Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 22 avril 2022, le 26 novembre 2022, et le 20 août 2023, M. B… A… demande au tribunal d’annuler la délibération du 14 février 2022 par laquelle la communauté d’agglomération Gaillac-Graulhet a approuvé la modification n° 2 du plan local d’urbanisme de la commune de Florentin.

Il soutient que :

- le rapport de présentation est insuffisant dès lors qu’il opère une confusion entre deux procédures de révision allégée et de modification du document d’urbanisme et ne permet pas de distinguer ce qui relève uniquement de la procédure de modification n° 2 du plan local d’urbanisme (PLU), qu’il repose sur une erreur de diagnostic et des calculs de projection erronés en raison d’un objectif de croissance trop optimiste ;

- les réserves n°s 3 et 4 émises par le commissaire enquêteur dans son rapport définitif n’ont pas été levées par la délibération attaquée ;

- la procédure aurait dû être soumise à évaluation environnementale en raison de ses incidences cumulées avec la procédure de révision allégée et sur le fondement de la rubrique 2.1.5.0 de la nomenclature des opérations prévu par l’article R. 214-1 du code de l’environnement ;

- les modifications litigieuses auraient dû faire l’objet d’une concertation en application de l’article L. 103-2 du code de l’urbanisme ;

- la délibération n’a pas été précédée d’une délibération préalable prévue par les dispositions de l’article L. 153-38 du code de l’urbanisme ;

- la communauté d’agglomération n’a pas permis à la commune de Florentin de bénéficier d’informations sur la procédure et s’est dispensée de lui apporter toutes les informations nécessaires ;

- la délibération est entachée d’un conflit d’intérêt et méconnaît les articles L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales et 38 du règlement intérieur du conseil communautaire de la communauté d’agglomération car un conseiller ayant pris part au vote était le gérant du bureau d’étude chargé de la rédaction du dossier de modification.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 18 octobre 2022 et 11 juillet 2023, la communauté d’agglomération Gaillac-Graulhet, représentée par M^e Izembard, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 500 euros soit mise à la charge des requérants sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient qu’aucun des moyens de la requête n’est fondé.

Par ordonnance du 29 août 2023, la clôture de l’instruction a été fixée en dernier lieu au 29 septembre 2023.

Un mémoire présenté pour la communauté d’agglomération, de Gaillac-Graulhet a été enregistré le 28 septembre 2023 et n’a pas été communiqué.

Par un mémoire enregistré le 28 octobre 2025, M^me C… A… et M. D… A… déclarent reprendre l’instance engagée par leur père M. B… A…, décédé le 7 octobre 2025, et désignent M^me C… A… comme représentante unique.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l’urbanisme ;

- la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Lequeux, rapporteure,

- les conclusions de M^me Lucas, rapporteure publique,

- et les observations de M. D… A… et M^me C… A…, requérants, et de M^e Chevallier, représentant la communauté d’agglomération.

Une note en délibéré présentée par M^me C… A… a été enregistrée le 27 décembre 2025.

Considérant ce qui suit :

1. La commune de Florentin (Tarn) est membre de la communauté d’agglomération Gaillac-Graulhet depuis le 1er janvier 2017. Elle dispose d’un plan local d’urbanisme approuvé en 2016 et ayant fait l’objet d’une première modification approuvée le 12 février 2018. La communauté d’agglomération a engagé une deuxième modification de ce document d’urbanisme ainsi qu’une procédure de révision allégée dans le but de développer l’urbanisation de la commune. La modification n° 2 du plan local d’urbanisme de la commune de Florentin a été approuvée par délibération de la communauté d’agglomération Gaillac-Graulhet le 14 février 2022.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne le choix de la procédure :

2. Aux termes de l’article L. 104-2 du code de l’urbanisme dans sa rédaction applicable au litige : « Font également l’objet de l’évaluation environnementale prévue à l’article L. 104-1 les documents suivants qui déterminent l’usage de petites zones au niveau local : / 1° Les plans locaux d’urbanisme : / a) Qui sont susceptibles d’avoir des effets notables sur l’environnement, au sens de l’annexe II à la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001, compte tenu notamment de la superficie du territoire auquel ils s’appliquent, de la nature et de l’importance des travaux et aménagements qu’ils autorisent et de la sensibilité du milieu dans lequel ceux-ci doivent être réalisés (…) ». L’article L. 104-3 du même code prévoit, dans sa rédaction applicable au litige : « Sauf dans le cas où elles ne prévoient que des changements qui ne sont pas susceptibles d’avoir des effets notables sur l’environnement, au sens de l’annexe II à la directive 2001/42/ CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001, les procédures d’évolution des documents mentionnés aux articles L. 104-1 et L. 104-2 donnent lieu soit à une nouvelle évaluation environnementale, soit à une actualisation de l’évaluation environnementale réalisée lors de leur élaboration. / Un décret en Conseil d’Etat détermine les critères en fonction desquels cette nouvelle évaluation environnementale ou cette actualisation doivent être réalisées de manière systématique ou après un examen au cas par cas ». Aux termes de l’article R. 104-8 du même code, tel qu’il doit être interprété au regard de la décision n° 400420 du Conseil d’Etat du 19 juillet 2017, la réalisation d’une évaluation environnementale est obligatoire dans tous les cas où les évolutions apportées au plan local d’urbanisme par la procédure de la modification sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement au sens de l’annexe II de la directive 2001/42/ CE du 27 juin 2001.

3. Aux termes de l’annexe II à la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement : « Critères permettant de déterminer l’ampleur probable des incidences. (…) / 2. Caractéristiques des incidences et de la zone susceptible d’être touchée, notamment : / – la probabilité, la durée, la fréquence et le caractère réversible des incidences, / (…) / – les risques pour la santé humaine ou pour l’environnement (à cause d’accidents, par exemple), / – la magnitude et l’étendue spatiale géographique des incidences (zone géographique et taille de la population susceptible d’être touchée), (…) ».

4. En l’espèce le projet de modification consistait initialement à supprimer une servitude de logement social, diminuer une zone AU avec un retour des parcelles en zone N, ouvrir à l’urbanisation les secteurs de Gravas et de l’Hôpital, tous deux classés en zone AU fermée, et à supprimer un emplacement réservé n° 6. Il ressort des pièces du dossier que la communauté d’agglomération a souhaité opérer une ouverture à l’urbanisation plus large du territoire communal, qui devait passer par une procédure de révision allégée concernant deux parcelles du secteur de Gravas, cadastrées sous les n°s 306 et 307, liées à l’ouverture de la zone AU de la parcelle n° 301, objet du projet de modification. Si la première permettait la création de six logements, la seconde permettait d’en réaliser cinq de plus, avec une voie traversant l’ensemble de l’opération. Il ressort des pièces du dossier que les deux procédures ont été soumises pour avis à la mission régionale de l’autorité environnementale dans le cadre d’un examen au cas par cas. Dans chacune de ces procédures, cette autorité, informée des incidences cumulées des deux procédures, sur le secteur de Gravas notamment, a décidé de ne pas soumettre les dossiers à évaluation environnementale, dès lors qu’ils étaient situés en dehors des secteurs répertoriés pour leurs enjeux écologiques et dans la trame urbaine bâtie. Par suite, et en l’absence de nécessité démontrée par les requérants de soumettre le projet de modification n° 2 du PLU à évaluation environnementale en raison des incidences cumulées des deux procédures sur l’environnement ce moyen doit être écarté.

5. De plus, si la requérante soutient qu’une évaluation environnementale était nécessaire en raison des caractéristiques des parcelles n°s 306 et 307 qui servent, eu égard à a topographie des lieux, d’exutoires aux eaux pluviales, ces parcelles qui étaient concernées par la seule procédure de révision allégée ne sont pas concernées par la modification n° 2 attaquée. Par suite le moyen doit être écarté comme inopérant.

En ce qui concerne la concertation préalable :

6. Aux termes de l’article L. 103-2 du code de l’urbanisme, dans sa version en vigueur à la date de la prescription de la procédure de modification : « Font l’objet d’une concertation associant, pendant toute la durée de l’élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : / 1° L’élaboration ou la révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d’urbanisme ; / (…) ». Aux termes des mêmes dispositions dans leur version en vigueur à compter du 6 décembre 2020 : « Font l’objet d’une concertation associant, pendant toute la durée de l’élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : 1° Les procédures suivantes : (…) b) La modification (…) du plan local d’urbanisme soumise à évaluation environnementale (…) ».

7. Il résulte des motifs retenus aux points 4 et 5 du présent jugement que la modification n° 2 du plan local n’avait pas à être soumise à évaluation environnementale. Par suite, la requérante n’est pas fondée à soutenir que cette procédure de modification aurait dû faire l’objet d’une concertation en application du b) du 1° de l’article L. 103-2 du code de l’urbanisme modifiée le 6 décembre 2020. Le moyen soulevé à cet égard doit, en tout état de cause, être écarté

En ce qui concerne la compétence de la communauté d’agglomération et l’information de la commune de Florentin :

8. Il ressort des pièces du dossier, d’une part, que la communauté d’agglomération Gaillac-Graulhet est compétente en matière d’élaboration des documents d’urbanisme et qu’elle était donc compétente pour initier la procédure et approuver la modification n° 2 de la commune de Florentin. D’autre part, il ressort également des pièces du dossier que la commune bénéficiaire de cette procédure en a été informée, que l’enquête publique s’est bien déroulée dans la mairie de Florentin et que la commune a été rendue destinataire du rapport du commissaire enquêteur. Dans ces conditions, les moyens tirés de l’incompétence de la communauté d’agglomération, d’une rétention d’information de la communauté d’agglomération à l’égard de la commune et d’un manquement à une obligation d’information, laquelle n’est par ailleurs pas identifiée par la requérante, ne peut qu’être écarté.

En ce qui concerne la procédure préalable :

9. Aux termes de l’article L. 153-38 du code de l’urbanisme : « Lorsque le projet de modification porte sur l’ouverture à l’urbanisation d’une zone, une délibération motivée de l’organe délibérant de l’établissement public compétent ou du conseil municipal justifie l’utilité de cette ouverture au regard des capacités d’urbanisation encore inexploitées dans les zones déjà urbanisées et la faisabilité opérationnelle d’un projet dans ces zones ».

10. Il ressort des pièces du dossier que la communauté d’agglomération a bien pris, le 12 avril 2021 une délibération préalable à l’engagement d’une procédure de modification justifiant l’utilité de l’ouverture à l’urbanisation du secteur Gravas au regard des capacités d’urbanisation encore inexploitée dans cette zone. Le moyen doit donc être écarté.

En ce qui concerne l’enquête publique :

11. Aux termes de l’article L. 123-16 du code de l’environnement : « Tout projet d’une collectivité territoriale ou d’un établissement public de coopération intercommunale ayant donné lieu à des conclusions défavorables du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête doit faire l’objet d’une délibération motivée réitérant la demande d’autorisation ou de déclaration d’utilité publique de l’organe délibérant de la collectivité ou de l’établissement de coopération concerné ». Il résulte de ces dispositions que applicables à la modification d’un plan local d’urbanisme, qu’elles n’imposent pas que l’examen des conclusions défavorables du commissaire enquêteur fasse l’objet d’une réunion distincte de celle au cours de laquelle le conseil communautaire approuve la modification du plan ni d’une délibération matériellement distincte de la délibération approuvant le projet. Elles n’exigent pas davantage que l’organe délibérant débatte spécifiquement des conclusions du commissaire enquêteur, mais lui imposent seulement de délibérer sur le projet, y compris lorsqu’il relève de la compétence de l’exécutif de la collectivité, en ayant eu connaissance du sens et du contenu des conclusions du commissaire enquêteur.

12. Il ressort des pièces du dossier que le commissaire enquêteur a émis un avis favorable assorti de cinq réserves et de plusieurs recommandations. Dès lors que la communauté d’agglomération a délibéré sur le projet en ayant eu connaissance du sens et du contenu des conclusions, et a pris en compte l’ensemble des réserves, ainsi que cela ressort des termes mêmes de la délibération attaquée, la circonstance que l’une des cinq réserves émises ne soit pas levée et qu’une autre ne le soit que partiellement, a pour seul effet de faire regarder l’avis émis par le commissaire enquêteur comme étant un avis défavorable dès lors que la communauté d’agglomération n’était pas tenue de lever l’ensemble des réserves et qu’elle n’est en tout état de cause pas liée par cet avis. Par suite, le moyen tiré de ce que deux des réserves n’auraient pas été levées par la délibération attaquée est sans incidence sur la légalité de celle-ci.

En ce qui concerne le rapport de présentation :

13. Aux termes des dispositions de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme : « Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durables, les orientations d’aménagement et de programmation et le règlement. / Il s’appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d’aménagement de l’espace, d’environnement, notamment en matière de biodiversité, d’équilibre social de l’habitat, de transports, de commerce, d’équipements notamment sportifs, et de services. / (…) Il analyse la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l’arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d’urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l’ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain compris dans le projet d’aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l’espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. (…) ». Aux termes des dispositions de l’article R. 151-1 du même code : « Le rapport de présentation : / 1° Expose les principales conclusions du diagnostic sur lequel il s’appuie ainsi que, le cas échéant, les analyses des résultats de l’application du plan prévues par les articles L. 153-27 à L. 153-30 et comporte, en annexe, les études et les évaluations dont elles sont issues ; / 2° Analyse les capacités de densification et de mutation de l’ensemble des espaces bâtis identifiés par le rapport de présentation en vertu du quatrième alinéa de l’article L. 151-4 ». Aux termes des dispositions de l’article R. 151-4 du même code : « Le rapport de présentation identifie les indicateurs nécessaires à l’analyse des résultats de l’application du plan mentionnée à l’article L. 153-27 et, le cas échéant, pour le bilan de l’application des dispositions relatives à l’habitat prévue à l’article L. 153-29 ». Aux termes de l’article R. 151-5 du même code : « Le rapport de présentation est complété par l’exposé des motifs des changements apportés lorsque le plan local d’urbanisme est : (…) / 2° Modifié ; (…) ». Il résulte de ces dispositions que, dans le cadre de la modification d’un PLU, le rapport de présentation doit être complété par l’exposé des motifs des changements apportés.

14. D’une part, si ainsi que le soutient la requérante le rapport de présentation initial ne permettait pas de distinguer les données chiffrées et les modifications projetées qui relevaient uniquement de la procédure de modification dès lors qu’il présentait indistinctement les modifications résultant de cette procédure et de la procédure de révision allégée également en cours, il ressort des pièces du dossier que le commissaire enquêteur a émis une réserve sur ce point, formulée sous le n° 4 de son rapport final, laquelle a été entièrement levée par la production d’un rapport de présentation modifié, annexé à la délibération attaquée. Dans ces conditions, alors que seuls deux observateurs ont été identifiés lors de l’enquête, dont l’un a été à l’origine d’une observation identifiant cette difficulté, cette confusion des procédures, n’a pas nui à l’information du public ni n’a eu d’influence sur la décision et le moyen de la requérante sur ce point ne peut qu’être écarté.

15. D’autre part, la requérante soutient que le rapport de présentation reposerait sur une erreur de diagnostic qui entacherait par conséquent les calculs de projection. Il ressort des pièces du dossier que le PADD initial adopté en 2016 a fixé un objectif de croissance de population de 2 % par an. S’il est vrai, qu’en réalité, la croissance moyenne annuelle de la population sur la période 2012-2022 était de 0,93%, et que par conséquent la population de la commune en 2022 était de sept cent trente-huit habitants seulement au lieu des neuf cent trois habitants projetés, ces chiffres sont expliqués en premier lieu par un phénomène de desserrement des ménages, et en deuxième lieu par une difficulté à ouvrir l’urbanisation des zones choisies en raison d’une rétention foncière, malgré l’attractivité de la commune, située à une quinzaine de kilomètres de l’agglomération d’Albi. Le rapport de présentation part également du constat que vingt-huit logements ont pu être construits, permettant d’accueillir soixante-dix habitants supplémentaires avant 2022 , mais qu’il faut permettre la création de nouveaux logements sur le territoire de la commune, ce qui n’est plus possible en l’état en raison de la saturation des zones ouvertes par la modification n° 1 ou de l’impossibilité d’en ouvrir d’autres, telles que le secteur d’entrée de village, qui doit être reclassé en zone naturelle, ou encore du très faible potentiel de réhabilitation de la commune, qui ne disposait que de 4,5 % de logements vacants en 2017. Si la requérante critique le chiffre de vingt-huit logements, en soutenant que quarante-six permis de construire ont été délivrés, d’une part, le nombre de logements construits ne se confond pas avec le nombre d’autorisations d’urbanisme délivrées, lesquelles peuvent porter sur des constructions existantes et, d’autre part, le rapport de présentation concerne une urbanisation de centre bourg uniquement, conformément à l’objectif 1.2 fixé par le PADD consistant à recentrer l’urbanisation sur le bourg de la commune « principalement sur les grandes parcelles aujourd’hui libres à l’intérieur du village, même si la commune doit faire face à une forte rétention foncière sur certaines d’entre elles ». Par suite, le projet présenté par le rapport de présentation final qui prévoit l’ouverture à l’urbanisation d’une parcelle de 6 347 m² pour créer six logements et accueillir quinze habitants en deux ans est cohérent avec le diagnostic réalisé et n’est pas contraires aux objectifs de croissance de la population, de création de neuf à huit logements par an et de limiter l’urbanisation au centre-bourg. Il en résulte que les données du rapport de présentation ne sont ni erronées ni contraires au PADD.

16. Enfin, si la requérante regrette l’absence, dans le rapport de présentation, d’un bilan plus complet et d’un retour d’expérience de la première modification d’une part et d’éléments relatifs au « développement doux et décarboné de la mobilité », d’autre part, il ressort des pièces du dossier qu’au regard de l’objet très limité de la modification n° 2 du PLU, le bilan présenté est suffisant. Les autres éléments invoqués par la requérante relevant d’un choix de la communauté, il n’appartient pas au tribunal d’en apprécier l’opportunité.

17. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l’insuffisance du rapport de présentation doit être écarté.

En ce qui concerne le conflit d’intérêts allégué :

18. Aux termes de l’article L.2131-11 du code général des collectivités territoriales : « Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l’affaire qui en fait l’objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires. (…) ».

19. Il résulte de ces dispositions que la participation au vote permettant l’adoption d’une délibération d’un conseiller municipal intéressé à l’affaire qui fait l’objet de cette délibération, c’est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune, est de nature à en entraîner l’illégalité. De même, sa participation aux travaux préparatoires et aux débats précédant l’adoption d’une telle délibération est susceptible de vicier sa légalité, alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d’une participation à son vote, si le conseiller municipal intéressé a été en mesure d’exercer une influence sur la délibération. S’agissant d’une délibération déterminant des prévisions et règles d’urbanisme applicables dans l’ensemble d’une commune, la circonstance qu’un conseiller municipal intéressé au classement d’une parcelle ait participé aux travaux préparatoires et aux débats précédant son adoption ou à son vote n’est de nature à entraîner son illégalité que s’il ressort des pièces du dossier que, du fait de l’influence que ce conseiller a exercée, la délibération prend en compte son intérêt personnel.

20. Si le choix du bureau d’étude dont le gérant est conseiller communautaire pour réaliser le rapport de présentation relatif à la modification du plan local d’urbanisme interroge légitimement les requérants, il ne ressort en revanche pas des pièces du dossier que le conseiller concerné aurait été intéressé personnellement par l’ouverture à l’urbanisation du secteur de Gravas, objet principal de la modification approuvé, ni qu’il aurait eu une influence sur le sens de cette délibération qui a été adoptée à l’unanimité. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales et d’un conflit d’intérêts doit être écarté au stade de l’approbation de la modification n° 2 du PLU attaquée.

21. Il résulte de tout ce qui précède que M^me A… n’est pas fondée à demander l’annulation de la délibération approuvant la modification n° 2 du plan local d’urbanisme de la commune de Florentin. Sa requête doit donc être rejetée.

Sur les frais liés au litige :

22. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M^me A… la somme demandée par la communauté d’agglomération sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. et M^me A… est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la communauté d’agglomération Gaillac-Graulhet présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M^me C… A… et à la communauté d’agglomération Gaillac-Graulhet.

Délibéré après l’audience du 18 décembre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Grimaud, président,

M^me Bouisset, première conseillère,

M^me Lequeux, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 janvier 2026.

La rapporteure,

A. LEQUEUX

Le président,

P. GRIMAUD

La greffière,

M.-E. LATIF

La République mande et ordonne au préfet du Tarn en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière en chef,