méconnaissance des dispositions des articles L. 5211-39 et L. 2121-3 du code général des collectivités territoriales dès lors que la présente requête ne concerne que la communication des documents administratifs sollicités. Par suite, le moyen soulevé à cet égard doit être écarté comme inopérant.

14. Il résulte de ce qui précède que M. Oliveira n’est pas fondé à contester la légalité de la décision implicite par laquelle le président de la communauté de communes du bassin Auterivain Haut-Garonnais a refusé de lui communiquer l’état des indemnités des élus. Par suite, ses conclusions aux fins d’annulation, dirigées contre cette décision, doivent être rejetées.

En ce qui concerne les conclusions dirigées contre la décision de refus de communication du document de travail relatif à la situation budgétaire, réalisé et présenté par un cabinet privé, le 4 avril 2023 :

15. Aux termes de l’article L. 311-2 de ce code : « Le droit à communication ne s’applique qu’à des documents achevés. / Le droit à communication ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu’elle est en cours d’élaboration. Cependant, les avis, prévus par les textes législatifs ou réglementaires, au vu desquels est prise une décision rendue sur une demande tendant à bénéficier d’une décision individuelle créatrice de droits, sont communicables à l’auteur de cette demande dès leur envoi à l’autorité compétente pour statuer sur la demande. Lorsque les motifs de l’avis n’y figurent pas, ceux-ci doivent être également communiqués au demandeur en cas d’avis défavorable. / (…) ».

16. Ainsi que l’a rappelé la Commission d’accès aux documents administratifs dans son avis du 22 juin 2023, une étude ou un rapport d’audit à caractère financier réalisé par ou à la demande d’une personne publique constitue un document administratif communicable à toute personne qui en fait la demande, sauf à ce que ce document soit préparatoire à une décision administrative en cours d’élaboration. Elle indique à cet égard que le document dont la communication est sollicitée, intitulé « point d’étape sur la prospective financière et la réalisation des projets d’investissements », dès lors qu’il procède à des analyses financières prospectives à caractère général, qui fait état de l’évolution possible des finances locales, ne revêt pas un caractère préparatoire. Ce document constitue dès lors, un document administratif communicable en application des dispositions de l’article L. 300-2 du code des relations entre le public et l’administration nonobstant la circonstance qu’il ait été réalisé par un prestataire extérieur dès lors qu’il a été produit à la demande de la personne publique dans le cadre de sa mission de service public.

17. Ainsi qu’il a déjà été dit, la communauté de communes du bassin Auterivain Haut-Garonnais indique que M. Oliveira aurait dû s’adresser à la commune d’Auterive afin d’obtenir la communication de ce document. Toutefois, elle n’apporte pas d’éléments probants quant aux motifs de son refus de transmettre ce document qu’elle ne conteste pas d’ailleurs détenir. Certes, elle soutient également avoir transmis ce document à M. Oliveira, ainsi que l’a relevé la CADA dans son avis n° 20232751 du 22 juin 2023 en produisant un courriel du 30 mai 2023 de l’assistante de la direction générale des services adressé notamment à M. Oliveira. Toutefois, la communauté de communes n’a pas produit à l’instance le document rédigé par le cabinet Ressources Consultants du 4 avril 2023 annexé au courriel précité. Par suite, M. Oliveira est fondé à soutenir que le refus implicite du président de la communauté de communes du bassin Auterivain Haut-Garonnais, en tant qu’il ne lui communique pas ce document, doit être annulé.

18. Il résulte de ce qui précède que la décision implicite par laquelle le président de la communauté des communes du bassin Auterivain Haut-Garonnais a refusé de communiquer le document relatif à la situation budgétaire, réalisée par un cabinet privé, en conseil du 4 avril 2023, doit être annulée.

Sur les conclusions à fin d’injonction sous astreinte :

19. L’exécution du présent jugement implique nécessairement qu’il soit enjoint au président de la communauté des communes du bassin Auterivain Haut-Garonnais de communiquer à M. Oliveira la copie du document relatif à la situation budgétaire, réalisé par un cabinet privé et présenté le 4 avril 2023, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, d’assortir cette mesure d’une astreinte.

D E C I D E :

Article 1er : La décision implicite par laquelle le président de la communauté de communes du bassin Auterivain Haut-Garonnais a refusé de communiquer le document relatif à la situation budgétaire, réalisée par un cabinet privé, en conseil du 4 avril 2023 est annulée.

Article 2 : Il est enjoint au président de la communauté de communes du bassin Auterivain Haut-Garonnais de communiquer à M. Oliveira une copie du document de présentation d’une prospective budgétaire et des réalisations des projets d’investissement, réalisé par un cabinet privé de consultants et présenté le 4 avril 2023, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. B… Oliveira et à la communauté de communes du bassin Auterivain Haut-Garonnais.

Copie en sera adressée à la commission d’accès aux documents administratifs.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 avril 2026.

Le magistrat désigné,

H. A…

La greffière,

F. LE GUIELLAN

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière en chef,