COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL

DE NANTES

N° 11NT02028

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MM. Z Y et B X

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M^me Allio-Rousseau

Rapporteur

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M^me Grenier

Rapporteur public

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Séance du 22 février 2013

Lecture du 22 mars 2013

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68-03-02-02

C

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

La cour administrative d’appel de Nantes

(5^e chambre)

Vu la requête, enregistrée le 25 juillet 2011, présentée pour M. Z Y, demeurant au XXX à XXX, Suisse, pour M. et M^me B X, demeurant XXX, par M^e Sirat, avocat au barreau de Paris ; M. Y et M. X demandent à la cour :

1°) d’annuler le jugement n° 0900240 du 8 juin 2011 par lequel le tribunal administratif d’Orléans a rejeté leur demande tendant à l’annulation de l’arrêté du 26 novembre 2008 par lequel le maire de la commune de Salbris a accordé à la société Equipement du Loir-et-Cher un permis de construire en vue de l’édification d’une gendarmerie et de logements au lieudit les Champs de Salbris ;

2°) d’annuler, pour excès de pouvoir, ladite décision ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Salbris une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Ils soutiennent que :

— le permis de construire a été délivré à une personne dépourvue de titre, en méconnaissance des dispositions de l’article R. 423-1 du code de l’urbanisme ; le permis de construire a été délivré sur une parcelle qui avait l’objet d’une expropriation, dont la déclaration d’utilité publique a été annulée, privant de base légale la dépossession dont ils ont été victimes ; dès le début de la procédure, ils ont saisi le juge de l’expropriation en application de l’article L. 12-5 du code de l’expropriation qui n’a pas pu faire droit à leur demande dans l’attente de la décision du juge administratif sur la déclaration d’utilité publique ; l’arrêt de la cour

administrative qui annule la déclaration d’utilité publique étant devenu irrévocable le 10 juin 2011, ils ont saisi à nouveau le juge de l’expropriation en vue de faire constater le défaut de base légale de l’ordonnance d’expropriation du 23 mai 2008 ; la société Equipement du Loir-et-Cher (SELC) ne disposait d’aucun titre du fait de la disparation rétroactive de l’acte ;

— la commune de Salbris ne pouvait bénéficier d’une expropriation, et ne pouvait donner mandat à la SELC pour solliciter en son nom le permis ; les dispositions de l’article L. 1311.4.1 du code général des collectivités territoriales, dont s’est prévalue la mairie pour construire une gendarmerie n’étaient plus en vigueur après le 31 décembre 2007 ; la demande de permis de construire a été déposé le 21 juillet 2008 et le permis de construire délivré le 26 novembre 2008 ; en appliquant la théorie des législations distinctes, le tribunal administratif d’Orléans a entaché son jugement d’une erreur de droit ;

— le projet méconnait les dispositions de l’article L. 111-1-4 du code de l’urbanisme ; il est implanté à 25 mètres de la route départementale 944 ; si la gendarmerie est un service public, son activité n’impose pas d’être située en bordure de voie ; la commune pour indemniser les requérants a tenu compte de la servitude de reculement de 75 m prévue par le plan local d’urbanisme alors applicable et depuis annulé ; le tribunal administratif d’Orléans a donc retenu à tort que la gendarmerie de Salbris pouvait être implantée à 25 m de la RD 944 ;

Vu le jugement attaqué ;

Vu le mémoire en défense, enregistré le 25 novembre 2011, présenté pour la commune de Salbris, représentée par son maire en exercice, par M^es Caillet et Mialot, qui conclut au rejet de la requête ;

Elle soutient que :

— depuis l’application des dispositions de l’article R. 423-1 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction issue du décret 2007-18 du 5 janvier 2007, applicable au permis de construire en litige, le pétitionnaire n’a plus à justifier de sa qualité pour entreprendre la construction ; an attestant avoir qualité pour demander le permis de construire, la SELC a justifié de sa qualité pour obtenir le permis de construire ;

— une convention prise en application de l’article L. 1311-4-1 du code général des collectivités territoriales a été signée le 13 mars 2007 ; en tout état de cause, ces dispositions sont indépendantes des dispositions du code de l’urbanisme ;

— le moyen tiré de la violation de l’article L. 111-1-4 du code de l’urbanisme manque en droit ; la servitude de reculement ne s’applique pas aux services publiques nécessitant la proximité d’infrastructures routières ; tel est le cas des gendarmeries ;

Vu le mémoire, enregistré le 21 mars 2012, présenté pour M. Y et M. et M^me X qui concluent aux mêmes fins que la requête ;

Ils ajoutent que :

— les articles R. 423-1 et R. 423-5 du code de l’urbanisme ne dérogent pas à la condition de propriété du terrain ; la 3^e chambre de la cour de cassation a cassé l’ordonnance d’expropriation du 23 mai 2008 ; la commune n’a jamais donc eu qualité au regard de ces dispositions qualité pour présenter une demande de permis de construire ;

— les constructions n’ont pas été réalisées par la commune avant le 31 décembre 2007 ;

Vu la mise en demeure adressée le 1 octobre 2012 à la société 3 val aménagement, anciennement SELC, en application de l’article R. 612-3 du code de justice administrative, et l’avis de réception de cette mise en demeure ;

Vu le mémoire, enregistré le 8 octobre 2012, présenté pour la commune de Salbris qui conclut par les mêmes moyens au rejet de la requête ;

Elle ajoute que :

— le moyen tiré de ce que la SELC n’aurait pas eu qualité pour demander le permis de construire est inopérant, ce permis ayant été transféré à la commune par arrêté du 30 avril 2010 ; la procédure d’expropriation est en cours de régularisation ; par arrêté en date du 14 décembre 2010, le projet a de nouveau été déclaré d’utilité publique ; par arrêté du 25 juin 2012, les parcelles ont été déclarées à nouveau cessibles ; le 19 septembre 2012, le juge de l’expropriation a été saisi par le préfet en vue de prononcer le transfert de propriété ;

— les consorts Y et X n’ont pas demandé la restitution des terrains qui sont restés en possession de la commune ; la restitution est d’autant moins certaine qu’en application des dispositions de l’article L. 21111-1 du code de l’urbanisme la gendarmerie est incorporée au domaine public de la commune ;

— l’intérêt communal de l’opération projetée est incontestable ;

Vu le mémoire, enregistré le 29 octobre 2012, présenté pour M. Y et M. et M^me X qui concluent par les mêmes moyens aux mêmes fins que la requête ;

Ils ajoutent que :

— le transfert d’un permis de construire ne peut porter que sur un permis légal, faute de quoi il est illégal ; en tout état de cause, la légalité du permis de construire initial s’apprécie à la date de sa délivrance ; la commune n’avait pas davantage à la date du transfert qualité pour construire ;

— la commune n’est pas propriétaire des terrains ; ce qui explique la nécessité d’une nouvelle procédure d’expropriation ; en conséquence, le bien ne fait pas partie du domaine public communal ;

Vu l’ordonnance en date du 7 novembre 2012 fixant la clôture d’instruction au 4 décembre 2012, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ;

Vu le mémoire, enregistré le 12 novembre 2012, présenté pour la commune de Salbris qui conclut au non-lieu à statuer dans cette affaire ;

Elle soutient qu’il y a un non-lieu à statuer puisque :

— un nouveau permis de construire a été délivré le 10 juin 2010 et a été produit dans le cadre de la première instance le 11 mai 2011 ; il se substitue au permis initial ;

— ce retrait, qui n’a jamais été contesté par les requérants devant le tribunal administratif

d’Orléans, est définitif ;

Vu le mémoire, enregistré le 14 février 2013, présenté pour M. Y et M. et M^me X ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu le code de l’urbanisme ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 22 février 2012 :

— le rapport de M^me Allio-Rousseau, premier conseiller ;

— et les conclusions de M^me Grenier, rapporteur public ;

Considérant que la commune de Salbris a décidé de construire sur son territoire une nouvelle gendarmerie, destinée à accueillir vingt gendarmes et regroupant une brigade territoriale ainsi qu’une brigade mobile dédiée à la lutte contre l’insécurité routière, et comprenant des locaux à usage de logement et des locaux techniques, dont l’implantation a été prévue sur des parcelles appartenant alors à M. Y et à M. et M^me X ; que ce projet a été déclaré d’utilité publique par un arrêté du préfet de Loir-et-Cher du 12 juin 2007 ; que la ville de Salbris a conclu avec la société d’équipement de Loir-et-Cher (SELC), une convention de maitrise d’ouvrage ; que par une ordonnance du 23 mai 2008, rectifiée le 16 juin 2008, le juge de l’expropriation du Loir-et-Cher a prononcé l’expropriation au profit de la commune de Salbris des biens immobiliers appartenant en indivision aux consorts Y-X ; que, par un arrêté du 26 novembre 2008, le maire de la commune de Salbris a délivré à la SELC un permis de construire en vue de l’édification de la caserne de gendarmerie pour une superficie hors œuvre nette de 2 472 m² ; que M. Y et M. et M^me X relèvent appel du jugement du 8 juin 2011 par lequel le tribunal administratif d’Orléans a rejeté leur demande tendant à l’annulation de ce permis de construire ;

Sur l’exception de non-lieu à statuer opposée par la commune de Salbris :

Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que la demande de modification du permis de construire du 26 novembre 2008, transféré à la commune de Salbris par arrêté du 30 avril 2010, faisait suite aux adaptations de l’implantation des ouvrages nécessités par le redécoupage parcellaire et les modifications des réseaux eaux usées et eaux pluviales dus aux changements des raccordements ; que cette demande avait pour objet de permettre la création d’un bassin de rétention dans la partie sud du terrain et, en conséquence, une implantation différente des constructions ; qu’eu égard à la nature et à la portée des modifications qu’il autorisait, l’arrêté du 10 juin 2010 doit être regardé un permis modificatif de la précédente autorisation sur ces deux points, les prescriptions émises dans le permis initial demeurant applicables ; que, dès lors, les conclusions de M. Y et de M. et M^me X tendant à l’annulation du permis de construire du 26 novembre 2008 ne sont pas devenues sans objet du fait de l’intervention de l’arrêté du 10 juin 2010, dont il ne ressort pas des pièces du dossier, au demeurant, qu’il est devenu définitif ; que par suite, et contrairement à ce que soutient la commune de Salbris, il y a lieu de statuer sur la requête présentée par M. Y et M. et M^me X ;

Sur les conclusions à fin d’annulation du permis de construire :

Considérant qu’aux termes de l’article R. 423-1 du code de l’urbanisme : « Les demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont adressées par pli recommandé avec demande d’avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés : a) Soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux ; (…) c) Soit par une personne ayant qualité pour bénéficier de l’expropriation pour cause d’utilité publique. » ;

Considérant que par un arrêt du 31 décembre 2009, devenu définitif, la cour administrative d’appel a annulé l’arrêté du préfet de Loir-et-Cher du 12 juin 2007 déclarant d’utilité publique le projet de construction d’une caserne de gendarmerie sur le territoire de la commune de Salbris ainsi que l’acquisition du terrain nécessaire à la réalisation de cette opération ; que, par un arrêt du 28 février 2012, postérieur à l’introduction de la requête, la Cour de cassation a, en se fondant sur la décision de la cour administrative d’appel de Nantes, cassé et annulé, à la demande de M. Y et de M. et M^me X, l’ordonnance rendue le 23 mai 2008 par le juge de l’expropriation du département du Loir-et-Cher, prononçant l’expropriation au profit de la commune ; que, dans ces conditions, l’arrêté du 12 juin 2007 est réputé n’être jamais intervenu, et qu’il en va de même, à l’égard de la commune de Salbris, de l’ordonnance d’expropriation, qui emportait transfert de la propriété du terrain dont s’agit à son profit ; que, dès lors, la SELC, qui tenait ses droits de la commune de Salbris, doit être regardée comme n’ayant jamais eu qualité, au regard des dispositions de l’article R. 423-1 du code de l’urbanisme, pour présenter une demande de permis de construire sur les terrains en cause ; que les circonstances que le permis de construire a été transféré, avec l’accord de la SELC, par arrêté du 30 avril 2010 au profit de la commune ou encore que, par un nouvel arrêté du 14 décembre 2010, le préfet de Loir-et-Cher a déclaré d’utilité publique le projet et que le juge de l’expropriation a été saisi de nouveau le 19 septembre 2010 en vue de se prononcer sur le transfert de propriété des mêmes parcelles, sont sans incidence sur la légalité du permis de construire initial, obtenu par un bénéficiaire sans titre ; que, si, saisi sur le fondement du deuxième alinéa de l’article L. 12-5 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, le juge de l’expropriation, constatant que l’ordonnance du 23 mai 2008 était dépourvue de base légale, du fait de l’annulation de la déclaration d’utilité publique, a sursis à statuer le 20 janvier 2012 sur les conséquences de droit de son jugement, M. Y et M. et M^me X n’ayant pas présenté de demandes sur ce point, et notamment pas de demande de restitution de la propriété des terrains, la commune de Salbris ne disposait pas davantage de ce fait de la qualité de propriétaire en raison de l’annulation de l’ordonnance d’expropriation prononcée par la cour de cassation ; que, dans ces conditions, n’étant pas propriétaire de ces terrains, elle ne saurait se prévaloir de ce qu’ils appartiennent au domaine public communal ; que, par suite, M. Y et M. et M^me X sont fondés à soutenir que c’est à tort, que par le jugement attaqué, le tribunal administratif d’Orléans a rejeté leur demande ;

Considérant que, pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun des autres moyens soulevés par les requérants n’apparaît susceptible de fonder l’annulation de l’arrêté du 26 novembre 2008 ;

Sur les conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. Y et M. et M^me X, qui ne sont pas dans la présente instance les parties perdantes, la somme que la commune de Salbris demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; que, dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de faire application des mêmes dispositions et de mettre à la charge de la commune de Salbris la somme de 2 000 euros que M. Y et M. et M^me X demandent à ce titre ;

DÉCIDE :

Article 1^er : Le jugement du tribunal administratif d’Orléans du 8 juin 2011 et l’arrêté du 26 novembre 2008 sont annulés.

Article 2 : La commune de Salbris versera à M. Y et à M. et M^me X une somme globale de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. Z Y, à M. et M^me B X, à la commune de Salbris et à la société 3 Val Aménagement, anciennement dénommée société d’équipement de Loir-et-Cher.

Délibéré après l’audience du 22 février 2013, où siégeaient :

— M. Iselin, président de chambre,

— M. Millet, président-assesseur,

— M^me Allio-Rousseau, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 22 mars 2013.

Le rapporteur,

M-P. ALLIO-ROUSSEAU

Le président,

B. ISELIN

Le greffier,

C. GOY