Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

M. B… A… a demandé au tribunal administratif de Grenoble d’annuler la décision du 19 mai 2021 lui refusant l’attribution d’une somme au titre de la prime de transition énergétique ainsi que la décision implicite de rejet, née le 2 août 2021 du silence gardé par la directrice générale de l’Agence nationale de l’habitat (ANAH), de son recours formé à l’encontre de la décision du 19 mai 2021.

Par un jugement n° 2106597 du 4 décembre 2023, le tribunal administratif de Grenoble a annulé la décision implicite du 2 août 2021 et enjoint à l’ANAH de statuer à nouveau sur la demande de M. A….

Procédure devant la cour

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 31 janvier 2024 et 15 octobre 2025, l’Agence nationale de l’habitat, représentée par M^e Aderno, de la SELAS Seban & Associés, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement du 4 décembre 2023 ;

2°) de rejeter la demande de M. A… ;

3°) de mettre à la charge de M. A… le versement d’une somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

– le jugement est entaché d’irrégularité en ce qu’il n’est pas suffisamment motivé ;

– il est entaché d’irrégularité en ce que le tribunal n’a pas répondu à la demande de substitution de motifs sollicitée devant lui ;

– il est entaché d’irrégularité en ce que le premier mémoire en défense du 16 novembre 2023, parvenu à la juridiction avant la clôture de l’instruction, n’a pas été communiqué ;

– en ne reportant pas la clôture de l’instruction ni ne radiant l’affaire du rôle de l’audience publique du 20 novembre 2023, alors que le premier mémoire en défense de l’ANAH avait été reçu le 16 novembre 2023, les premiers juges ont méconnu le principe du contradictoire et entaché leur jugement d’irrégularité ;

– en visant le premier mémoire en défense de l’ANAH et en en tenant ainsi compte dans leur jugement, sans le communiquer à M. A…, les premiers juges ont entaché leur jugement d’irrégularité ;

– la décision de refus opposée à M. A… peut légalement être justifiée par le motif substitué tiré de ce que la qualité de nu-propriétaire du bien objet des travaux n’est pas suffisante pour être éligible à la prime de transition énergétique ;

– le décret n° 2021-59 du 25 janvier 2021 a modifié le décret n° 2020-26 du 14 janvier 2020 pour ouvrir le bénéfice de la prime de transition énergétique aux usufruitiers, mais pas aux nus-propriétaires ;

– les moyens tirés du défaut de procédure contradictoire préalable et d’erreur manifeste d’appréciation dont serait entachée la décision contestée ne sont pas fondés.

Par un mémoire enregistré le 18 septembre 2025, M. A…, représentée par M^e Sfez, conclut au rejet de la requête, à l’annulation de la décision initiale et de la décision implicite prise sur recours, et à ce que soit mis à la charge de l’ANAH le versement d’une somme de 6 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

– les moyens de la requête d’appel ne sont pas fondés :

– le jugement est suffisamment motivé ;

– dès lors que la substitution de motifs sollicitée par l’administration l’aurait privé de garanties procédurales, notamment d’une procédure contradictoire préalable, le tribunal ne pouvait pas légalement y procéder ; au surplus, cette demande de substitution de motifs a été présentée tardivement, postérieurement à la clôture de l’instruction, dans un mémoire qui n’a pas été soumis au contradictoire ;

– à supposer qu’un nouveau motif soit substitué au motif initialement opposé, la décision de rejet de sa demande a été rendue à l’issue d’une procédure irrégulière, en méconnaissance du principe du contradictoire et de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration, en ce qu’il n’a pas été mis à même de présenter ses observations préalablement à cette substitution ;

– le motif tiré de ce que la qualité de nu-propriétaire ne serait pas suffisante pour prétendre au bénéfice de la prime de transition énergétique n’est pas susceptible de justifier légalement la décision de refus, cette aide étant ouverte aux titulaires d’un droit réel immobilier conférant l’usage d’un logement, qualité dont il justifie, étant non seulement nu-propriétaire mais également titulaire d’un prêt à usage du bien immobilier objet des travaux.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

– le code civil ;

– le code de la construction et de l’habitation ;

– le code des relations entre le public et l’administration ;

– la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 ;

– le décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 ;

– le décret n° 2020-26 du 14 janvier 2020 ;

– le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

– le rapport de M^me Maubon,

– et les conclusions de M^me C….

Considérant ce qui suit :

M. A… a déposé le 1er mai 2021 auprès d’Agence nationale de l’habitat (ANAH) une demande de versement d’un montant de prime de transition énergétique afin de réaliser des travaux dans un logement situé … à Veyrier-du-Lac (Haute-Savoie). Par une décision du 19 mai 2021, la directrice générale de l’ANAH a rejeté cette demande. M. A… a formé un recours à l’encontre de cette décision auprès de la directrice générale de l’ANAH, qui a été implicitement rejeté le 2 août 2021, cette décision s’étant substituée à celle du 19 mai 2021. L’ANAH relève appel du jugement n° 2106597 du 4 décembre 2023 par lequel le tribunal administratif de Grenoble a annulé la décision implicite du 2 août 2021 et lui a enjoint de statuer à nouveau sur la demande de M. A… dans un délai d’un mois.

Sur la régularité du jugement :

Aux termes de l’article R. 611-1 du code de justice administrative : « (…) / La requête, le mémoire complémentaire annoncé dans la requête et le premier mémoire de chaque défendeur sont communiqués aux parties avec les pièces jointes dans les conditions prévues aux articles R. 611-2 à R. 611-6. / Les répliques, autres mémoires et pièces sont communiqués s’ils contiennent des éléments nouveaux. » Il résulte de ces dispositions, destinées à garantir le caractère contradictoire de l’instruction, que la méconnaissance de l’obligation de communiquer le premier mémoire d’un défendeur est en principe de nature à entacher la procédure d’irrégularité. Il n’en va autrement que dans le cas où il ressort des pièces du dossier que, dans les circonstances de l’espèce, cette méconnaissance n’a pu préjudicier aux droits des parties.

Il ressort des pièces de la procédure devant le tribunal administratif de Grenoble que le greffe de ce tribunal a enregistré, le 16 novembre 2023, alors que la clôture de l’instruction trois jours francs avant l’audience du 20 novembre 2023 en application du premier alinéa de l’article R. 613-2 du code de justice administrative n’était pas encore intervenue, le premier mémoire en défense de l’ANAH, par lequel cet établissement sollicitait qu’un nouveau motif soit substitué au motif de refus initialement opposé à M. A… et confirmé par la décision implicite de rejet du recours préalable obligatoire formé par celui-ci. Il ressort des termes du jugement attaqué que les premiers juges, qui ont visé ce premier mémoire en défense sans mentionner cette demande de substitution de motifs, ont annulé la décision contestée en considérant que le motif de refus initialement opposé était entaché d’une erreur de fait. En statuant ainsi, sans communiquer le mémoire en défense de l’ANAH à M. A… et sans se prononcer sur la demande de substitution de motifs qui y était présentée, le tribunal administratif de Grenoble a méconnu le principe du caractère contradictoire de la procédure.

Par suite, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de régularité de la requête, l’ANAH est fondée à demander l’annulation du jugement du 4 décembre 2023 attaqué.

Il y a lieu pour la cour d’évoquer et de statuer sur la demande présentée par M. A… devant le tribunal administratif de Grenoble.

Sur la recevabilité de la demande :

En premier lieu, aux termes de l’article 9 du décret du 14 janvier 2020 susvisé : « L’introduction d’un recours afférent aux décisions relatives à la prime de transition énergétique est subordonnée à l’exercice préalable d’un recours administratif auprès du directeur général de l’Agence nationale de l’habitat. / Ce recours administratif est régi par les dispositions des chapitres Ier et II du titre Ier du livre IV du code des relations entre le public et l’administration. » Aux termes de l’article L. 411-7 du code des relations entre le public et l’administration : « Ainsi qu’il est dit à l’article L. 231-4, le silence gardé pendant plus de deux mois sur un recours administratif par l’autorité compétente vaut décision de rejet. ». L’article L. 412-7 de ce code dispose que : « La décision prise à la suite d’un recours administratif préalable obligatoire se substitue à la décision initiale. »

Il ressort des pièces du dossier que M. A… a formé un recours, que l’ANAH a indiqué avoir reçu le 2 juin 2021, à l’encontre de la décision du 19 mai 2021, qui mentionnait l’obligation d’un recours administratif auprès de la directrice générale de l’ANAH avant tout recours contentieux. L’ANAH a accusé réception de ce recours par un courrier électronique du 25 juin 2021, qui indiquait que l’absence de réponse de l’ANAH sous deux mois ferait naître une décision implicite de rejet le 2 août 2021, qui pourrait être contestée devant le tribunal administratif dans un délai de deux mois. Les conclusions de la demande de M. A…, enregistrée le 4 octobre 2021, qui tendent à l’annulation tant de la décision explicite du 19 mai 2021 qu’à celle de la décision implicite née le 2 août 2021, ne sont recevables qu’en tant qu’elles sollicitent l’annulation de la décision du 2 août 2021, qui s’est substituée à celle du 19 mai 2021. L’ANAH est par suite fondée à soutenir que les conclusions dirigées contre la décision du 19 mai 2021 sont irrecevables.

Sur la légalité de la décision implicite née le 2 août 2021 :

En premier lieu, le moyen tiré de ce que l’ensemble des consultations nécessaires à l’octroi de la prime de transition énergétique n’ont pas été régulièrement réalisées n’est pas assorti des précisions suffisantes pour en apprécier la teneur et, par suite, le bien-fondé. Il ne peut dès lors qu’être écarté.

En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d’une procédure contradictoire préalable. » La décision contestée ayant été adoptée à la suite de la présentation d’une demande par M. A…, il résulte des termes mêmes de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de cet article ne peut être utilement invoqué.

En troisième lieu, aux termes du II de l’article 15 de la loi du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 : « Il est créé une prime de transition énergétique destinée à financer, sous conditions de ressources, des travaux et dépenses en faveur de la rénovation énergétique des logements. Par dérogation, jusqu’au 31 décembre 2022, elle peut être distribuée sans conditions de ressources, selon la nature des travaux et dépenses financés. Par dérogation, entre le 1er janvier 2021 et le 31 décembre 2021, le bénéficiaire peut déposer une demande de prime après avoir commencé ses travaux ou prestations, sous réserve que ceux-ci soient justifiés par un devis réalisé entre le 1er octobre 2020 et le 31 décembre 2020, qu’ils aient commencé au cours de cette même période et que le bénéficiaire ne soit pas éligible à la prime à la date de démarrage des travaux ou prestations. Les caractéristiques et conditions d’octroi de cette prime ne peuvent être moins favorables pour le bénéficiaire que celles régissant le crédit d’impôt prévu à l’article 200 quater du code général des impôts dans sa rédaction résultant de la présente loi. Elles sont définies par décret. / (…) / Les conditions et les modalités suivant lesquelles le directeur général de l’agence mentionnée à l’article L. 321-1 du code de la construction et de l’habitation attribue la prime, habilite les mandataires et prononce des sanctions sont définies par décret. » Aux termes de l’article 1er du décret du 14 janvier 2020 relatif à la prime de transition énergétique, dans sa version en vigueur à la date de la décision contestée : « I.- La prime de transition énergétique prévue au II de l’article 15 de la loi du 28 décembre 2019 susvisée peut être attribuée aux personnes physiques propriétaires ou titulaires d’un droit réel immobilier conférant l’usage d’un logement pour financer les dépenses en faveur de la rénovation énergétique du logement qu’ils occupent eux-mêmes dans les conditions suivantes : / 1° le logement est occupé à titre de résidence principale par le ou les propriétaires ou titulaires de droit réel immobilier dans un délai maximum de 6 mois suivant la date de paiement du solde de la prime ; / 2° le logement ou l’immeuble concerné est achevé depuis plus de deux ans à la date de début des travaux et prestations. / (…) / III.- Pour l’application du présent article, on entend par résidence principale un logement effectivement occupé au moins six mois par an sauf obligation professionnelle, raison de santé affectant le bénéficiaire de la prime ou cas de force majeure. » Aux termes de l’article 2 de ce décret : « I.- Les dépenses éligibles à la prime de transition énergétique au titre de travaux et prestations figurent à l’annexe 1 du présent décret et peuvent être réalisées dans un immeuble bâti individuel ou collectif. (…) ».

La décision implicite contestée du 2 août 2021 s’est substituée à la décision du 19 mai 2021 sans modifier le motif de refus initialement opposé à M. A…, tiré de ce que les résidences mobiles de loisirs ne sont pas considérées comme des immeubles bâtis, qui seuls ouvrent droit, pour la réalisation de certains travaux ou prestations, au bénéfice de la prime de transition énergétique. Il ressort des pièces du dossier, et n’est au demeurant pas contesté, que le logement dans lequel M. A… souhaite réaliser les travaux pour lesquels il a sollicité l’attribution de la prime de transition énergétique n’est pas une résidence mobile de loisir mais un immeuble bâti individuel, entrant dans le champ d’application de l’article 1er du décret du 14 janvier 2020 précité. Par suite, c’est par une inexacte application de ces dispositions que l’ANAH a opposé ce motif à M. A… pour lui refuser le bénéfice de la prime en litige.

L’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.

L’ANAH demande qu’au motif erroné de la décision en litige soit substitué le motif tiré de ce que M. A…, qui, en tant que nu-propriétaire du bien objet des travaux, n’est ni propriétaire de celui-ci ni titulaire d’un droit réel immobilier lui en conférant l’usage au sens de l’article 1er du décret du 14 janvier 2020, n’est pas éligible au bénéfice de la prime de transition énergétique.

Aux termes de l’article 544 du code civil : « La propriété est le droit de jouir et disposer des choses de la manière la plus absolue, pourvu qu’on n’en fasse pas un usage prohibé par les lois ou par les règlements. » Selon l’article 578 de ce code : « L’usufruit est le droit de jouir des choses dont un autre a la propriété, comme le propriétaire lui-même, mais à la charge d’en conserver la substance. » Aux termes de l’article 625 du même code : « Les droits d’usage et d’habitation s’établissent et se perdent de la même manière que l’usufruit. » Aux termes de l’article 1875 du code civil : « Le prêt à usage est un contrat par lequel l’une des parties livre une chose à l’autre pour s’en servir, à la charge par le preneur de la rendre après s’en être servi. » Aux termes de l’article 1876 de ce code : « Ce prêt est essentiellement gratuit. » Aux termes de l’article 1877 du même code : « Le prêteur demeure propriétaire de la chose prêtée. » Aux termes de l’article 28 du décret du 4 janvier 1955 portant réforme de la publicité foncière : « Sont obligatoirement publiés au service chargé de la publicité foncière de la situation des immeubles : / 1° Tous actes, même assortis d’une condition suspensive, et toutes décisions judiciaires, portant ou constatant entre vifs : / a) Mutation ou constitution de droits réels immobiliers, (…) ; / (…) ».

Il ressort des pièces du dossier que M. A… a reçu de ses parents, en avancement de part successorale, par acte de donation en date du 18 septembre 2019, la nue-propriété du logement situé à Veyrier-du-Lac pour lequel le bénéfice de la prime de transition énergétique a été sollicité, ses parents en conservant l’usufruit. Si la seule qualité de nu-propriétaire du logement de M. A… ne lui confère pas de droit d’usage sur ce logement, elle ne fait cependant pas obstacle à ce que, pour solliciter le bénéfice de la prime de transition énergétique, M. A… se prévale d’un autre droit réel immobilier lui conférant un tel usage, conformément à l’article 1er du décret du 14 janvier 2020. Il ressort des pièces du dossier que M. A… a conclu avec ses parents, le 18 septembre 2019, un prêt à usage conformément aux articles 1875 et suivants du code civil, portant sur la maison objet des travaux, à titre gratuit, pour une durée de trois ans à compter du 1er décembre 2019, renouvelable tacitement chaque année. Toutefois, ce contrat, s’il porte sur un bien immobilier et lui confère temporairement l’usage du logement, n’a pas pour effet de rendre M. A… titulaire, au sens des dispositions précitées du premier alinéa de l’article 1er du décret du 14 janvier 2020, d’un droit réel immobilier qui, sous réserve d’avoir fait l’objet au service de la publicité foncière des formalités de publicité prévues par le décret du 4 janvier 1955, aurait été rendu opposable à l’ANAH.

Il suit de là que le motif tiré de ce que M. A… n’est pas titulaire d’un droit réel immobilier lui conférant l’usage du logement au sens de l’article 1er du décret du 14 janvier 2020 et n’est donc pas éligible au bénéfice de la prime de transition énergétique, pouvait légalement fonder la décision de refus opposée à M. A…. Ce dernier a, par ailleurs, été mis à même de présenter ses observations sur un tel motif, dès lors que le mémoire du 16 novembre 2023 dans lequel l’ANAH a opposé ce motif et sollicité sa substitution a été communiqué à M. A… le 11 décembre 2025 et a été à nouveau opposé par l’ANAH dans sa requête d’appel enregistrée le 31 janvier 2024. Enfin, une telle substitution ne prive le requérant d’aucune garantie procédurale. Par suite, il y a lieu de faire droit à la demande de substitution de motifs sollicitée par l’ANAH, et d’écarter le moyen tiré de l’erreur d’appréciation dont serait entachée la décision contestée.

Il résulte de ce qui précède que M. A… n’est pas fondé à solliciter l’annulation de la décision implicite de rejet de son recours formé contre le refus de la directrice générale de l’ANAH de lui accorder le bénéfice de la prime de transition énergétique.

Sur les conclusions présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu’elles demandent et le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation. »

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que le versement d’une somme soit mis à la charge de l’ANAH, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance.

Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. A… le versement à l’ANAH d’une somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de cet article.

D É C I D E :

Article 1er : Le jugement n° 2106597 du tribunal administratif de Grenoble du 4 décembre 2023 est annulé.

Article 2 : La demande présentée par M. A… devant le tribunal administratif de Grenoble et ses conclusions présentées en appel sont rejetées.

Article 3 : M. A… versera une somme de 1 500 euros à l’ANAH sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à l’Agence nationale de l’habitat et à M. B… A….

Délibéré après l’audience du 17 février 2026 à laquelle siégeaient :

M. Kolbert, président de la cour,

M^me Mauclair, présidente assesseure,

M^me Maubon, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 mars 2026.

La rapporteure,

G. MaubonLe président,

E. Kolbert

La greffière,

F. Prouteau

La République mande et ordonne au ministre de la ville et du logement en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,