COUR D’APPEL de CHAMBÉRY

2^e Chambre

Arrêt du Jeudi 22 Mai 2014

RG : 12/01793

XXX

Décision déférée à la Cour : Jugement du Tribunal d’Instance de BONNEVILLE en date du 06 Juin 2012, RG 11/11/872

Appelants

M. H V W Z

né le XXX à SCIONZIER (74950), demeurant 113 Chemin de la Coudre – 74460 X

M^me D E épouse Z

demeurant 113 Chemin de la Coudre – 74460 X

M. Y Z

demeurant 113 Chemin de la Coudre – 74460 X

Melle L Z

demeurant 113 Chemin de la Coudre – 74460 X

assistés de de la SCP GIRARD-MADOUX ET ASSOCIES, avocats postulants au barreau de CHAMBERY et de M^e David BALLY, avocat plaidant au barreau de GRENOBLE

Intimées

Commune de X, représentée par son Maire en exercice, domicilié en cette qualité Hôtel de Ville – Rue de la Mairie – 74460 X

assistée de M^e Bérangère HOUMANI, avocat postulant au barreau de CHAMBERY, et de M^e Sébastien PLUNIAN, avocat plaidant au barreau de VALENCE

XXX, dont le siège social est sis XXX prise en la personne de son représentant légal

sans avocat constitué

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COMPOSITION DE LA COUR :

Lors de l’audience publique des débats, tenue le 25 mars 2014 avec l’assistance de Madame Sylvie DURAND, Greffier,

Et lors du délibéré, par :

— Madame Evelyne THOMASSIN, Conseiller faisant fonction de Président, à ces fins désignée par ordonnance de Monsieur le Premier Président

— Monsieur Franck MADINIER, Conseiller,

— Monsieur Gilles BALAY, Conseiller, qui a procédé au rapport

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FAITS et PROCÉDURE

La commune de X a émis le 18 octobre 2011 un titre exécutoire pour le recouvrement de la somme de 7 000 € contre les consorts Z, due en vertu de la clause article IV d’un protocole transactionnel signé entre eux et la SED de Haute Savoie, concessionnaire d’une ZAC, somme correspondant au montant d’une pénalité contractuelle à la charge d’une partie défaillante qui violerait l’une des obligations mises à sa charge par ce protocole.

Cette transaction obligeait les consorts Z à renoncer à toute action judiciaire et à accepter les décisions déjà rendues, concernant la création de la ZAC et l’octroi des permis de construire, en échange notamment de la cession à leur profit à titre onéreux d’une bande de terrain dans la ZAC ; La commune a émis le titre exécutoire litigieux après avoir constaté que les consorts Z avaient introduit un nouveau recours contentieux administratif.

Par acte du 19 décembre 2011, H Z, D E épouse Z, Y et L Z, ont fait assigner la Commune de X et la trésorerie principale de Cluses aux fins d’annulation de ce titre exécutoire et de condamnation à leur payer des dommages-intérêts.

La commune de X a soulevé une exception d’incompétence au profit du tribunal administratif de Grenoble, subsidiairement au profit du juge de l’exécution et encore plus subsidiairement a conclu au rejet des prétentions des demandeurs.

Par jugement du 6 juin 2012, le tribunal s’est déclaré matériellement incompétent pour connaître du litige et a renvoyé les consorts Z à mieux se pourvoir.

Les consorts Z ont formé contredit par lettre de leur conseil du 20 juin 2012 ; par application des articles 99 et 91 du code de procédure civile, la cour est restée saisie du recours selon les règles de l’appel. Les parties ont été invitées à constituer avocat.

MOYENS ET PRETENTIONS

Vu les dernières conclusions reçues au greffe le 13 juin 2013 au nom de H Z, D E épouse Z, Y et L Z par lesquelles ils demandent à la cour notamment de se déclarer compétent, de juger le titre exécutoire du 18 avril 2011 nul et non avenu, et de condamner la commune de X à leur payer des dommages-intérêts et une indemnité pour frais irrépétibles.

Ils prétendent que le juge civil est compétent pour connaître des contentieux relatifs à l’exécution d’un protocole transactionnel qui est un contrat civil, sans clause dérogatoire au droit commun ni prérogative de puissance publique.

Sur le fond, ils prétendent que le titre exécutoire est nul à défaut d’envoi d’une mise en demeure préalable et même d’envoi préalable d’une notification du titre de recettes, en infraction à l’article L 1617-5 du code général des collectivités territoriales.

Ils prétendent aussi que le protocole est nul à défaut de date, à défaut de concession de la commune de X, et ils ajoutent que la commune la première a violé le protocole d’accord en accordant un permis de construire ne respectant pas l’engagement de respecter une zone tampon de 25 mètres pour l’implantation des bâtiments de la Zac par rapport aux zones privatives.

Vu les dernières conclusions déposées au greffe le 15 mars 2013 au nom de la commune de X, par lesquelles elle demande à la cour notamment de rejeter l’appel et de dire le Tribunal administratif de Grenoble seul compétent pour connaître du litige ; et à titre très subsidiaire, en cas d’évocation, de déclarer mal fondé le recours introduit par les consorts Z et le rejeter en conséquence, de condamner solidairement les consorts Z au versement d’une somme de 4000 € à titre de dommages et intérêts pour recours abusif et au paiement d’une somme de 3000 Euros au titre des frais irrépétibles.

Elle prétend que la transaction ressort de la compétence du juge administratif si elle règle des conflits qui ressortent principalement de sa compétence, se référant à une décision en ce sens du tribunal des conflits.

Elle ajoute que la demande de dommages-intérêts formée contre une personne publique, en l’espèce la commune de X, ressort de la compétence du juge administratif.

Subsidiairement, si la cour retenait sa compétence et décidait d’évoquer le fond du litige, elle soutient que la mise en demeure n’est pas exigée pour la validité de l’émission d’un titre exécutoire, mais doit être adressée, à défaut de paiement volontaire, avant le premier acte d’exécution.

Elle prétend que l’absence de date ne rend pas nul le protocole qui concernait un litige existant ou à naître et comportait des concessions réciproques effectives, et que le conseil municipal a délibéré le 13 septembre 2010 pour autoriser le maire à le signer.

Elle considère que la cession d’un terrain constituait une concession de sa part, de même que la prise en charge par la commune des frais de bornage et d’acte. Elle ajoute que constitue aussi une concession le fait d’avoir renoncé à l’indemnisation des préjudices causés par l’introduction des contentieux administratifs ayant retardé la mise en 'uvre de la Zac.

Elle prétend que le recours introduit est abusif, qu’il était seulement dilatoire pour retarder l’exécution du titre exécutoire suspendu par ce recours, pour justifier sa demande de dommages-intérêts.

La procédure a été clôturée le 6 janvier 2014.

MOTIFS DE LA DÉCISION

Sur la compétence

Attendu que l’objet principal du litige est la prétention des consorts Z d’obtenir l’annulation d’un titre exécutoire de recettes émis par la commune de X et rendu exécutoire le 18 octobre 2011sous le n°3012 et n° de bordereau 118 pour un montant de 7.000 € en application de l’article L 252 A du livre des procédures fiscales aux termes duquel constituent des titres exécutoires les arrêtés, états, rôles, avis de mise en recouvrement, titres de perception ou de recettes que l’État, les collectivités territoriales ou les établissements publics dotés d’un comptable public délivrent pour le recouvrement des recettes de toute nature qu’ils sont habilités à recevoir.

Attendu qu’en application de l’article 1617-5 du livre des procédures fiscales, l''action dont dispose le débiteur d’une créance assise et liquidée par une collectivité territoriale ou un établissement public local pour contester directement devant la juridiction compétente le bien-fondé de ladite créance se prescrit dans le délai de deux mois suivant la réception du titre exécutoire ou, à défaut, du premier acte procédant de ce titre ou de la notification d’un acte de poursuite.

Attendu que la juridiction compétente dépend de la nature de la créance qui est visée par le titre contesté.

Qu’en l’espèce, le titre litigieux repose sur la pénalité prévue par un protocole d’accord et mentionne qu’il s’appuie sur les pièces justificatives suivantes :

le protocole transactionnel,

une délibération,

notifications,

recours du 7 octobre 2011.

Attendu que les parties s’accordent à reconnaître que le protocole transactionnel dont s’agit est celui signé sous seing privé, sans mention de date, entre la société d’équipement du département de la Haute Savoie et la Commune de X d’une part, et les consorts Z d’autre part.

Attendu que le la transaction conclue par une personne morale de droit public est de nature civile, sauf si elle met en 'uvre des prérogatives de puissance publique ou aboutit à la participation du cocontractant à une mission de service public ; que sous cette réserve, les litiges nés de son exécution relèvent de la compétence judiciaire, hormis le cas où il est manifeste que les différends qui s’y trouvent compris ressortent principalement de la compétence du juge administratif.

Qu’en l’espèce, la transaction litigieuse est relative à une ZAC initiée par la commune de X, dont la SED de Haute Savoie était concessionnaire, déclarée d’utilité publique, et avait pour objet explicite de « mettre un terme à tout contentieux administratif relatif à la création, la réalisation ou le fonctionnement de la Zac de la Forêt, ou à toute activité liée ou réalisée dans le périmètre de la ZAC de la forêt ».

Attendu qu’il résulte de ce protocole qu’à titre de concession, les consorts Z ont accepté définitivement et irrévocablement toutes les décisions judiciaires qui ont été rendues dans le cadre du litige qui les a opposés à la société d’équipement du département de la Haute-Savoie, la commune de X et à l’État, relativement à l’arrêté du 6 mars 2008 portant cessibilité, ainsi que relativement à la fixation d’indemnités d’expropriations telle qu’elle résulte de l’arrêt rendu par la cour d’appel de Chambéry du 14 octobre 2009 ; et ils ont renoncé définitivement et irrévocablement à introduire tout contentieux relativement aux permis de construire, déclaration préalable, permis d’aménager, certificat d’urbanisme, et plus généralement à toute autorisation d’occupation des sols qui seraient délivrés par la commune de X en vue de réaliser une construction sur un terrain compris dans le périmètre de la Zac de la forêt. Ils ont encore renoncé définitivement et irrévocablement à toute réclamation indemnitaire liée à la création, la réalisation, le fonctionnement de la Zac de la forêt et aux activités poursuivies dans le périmètre de la Zac.

Attendu que pour consentir au protocole transactionnel, ou pour son application, la commune de X ni la société d’équipement de la Haute-Savoie n’ont mis en 'uvre des prérogatives de puissance publique ; que d’autre part aucune des dispositions du protocole n’associe les consorts Z à l’exécution d’une mission de service public ; qu’il s’agit donc d’un contrat de nature civile.

Attendu qu’il a été stipulé au protocole que la partie défaillante ou qui violerait l’une quelconque de ses obligations prévues par le protocole transactionnel sera tenue de verser, à titre de pénalité, la somme de 7000 € à l’autre partie, sans préjudice de tous dommages intérêts qui pourraient être réclamés en sus, ainsi que de la caducité visée à l’alinéa premier ; et cette clause stipulait une solidarité entre tous les consorts Z au sens des dispositions des articles 1197 et suivants du Code civil, tant au regard des créances que des dettes contractées en vertu du protocole.

Attendu que la créance de 7000 € qui est visée par le titre exécutoire contesté, résulte de l’application d’une clause pénale, et ne nécessite pas pour son application qu’une appréciation soit portée sur le bien ou mal fondé de l’un quelconque des contentieux administratifs auxquels la transaction a mis fin.

Attendu qu’en d’autres termes, la vérification de la créance invoquée par la commune de X peut être opérée, à partir de données factuelles, sans avoir à trancher aucun litige relevant de la compétence de la juridiction administrative ; qu’en effet, les arguments invoqués pour critiquer le titre exécutoire sont d’une part l’absence de mise en demeure préalable, d’autre part la nullité du protocole transactionnel lui-même pour défaut de date et défaut de concessions réciproques.

Attendu que la demande de dommages-intérêts formée contre la commune de X, pour avoir poursuivi abusivement l’exécution du protocole d’accord, s’analyse en une action en responsabilité contractuelle dans le cadre de l’exécution d’un contrat de droit privé, relevant de ce fait de la compétence du juge judiciaire ;

Qu’en conséquence, il y a lieu de retenir la compétence du juge judiciaire et d’évoquer la contestation au fond, par application de l’article 89 du code de procédure civile, pour donner à l’affaire une solution définitive, les parties ayant respectivement conclu au fond.

Attendu que les consorts Z ne contestent pas le fait que par mémoire introductif d’instance du 3 novembre 2011, produit aux débats, le tribunal administratif de Grenoble a été saisi à la requête de Monsieur H Z, Madame D E épouse Z, Monsieur Y Z et Mademoiselle L Z, ainsi que par la société DMD Eurofluides, d’une demande d’annulation d’un permis de construire délivré à la SCI Nova 4 / société Detec par Monsieur le maire de la commune de X, affiché le 9 août 2011, en invoquant notamment des atteintes au règlement interne de la Zac de la forêt en particulier le non-respect des limites d’implantation du futur bâtiment.

Attendu qu’ils ne contestent pas davantage que l’introduction de ce recours contrevient à l’engagement qu’ils ont pris, dans le protocole, de ne pas introduire de recours à l’encontre des permis de construire pouvant être accordés dans le périmètre de la Zac, et pouvait justifier l’application de la clause pénale.

Attendu que pour prétendre voir juger que le titre exécutoire litigieux est nul et non avenu, ils invoquent divers moyens de droit qu’il convient successivement d’analyser.

Sur le moyen tiré de l’absence préalable de mise en demeure

Attendu qu’aux termes de l’article 1617-5 du code général des collectivités territoriales : «Une ampliation du titre de recettes individuel ou de l’extrait du titre de recettes collectif est adressée au redevable sous pli simple. Lorsque le redevable n’a pas effectué le versement qui lui était demandé à la date limite de paiement, le comptable public compétent lui adresse une mise en demeure de payer avant la notification du premier acte d’exécution forcée devant donner lieu à des frais.» (L. no 2009-526 du 12 mai 2009, art. P-a) «En application de l’article 4 de la loi no 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, le titre de recettes individuel ou l’extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l’a émis ainsi que les voies et délais de recours.

«Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation.» ' Applicable en Polynésie française (L. préc., art. 96-II).

(L. no 2010-1658 du 29 déc. 2010, art. Q-T, en vigueur le 1^er janv. 2012) «5o Lorsque la mise en demeure de payer n’a pas été suivie de paiement, le comptable public compétent peut, à l’expiration d’un délai de trente jours suivant sa notification, engager des poursuites devant donner lieu à des frais mis à la charge du redevable dans les conditions fixées à l’article 1912 du code général des impôts.

«La mise en demeure de payer interrompt la prescription de l’action en recouvrement.

«L’envoi de la mise en demeure de payer tient lieu du commandement prescrit par le (Ord. no 2011-1895 du 19 déc. 2011, art. 3-6o-a) «code des procédures civiles d’exécution» préalablement à une saisie-vente. Dans ce cas, la mise en demeure de payer n’est pas soumise aux conditions générales de validité des actes des huissiers de justice[.]»

(L. no 2010-1658 du 29 déc. 2010, art. Q-R, en vigueur le 1^er janv. 2012) «6o Pour les créances d’un montant inférieur à 15 000 €, la mise en demeure de payer est précédée d’une lettre de relance adressée par le comptable public compétent ou d’une phase comminatoire, par laquelle il demande à un huissier de justice d’obtenir du redevable qu’il s’acquitte auprès de lui du montant de sa dette.

«Les frais de recouvrement sont versés directement par le redevable à l’huissier de justice. Le montant des frais, qui restent acquis à l’huissier de justice, est calculé selon un taux proportionnel aux sommes recouvrées fixé par arrêté conjoint du ministre chargé du budget et du ministre de la justice.

«Lorsque la lettre de relance ou la phase comminatoire n’a pas été suivie de paiement, le comptable public compétent peut adresser une mise en demeure de payer. Dans ce cas, l’exécution forcée des poursuites donnant lieu à des frais peut être engagée à l’expiration d’un délai de huit jours suivant la notification de la mise en demeure de payer [.]»

Attendu qu’en vertu des dispositions qui précèdent, l’envoi du titre exécutoire, et la mise en demeure, sont des formalités préalables indispensables avant toute exécution forcée à l’initiative du comptable public et constituent pour l’une d’elles le point de départ de la prescription de l’action en contestation et pour l’autre le point de départ de la prescription de l’action en recouvrement ; qu’en revanche, ces formalités ne sont pas exigées comme condition de la validité du titre exécutoire lui-même.

Or attendu que la présente procédure n’a pas pour objet de contester des actes d’exécution, mais seulement le titre exécutoire du 18 avril 2011, dont la validité ne dépend pas de sa notification ou de l’envoi d’une mise en demeure dans un délai déterminé.

Sur le moyen tiré du défaut de date

Attendu qu’il n’est pas contesté que les parties ont signé un protocole d’accord en ne mentionnant aucune date de signature ;

Qu’ainsi l’existence du protocole d’accord et des engagements réciproques qu’il contient n’est pas remise en cause.

Attendu que le protocole transactionnel, en l’absence de date, n’a pas date certaine ; que l’absence de date certaine peut poser des difficultés pour l’exécution de certaines stipulations, notamment celles relatives à la caducité du protocole à défaut de signature d’un acte de vente dans le délai de 4 ans ;

Qu’en tout état de cause, la validité du protocole n’en est pas affectée directement, d’autant que la mention par laquelle le maire de la commune de X a signé le protocole en vertu d’une délibération du conseil municipal en date du 13 septembre 2010, mention qui figure sur l’original produit par les époux Z, démontre que ce protocole a été signé au plus tôt à cette date et que le délai de 4 ans précité n’est pas expiré.

Sur le moyen tiré du défaut de concessions réciproques

Attendu qu’aux termes de l’article 2044 du code civil : « La transaction est un contrat par lequel les parties terminent une contestation née, ou préviennent une contestation à naître ».

Attendu qu’à défaut de concessions réciproques, un protocole ne peut pas être qualifié de transaction et bénéficier de l’autorité de chose jugée.

Attendu que les consorts Z ne contestent pas, par les engagements qu’ils ont pris qui ont été rappelés ci-dessus, avoir eux-mêmes consenti des concessions, mais contestent seulement que la commune ait concédé quoi que ce soit.

Or attendu que la promesse de vente d’un terrain constitue une concession, cet engagement conférant un droit aux consorts Z, et cela d’autant plus qu’ils cherchaient, par cette acquisition, à se prémunir des nuisances de la Zac de la forêt.

Attendu qu’il peut être en outre relevé que les parties ont décidé de faire réaliser le bornage du terrain, pour fixer la limite entre la propriété des consorts Z et la Zac, aux frais de la société d’équipement de Haute-Savoie, et cette dernière a accepté de prendre entièrement à sa charge les frais d’acte notarié, ce qui constitue un double avantage.

Attendu enfin que la société d’équipement de Haute-Savoie, et la commune de X, ont renoncé à tout recours à l’encontre des consorts Z en vue d’être indemnisées du préjudice que leur a causé le contentieux généré et poursuivi par ces derniers, auquel la transaction a mis fin.

Attendu que sans avoir à rechercher le caractère parfaitement équilibré des concessions réciproques, il y a lieu de constater l’existence de concessions de la part de la commune de X et de la société d’équipement de Haute-Savoie, d’où il résulte que le moyen de nullité n’est pas fondé.

Sur le moyen tiré du non-respect du protocole par la commune de X

Attendu que ce moyen est inopérant à remettre en cause validité d’un titre exécutoire émis par la commune pour le recouvrement d’une créance résultant de l’application d’une clause pénale contractuelle.

Attendu en effet que le juge n’a été saisi d’aucune demande d’application de la clause pénale à l’encontre de la commune et de compensation.

Sur la demande de dommages-intérêts pour poursuite abusive au titre d’un protocole transactionnel

Attendu qu’en émettant le titre exécutoire contesté, la commune de X a fait application, selon les règles qui sont propres à la comptabilité publique, d’une clause pénale contractuelle.

Attendu que l’existence et la validité particulière de cette clause pénale ne sont pas contestées, en dehors des moyens de nullité du protocole précédemment invoqués et rejetés.

Attendu que n’est pas davantage contesté le fait du non-respect de l’engagement souscrit de ne pas introduire de nouveaux recours contre les permis de construire délivrés dans le périmètre de la Zac de la forêt, les consorts Z se bornant à formuler des reproches réciproques à l’encontre de la commune.

Qu’en conséquence, aucune faute contractuelle ne résulte de l’établissement d’un titre exécutoire, en vue du recouvrement du montant de la clause pénale, d’où il résulte que la demande de dommages-intérêts n’est pas fondée.

Sur la demande reconventionnelle en dommages-intérêts pour procédure abusive

Attendu que le recours introduit par les consorts Z, bien que non fondé, relevait de l’exercice légitime d’un droit et n’a pas dégénéré en abus du droit d’ester en justice.

Qu’en conséquence, la demande reconventionnelle en dommages-intérêts formés par la commune n’est pas fondée.

Sur les dépens et frais irrépétibles

Attendu que les consorts Z qui succombent, devront supporter les dépens de première instance et d’appel par application de l’article 696 du code de procédure civile.

Attendu qu’il serait inéquitable de laisser à la charge de la commune de X les frais irrépétibles qu’elle a exposés à l’occasion de l’instance, dont il convient de l’indemniser partiellement à concurrence de la somme de 1500 €, par application de l’article 700 du code de procédure civile.

PAR CES MOTIFS

LA COUR,

Statuant publiquement, par arrêt réputé contradictoire, après en avoir délibéré conformément à la loi,

Réforme le jugement rendu le 6 juin 2012 par le tribunal d’instance de Bonneville,

Statuant à nouveau,

Rejette l’exception d’incompétence,

Déboute H Z, D E épouse Z, Y et L Z, de toutes leurs prétentions,

Déboute la commune de X de sa demande reconventionnelle en dommages-intérêts,

Condamne H Z, D E épouse Z, Y et L Z à lui payer la somme de 1500 € en indemnisation de ses frais irrépétibles,

Les condamne aux dépens de première instance d’appel.

Ainsi prononcé publiquement le 22 mai 2014 par mise à disposition de l’arrêt au greffe de la Cour, les parties en ayant été préalablement avisées dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l’article 450 du Code de Procédure Civile, et signé par Madame Evelyne THOMASSIN, Conseiller faisant fonction de Président et Madame Sylvie DURAND, Greffier.