Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La Compagnie Armoricaine de Navigation (CAN) a demandé au tribunal administratif de Rennes sous le n° 2000575 d’annuler l’arrêté du 24 septembre 2019 du préfet maritime de l’Atlantique et du préfet de la région des Pays de la Loire portant approbation des deux premières parties du document stratégique de façade Nord-Atlantique – Manche Ouest, ainsi que les décisions de rejet de ses recours gracieux, et subsidiairement d’abroger cet arrêté.

L’Union Nationale des Producteurs de Granulats (UNPG) a demandé au tribunal administratif de Rennes, sous le n° 2001326 d’annuler l’arrêté du 24 septembre 2019 du préfet maritime de l’Atlantique et du préfet de la région des Pays de la Loire portant approbation des deux premières parties du document stratégique de façade Nord-Atlantique – Manche Ouest, ainsi que la décision de rejet de son recours gracieux.

Par un jugement n°s 2000575, 2001326 du 6 juillet 2023, le tribunal administratif de Rennes a rejeté ces demandes.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 6 septembre 2023 et 22 janvier 2025, la Compagnie armoricaine de navigation, représentée par M^e Sagalovitsch, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du 6 juillet 2023 du tribunal administratif de Rennes ;

2°) d’annuler l’arrêté du 24 septembre 2019 du préfet maritime de l’Atlantique et du préfet de la région des Pays de la Loire et des deux décisions de rejet de leurs recours gracieux ;

3°) subsidiairement, d’abroger cet arrêté inter préfectoral ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- elle dispose d’un intérêt à agir alors que le document approuvé, dans ses diverses dispositions, l’empêche de bénéficier d’une nouvelle concession d’exploitation de sables coquilliers sur de nouveaux sites ;

- le jugement est irrégulier ; il est entaché d’une contradiction de motifs au regard de l’argumentaire présenté s’agissant de la capacité des préfets à élaborer un document d’orientation et de gestion des granulats marins (DOGGM) ; il est insuffisamment motivé eu égard à la généralité de l’affirmation selon laquelle l’état de conservation des dunes hydrauliques serait altéré par l’activité d’extraction de sables coquilliers ; il n’a pas été répondu au moyen tiré de ce qu’en s’abstenant de dresser un état des besoins en sables coquilliers pour le secteur les dispositions de l’article 1er de la directive n° 2014-89/UE du Parlement européen et du Conseil du 23 juillet 2014 ont été méconnues ; il n’a pas été répondu au moyen tiré de ce que l’application du principe de précaution dans l’instruction des demandes de concession d’exploitation de granulats marins exclut nécessairement l’édiction préalable d’une mesure d’interdiction générale qui serait opposable à une demande de concession ; il ne répond pas au moyen tiré de ce que le dispositif mis en place par les auteurs du document stratégique de façade aboutit à ce qu’une règle fixée par une autorité préfectorale lie le pouvoir d’appréciation du Premier ministre, ce qui est inconstitutionnel ;

- l’arrêté est entaché d’incompétence dès lors que l’adoption d’un document d’orientation et de gestion de granulats marins n’est prévue par aucun texte législatif ou réglementaire, et notamment pas par les articles L. 219-5-1 et R. 291-1-7 du code de l’environnement ;

- l’arrêté méconnait l’article 5 de la directive n° 2014-89/UE du Parlement européen et du Conseil du 23 juillet 2014 ainsi que le 5° du I de l’article L. 219-9 du code de l’environnement faute de prendre en compte les aspects économiques et sociaux ;

- le document stratégique de façade est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation ; il n’est pas établi que l’état de conservation des dunes hydrauliques, dont celles présentes dans les sites A… 2000 qu’elle exploite, serait altéré par l’activité d’extraction de sables coquilliers ou que cela aurait une influence négative sur les milieux marins, sachant que les concessions déjà accordées ne l’ont été qu’après constat qu’elles n’avaient pas d’incidences négatives sur ce milieu ; les documents d’objectifs des deux sites A… 2000 d’exploitation des granulats font état d’un bon état de conservation notamment dans la baie de Morlaix ; cette erreur d’analyse de la situation existante conduit à l’adoption de mesures erronées comme l’impossibilité d’autoriser de nouveaux sites d’extraction de sables coquilliers ; pour ces motifs les articles 8, 9 et 10 de la directive n° 2008/56 CE et le principe de précaution invoqué pour la première fois en défense ne peuvent justifier les mesures critiquées ; ce principe ne peut trouver à s’appliquer au stade d’un tel document général de planification et, à supposer qu’il s’applique, une procédure préalable d’évaluation du risque allégué devait intervenir en préalable ; l’activité d’extraction n’est pas susceptible d’entrainer des dommages graves et irréversibles pour l’environnement et l’article L. 414-1 du code de l’environnement ne trouve pas à s’appliquer ; l’arrêté interpréfectoral du 18 novembre 2021 qui approuve le dispositif de suivi du document stratégique de façade atteste de l’insuffisance des études initiales ;

- le document approuvé porte atteinte à la liberté d’entreprendre et à la liberté du commerce et de l’industrie appréciées au regard de la satisfaction des besoins de l’économie en granulats marins ; l’évaluation des besoins en sables coquilliers faite par la chambre d’agriculture est obsolète, approximative et elle inclut des sables provenant d’une concession abandonnée ; le DOGGM ne quantifie pas les besoins à venir ;

- le document stratégique de façade est incompatible avec le document de stratégie nationale pour la mer qui encourage le développement de l’activité d’extraction de sables coquilliers dans des conditions durables ;

- l’objectif DOO1-HB-OE11 méconnait l’article L. 132-2 du code minier, l’article 15 du décret du 6 juillet 2006 et les articles 20 et 72-3 de la Constitution ; le dispositif aboutit à ce que le ministre compétent au titre de la police des mines va être tenu de refuser toute concession à l’intérieur du périmètre considéré ; il sera alors dépossédé de son pouvoir d’appréciation ;

- subsidiairement, il sera décidé une abrogation de l’arrêté contesté eu égard à un changement dans les circonstances de fait ; le potentiel total extractible mentionné dans le DOGGM est, en raison de l’abandon de l’exploitation de la concession de la Pointe d’Armor, manifestement sous-évalué ; le décret n° 2024-530 du 10 juin 2024 portant adoption d’une nouvelle stratégie pour la mer et le littoral, impliquant une révision du document stratégique de façade, le rend partiellement incompatible avec ce nouveau document qui porte de nouvelles orientations favorables à l’exploitation de granulats marins.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 6 décembre 2024 et 10 mars 2025, le ministre de la transition écologique, de l’énergie, du climat et de la prévention des risques conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- l’appelante n’a pas intérêt à agir contre la totalité de la décision contestée ; elle ne conteste pas seulement l’objectif qui lui fait grief mais aussi des dispositions de l’arrêté qui ne lui font pas grief ; l’arrêté ne crée pas de situation de compétence lié s’agissant des futures concessions eu égard aux dispositions de l’article L. 219-4 du code de l’environnement ;

- les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Un mémoire enregistré le 1er avril 2025, présenté par le ministre de la transition écologique, de l’énergie, du climat et de la prévention des risques, n’a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution ;

- la directive 2008/56/CE du Parlement européen et du Conseil et 17 juin 2008 ;

- la directive 2014/89/UE du Parlement européen et du Conseil du 23 juillet 2014 ;

- le code de l’environnement ;

- le code minier ;

- le décret n° 2006-798 du 6 juillet 2006 ;

- le décret n° 2017-222 du 23 février 2017 ;

- le décret n° 2024-530 du 10 juin 2024 ;

- l’arrêté du 11 juillet 2018 relatif aux critères et méthodes à mettre en œuvre pour l’élaboration des deux premières parties du document stratégique de façade, mentionnées aux 1° et 2° du III de l’article R. 219-1-7 du code de l’environnement, et de sa quatrième partie mentionnée au 4° du III de ce même article ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Rivas,

- les conclusions de M^me Ody, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Sagalovitsch, représentant la Compagnie armoricaine de navigation.

Considérant ce qui suit :

Par un arrêté inter-préfectoral du 24 septembre 2019, le préfet maritime de l’Atlantique et le préfet de la région des Pays de la Loire ont adopté les deux premières parties du document stratégique de façade Nord-Atlantique – Manche Ouest. L’annexe 9 à cet arrêté est constituée du « document d’orientation et de gestion de granulats marins (DOGGM) ». Par des courriers des 9 janvier et 17 janvier 2020 le préfet maritime de l’Atlantique et celui de la région des Pays de la Loire ont respectivement rejeté les recours formés devant eux par la Compagnie armoricaine de navigation contre cet arrêté. Par un jugement du 6 juillet 2023, dont cette Compagnie relève appel, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande d’annulation de ces décisions ainsi que sa demande, présentée à titre subsidiaire, d’abrogation de l’arrêté du 24 septembre 2019.

Sur la régularité du jugement attaqué :

En premier lieu, alors que la contradiction de motifs affecte le bien-fondé de la décision juridictionnelle et non sa régularité, le moyen tiré de ce que le jugement attaqué serait entaché d’une contrariété de motifs affectant sa régularité ne peut qu’être écarté comme inopérant.

En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 9 du code de justice administrative : « Les jugements sont motivés. ».

En son point 12, et alors que les premiers juges n’étaient pas tenus de répondre à l’ensemble des arguments présentés par la Compagnie armoricaine de navigation, le jugement attaqué répond avec la précision nécessaire au moyen soulevé par cette société tiré de ce que l’arrêté contesté aurait procédé à une appréciation erronée de l’état initial de l’environnement dans les zones concernées par le schéma et les prélèvements de sable coquillier. Sur ce point, les premiers juges ont fait valoir les éléments et considérations de fait qui fondent leur décision notamment au regard des documents d’objectifs des sites A… 2000 où se trouvent les sites exploités par la Compagnie armoricaine de navigation. Par suite, l’insuffisance de motivation alléguée doit être écartée.

En troisième lieu, et d’une part, en son point 27, le jugement répond, avec la précision nécessaire, au moyen tiré de la méconnaissance de l’article 1er de la directive n° 2014-89/UE susvisée au motif que les auteurs du document stratégique de façade n’auraient pas dressé un état des besoins en sable coquillier sur le secteur. D’autre part, en son point 22, alors que le moyen tiré de la méconnaissance du principe de précaution n’avait pas été soulevé à cet égard, ce jugement répond aux moyens soulevés tirés de la méconnaissance de l’article L. 132-12 du code minier, de l’article 15 du décret susvisé du 6 juillet 2006 relatif à la prospection, à la recherche et à l’exploitation de substances minérales ou fossiles contenues dans les fonds marins du domaine public et du plateau continental contemporains, qui précise que les concessions de mines sont délivrées par décret en Conseil d’Etat, ainsi que des articles 20 et 72 alinéa 3 de la Constitution au motif allégué que les mesures adoptées par l’arrêté inter-préfectoral contesté lient diverses autorités d’un rang plus élevé ou agissant sur un autre fondement législatif ou réglementaire. Par suite, les omissions à statuer alléguées sont écartées.

Il résulte des points précédents que le jugement attaqué n’est pas entaché des irrégularités alléguées.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne la compétence des préfets signataires de l’arrêté contesté :

Aux termes de l’article L. 219-1 du code de l’environnement dans sa rédaction applicable à la date de l’arrêté contesté : « La stratégie nationale pour la mer et le littoral est définie dans un document qui constitue le cadre de référence pour la protection du milieu, pour la réalisation ou le maintien du bon état écologique, mentionné au I de l’article L. 219-9, pour l’utilisation durable des ressources marines et pour la gestion intégrée et concertée des activités liées à la mer et au littoral, à l’exception de celles qui ont pour unique objet la défense ou la sécurité nationale. / Ce document en fixe les principes et les orientations générales qui concernent, tant en métropole qu’outre-mer, les espaces maritimes sous souveraineté ou sous juridiction nationale, l’espace aérien surjacent, les fonds marins et le sous-sol de la mer. / Il fixe également les principes et les orientations générales concernant les activités situées sur le territoire des régions administratives côtières ou sur celui des collectivités d’outre-mer et ayant un impact sur ces espaces. / Ce document est mis en œuvre dans les façades maritimes métropolitaines et dans les bassins maritimes ultramarins. (…) ». Aux termes de l’article L. 219-3 du même code : « Un document stratégique définit les objectifs de la gestion intégrée de la mer et du littoral et les dispositions correspondant à ces objectifs, pour chacune des façades maritimes et des bassins maritimes ultramarins, dans le respect des principes et des orientations définis par la stratégie nationale pour la mer et le littoral. (…) ». Aux termes de l’article L. 219-5 de ce code : « Un décret en Conseil d’Etat définit, respectivement pour les façades maritimes métropolitaines et pour les bassins maritimes ultramarins, le contenu du document stratégique et les modalités de son élaboration, de son adoption et de ses modifications et révisions. / Il dresse la liste des plans, des programmes et des schémas mentionnés au 1° du I et au II de l’article L. 219-4 et précise, en tant que de besoin, les conditions d’application du même article. ».

Aux termes de l’article L. 219-5-1 du code de l’environnement dans sa rédaction applicable en l’espèce : « La planification de l’espace maritime est établie et mise en œuvre dans le but de promouvoir la croissance durable des économies maritimes, le développement durable des espaces maritimes et l’utilisation durable des ressources marines. / La planification de l’espace maritime est le processus par lequel l’Etat analyse et organise les activités humaines en mer, dans une perspective écologique, économique et sociale. Elle ne s’applique pas aux activités dont l’unique objet est la défense ou la sécurité nationale. / Dans les façades définies à l’article L. 219-1 (…), la planification de l’espace maritime est conduite dans le cadre de l’élaboration du document stratégique de façade. En application de l’article 35 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, définissant la gestion intégrée de la mer et du littoral, le document stratégique de façade tient compte des aspects socio-économiques et environnementaux ; selon l’approche fondée sur les écosystèmes prévue à l’article L. 219-7 du présent code, il favorise la coexistence optimale des activités et des usages en incluant les interactions terre-mer. Il tient compte des impacts de ces usages sur l’environnement, les ressources naturelles et les aspects liés à la sécurité. / (…) Le document stratégique de façade contient les plans issus de ce processus. Ces plans visent à contribuer au développement durable des secteurs énergétiques en mer, du transport maritime et des secteurs de la pêche et de l’aquaculture, ainsi qu’à la préservation, à la protection et à l’amélioration de l’environnement, y compris à la résilience aux incidences du changement climatique. En outre, ils peuvent poursuivre d’autres objectifs tels que la promotion du tourisme durable et la gestion durable des matières premières minérales. (…). / Les modalités d’application du présent article sont précisées par décret en Conseil d’Etat. ».

Aux termes de l’article R. 219-1-7 du code de l’environnement : « I. – Le document stratégique de façade est élaboré pour chacune des quatre façades métropolitaines ainsi définies : / (…) 2° La façade “ Nord Atlantique-Manche Ouest ”, correspondant au littoral des régions Bretagne et Pays de la Loire et aux espaces maritimes sous souveraineté ou sous juridiction française bordant ces régions (…) ; II. – Le document stratégique de façade décline les orientations de la stratégie nationale pour la mer et le littoral au regard des enjeux économiques, sociaux et écologiques propres à cette façade. / Il est le cadre de l’élaboration de la stratégie marine au sens des articles 3 et 5 de la directive 2008/56/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 2008 et contient à ce titre le plan d’action pour le milieu marin dont les éléments sont définis par les articles R. 219-4 à R. 219-9. / Il est également le cadre de la planification de l’espace maritime prévue par la directive 2014/89/UE du Parlement européen et du Conseil du 23 juillet 2014 et contient à ce titre les plans issus du processus de planification. / (…) III. – Le document stratégique comporte les quatre parties suivantes, qui font l’objet d’une élaboration échelonnée et de décisions d’adoption successives : / 1° La situation de l’existant dans le périmètre de la façade maritime. / Elle comprend un diagnostic de l’état de l’environnement littoral et marin. Elle présente, y compris de façon cartographique, les usages de l’espace marin et littoral ainsi que les interactions terre-mer, les activités économiques liées à la mer et à la valorisation du littoral, les principales perspectives d’évolution socio-économiques et environnementales et les activités associées. Elle identifie également les principaux enjeux et besoins émergents de la façade, en tenant compte des conflits d’usage existants ou prévisibles. Elle s’appuie sur les meilleures données disponibles ; / 2° La définition des objectifs stratégiques et des indicateurs associés. / Ces objectifs sont environnementaux, sociaux et économiques. Ils sont assortis de la définition et de la justification des conditions de coexistence spatiale et temporelle des activités et des usages considérés et de l’identification, dans les espaces maritimes, des zones cohérentes au regard des enjeux et objectifs généraux qui leur sont assignés, tant par le document que par ceux issus d’autres processus. Ils font l’objet de représentations cartographiques ; / 3° Les modalités d’évaluation de la mise en œuvre du document stratégique. Cette partie comprend la définition d’un ensemble de critères et d’indicateurs pertinents ; / 4° Un plan d’action. / (…) V. – Les plans prévus par l’article L. 219-5-1 peuvent également faire l’objet de chapitres spécifiques des deux premières parties du document stratégique de façade. (…) ». L’article R. 219-1-8 de ce code prévoit que le document stratégique de façade, pour la façade « Nord Atlantique-Manche Ouest », est élaboré sous l’autorité du préfet maritime de l’Atlantique et du préfet de la région Pays de la Loire, désignés comme des préfets coordonnateurs. L’article R. 219-1-12 précise que : « Chaque partie du document stratégique, modifiée le cas échéant pour tenir compte des avis rendus et des observations recueillies, est adoptée par arrêté des préfets coordonnateurs. (…) ».

L’arrêté ministériel susvisé du 11 juillet 2018 mentionne dans son annexe intitulée « Liste des activités à prendre en compte pour l’élaboration de l’état des lieux de la situation de l’existant et leur correspondance avec la liste des activités figurant dans la liste des activités figurant dans le tableau 2B de l’annexe III de la directive-cadre stratégie pour le milieu marin », au titre des activités à prendre en compte, « l’extraction des matériaux marins ».

Par l’arrêté contesté du 24 septembre 2019 le préfet maritime de l’Atlantique et le préfet de la région des Pays de la Loire ont adopté les deux premières parties du document stratégique de façade Nord-Atlantique – Manche Ouest, correspondant au 1° et au 2° du III de l’article R. 219-1-7 du code de l’environnement précité. L’annexe 9 à cet arrêté est intitulée « document d’orientation et de gestion de granulats marins (DOGGM) » et fixe notamment, après un état des lieux, des « objectifs de capacité de production de granulats marins » (partie 4) et examine, en sa partie 5-1, une « adaptation des capacités extractives aux besoins en granulats marins à l’horizon 2030. ».

Il résulte de l’article L. 219-5-1 précité du code de l’environnement que la planification de l’espace maritime a notamment pour objet de promouvoir l’utilisation durable des ressources marines. Ce même article précise que le document stratégique de façade contient des plans dont l’objet est de concilier plusieurs objectifs au titre desquels figure notamment la gestion durable des matières premières minérales, comprenant les granulats marins. Par ailleurs, le V de l’article R. 219-1-7 du même code prévoit explicitement que les plans prévus par l’article L. 219-5-1 de ce code peuvent faire l’objet de chapitres spécifiques, ainsi que les auteurs du document stratégique de façade contesté ont procédé pour les granulats marins. Enfin, l’arrêté du 11 juillet 2018 susvisé prévoit explicitement au titre des activités à prendre en compte dans les deux premières parties d’un tel document l’extraction des matériaux marins. Dans ces conditions, la requérante n’est pas fondée à soutenir que le préfet maritime de l’Atlantique et le préfet de la région des Pays de la Loire n’étaient pas compétents pour approuver l’annexe 9 au document stratégique de façade contesté relative au DOGGM, notamment en ce qu’il concerne les capacités de production de granulats marins.

En ce qui concerne le moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation :

Aux termes de l’article L. 414-1 du code de l’environnement : « I. Les zones spéciales de conservation sont des sites marins et terrestres à protéger comprenant : / – soit des habitats naturels menacés de disparition ou réduits à de faibles dimensions ou offrant des exemples remarquables des caractéristiques propres aux régions alpine, atlantique, continentale et méditerranéenne ; / – soit des habitats abritant des espèces de faune ou de flore sauvages rares ou vulnérables ou menacées de disparition ;(…). / IV. Les sites désignés comme zones spéciales de conservation (…) par décision de l’autorité administrative concourent, sous l’appellation commune de « sites A… 2000 », à la formation du réseau écologique européen A… 2000. / V. Les sites A… 2000 font l’objet de mesures destinées à conserver ou à rétablir dans un état favorable à leur maintien à long terme les habitats naturels et les populations des espèces de faune et de flore sauvages qui ont justifié leur délimitation. Les sites A… 2000 font également l’objet de mesures de prévention appropriées pour éviter la détérioration de ces mêmes habitats naturels et les perturbations de nature à affecter de façon significative ces mêmes espèces. Ces mesures sont définies en concertation notamment avec les collectivités territoriales intéressées et leurs groupements concernés ainsi qu’avec des représentants de propriétaires, exploitants et utilisateurs des terrains et espaces inclus dans le site. (…) Les mesures sont prises dans le cadre des contrats ou des chartes prévus à l’article L. 414-3 ou en application des dispositions législatives ou réglementaires, notamment de celles relatives aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins, aux réserves naturelles, aux biotopes ou aux sites classés. ».

Il ressort d’une part des pièces du dossier que l’annexe 1 « Description détaillée des activités et usages de l’espace maritime et littoral » du document stratégique de façade contesté précise, en son point 10 portant spécifiquement sur l’activité d’extraction de granulats marins, par référence à des études qu’elle cite, les diverses « interactions de type pressions-impacts lors de la phase d’exploitation » avec le milieu marin. A ce titre figurent la remise en suspension de particules, nutriments, micropolluants et micro algues provoquant une augmentation de la turbidité à l’origine d’une diminution de la lumière perturbant les cycles de croissance de la flore planctonique et algale et susceptible de provoquer un étouffement du benthos et un colmatage des branchies des espèces lors de son dépôt. De même sont mis en exergue des risques d’eutrophisation favorisant la production d’une biomasse algale, des modifications morpho-barymétriques, des phénomènes d’aspiration et de rejet à l’origine de nombreuses blessures et mortalités essentiellement pour des espèces juvéniles et de petites tailles. Il est ajouté la nécessité de compléter les connaissances sur les impacts hydro-sédimentaires et les impacts cumulés. Il est ainsi établi l’existence d’interactions potentiellement négatives entre l’activité d’extraction de granulats et le milieu existant.

Il ressort d’autre part des pièces du dossier que le document stratégique de façade contesté comprend une annexe 6 « Objectifs stratégiques et indicateurs associés » fixant, dans le respect de l’article L. 219-3, des objectifs stratégiques environnementaux. A ce titre figure, au titre des habitats benthiques, celui de « limiter ou éviter les perturbations physiques d’origine anthropique impactant le bon état écologique des habitats benthiques du plateau continental et des habitats profonds, notamment les habitats particuliers », comprenant les dunes hydrauliques. A cet égard, au titre des objectifs environnementaux particuliers fixés par cette même annexe, il est notamment prévu de « limiter la pression d’extraction sur les dunes hydrauliques de sables coquilliers (…) » avec pour cible en 2026, en aires marines protégées, d’interdire tout nouveau site d’extraction et de ne pas y augmenter le volume total maximal autorisé d’extraction de sables coquilliers déjà autorisé sur les secteurs non mobiles. Les auteurs du document stratégique de façade ont ainsi entendu faire prévaloir la protection des sites concernés.

Par ailleurs, il ressort également des pièces du dossier que certains des lieux d’extraction de sables coquilliers sont compris dans des sites classés A… 2000. Il en est ainsi des trois sites bretons pour lesquels la Compagnie armoricaine de navigation a obtenu des concessions d’exploitations. Or ces sites sont sensibles et leur protection résulte notamment de leur classement préalable au titre des zones spéciales de conservation, en application de l’article L. 414-1 du code de l’environnement. Ils sont ainsi, par définition, des sites marins à protéger. A cet égard, il résulte des formulaires dits A… 2000 produits pour les secteurs du Trégor Gouëlo et de la baie de Morlaix que l’évaluation alors faite retient, pour les bancs de sable à faible couverture permanente d’eau marine, une évaluation globale moyenne qualifiée de bonne. Toutefois cette appréciation a été faite en 2011 pour le secteur du Trégor Gouëlo, et est donc ancienne au regard de l’arrêté contesté qui est issu de consultations et données plus récentes. Par ailleurs, ces deux documents mentionnent précisément au titre des vulnérabilités déjà identifiées à la date de leur édiction, avec une importance haute pour le site de la Baie de Lanion, que l’activité d’extraction de sable et graviers est une menace qui pèse sur la flore et la faune, plus précisément l’avifaune, d’intérêt communautaire du site. Pour ce site il est indiqué plus précisément encore que les activités d’extraction marine et de dragage constituent une menace pour la conservation des habitats protégés. Il est aussi mentionné l’existence de risques induits par ces activités d’extraction, du fait de la turbidité provoquée, sur les bancs de maërl, et que ce phénomène négatif a déjà été précisément constaté.

Par ailleurs, pour les motifs exposés précédemment, et en tout état de cause dès lors que la directive n° 2008-856 CE susvisée a été transposée en droit français, la société requérante ne peut utilement faire valoir à l’appui de ce moyen que les dispositions des articles 8, 9 et 10 de cette directive auraient été méconnues.

Enfin la requérante ne peut utilement se prévaloir de l’arrêté du 18 novembre 2021 du préfet maritime de l’Atlantique et du préfet de la région des Pays de la Loire approuvant la partie 3 du document stratégique de façade Nord-Atlantique – Manche Ouest relatif au dispositif de suivi de ce document qui est postérieur à l’arrêté contesté et qui, en tout état de cause, ne révèle pas une insuffisance des études qui ont permis l’adoption le 24 septembre 2019 des parties 1 et 2 contestées de ce document.

Dans ces conditions, ces éléments sont de nature à permettre de faire un lien entre l’activité d’extraction et les risques consécutifs, dont certains ont été déjà réalisés, existants pour des zones spéciales de conservation. En conséquence de ce constat, le choix fait par les auteurs du document stratégique de façade contesté de limiter la pression d’extraction sur les dunes hydrauliques de sables coquilliers, avec « pour cible » en 2026, en aires marines protégées, d’interdire tout nouveau site d’extraction n’est pas entaché d’erreur manifeste d’appréciation.

En ce qui concerne l’atteinte alléguée à la liberté d’entreprendre et à la liberté du commerce et de l’industrie :

Ainsi qu’il a été exposé au point 15 le document stratégique de façade contesté se fixe, dans son annexe 6 dite DOGGM, un objectif environnemental stratégique et un objectif environnemental particulier visant à préserver les dunes hydrauliques pour les motifs rappelés aux points 16 à 19. Ce même document stratégique de façade définit notamment pour cible, en 2026 et en aires marines protégées, d’interdire tout nouveau site d’extraction de sables coquilliers.

Ce document poursuit, en application des articles précités L. 219-1 et 3 du code de l’environnement, plusieurs objectifs visant à une gestion intégrée et concertée des activités liées à la mer et au littoral tout en assurant une utilisation durable des ressources marines. Et à ce dernier titre figure notamment l’extraction de sables coquilliers sur les dunes hydrauliques.

Il ressort des pièces du dossier qu’avant de se fixer pour objectif d’interdire tout nouveau site d’extraction dans certains sites à l’horizon 2026 les auteurs du document stratégique de façade contesté ont examiné les besoins du secteur agricole en sables coquilliers. Ces sables permettent en effet d’augmenter le pH (potentiel hydrogène) des sols bretons, structurellement acides, alors qu’il n’existe pas de matériaux calcaires terrestres dans cette région. Pour cela ils se sont référés à des données communiquées par la chambre d’agriculture de la région Bretagne qui a estimé ces besoins annuels entre 160 000 et 640 000 tonnes. Ce même document indique que le potentiel annuel extractible dans la zone est de 574 250 tonnes et qu’ainsi les besoins peuvent être couverts. Néanmoins, il est également précisé que ce même potentiel peut aussi être estimé à 246 750 tonnes / an si l’on écarte un site dont la concession n’a pas été renouvelée et un autre dont la demande de concession a été rejetée, voire 213 750 tonnes par an si l’on y ajoute une demande en cours d’instruction.

En premier lieu, et contrairement à ce que soutient la requérante, la fixation de l’objectif d’interdiction de tout nouveau site d’extraction de sables coquilliers à l’horizon 2026, sous certaines conditions, ne devait pas être fixé au regard des seuls besoins identifiés de l’agriculture mais devait prendre en compte d’autres intérêts dont, comme en l’espèce, la préservation de l’environnement. Et il résulte des points 14 à 19 que cette dernière considération contribue à expliquer le choix de geler toute nouvelle activité d’extraction de ce type en aire marine protégée à horizon 2026.

En deuxième lieu, il n’est pas établi par les pièces du dossier que les besoins de sables coquilliers retenus par les auteurs du document stratégique de façade seraient erronés alors même que la fourchette de ces besoins estimée par la chambre d’agriculture est très large. La circonstance alléguée selon laquelle les autorisations accordées à la date de l’arrêté contesté permettraient en réalité une extraction annuelle limitée à 213 750 tonnes ne permettant pas de satisfaire les besoins de l’agriculture, n’est pas établie eu égard à la fourchette d’estimation proposée par la chambre d’agriculture. Et le choix contesté par la Compagnie armoricaine de navigation de geler le nombre de concessions dans la zone résulte d’un arbitrage fait par les auteurs du document stratégique de façade n’intégrant pas que les besoins de l’agriculture bretonne, mais également des considérations environnementales ainsi qu’il a été exposé. Par ailleurs, il résulte de la partie 4 du DOGGM relative aux « objectifs de capacité de production de granulats marins » que plusieurs « scénarios de production et de consommation des granulats marins » coquilliers ont été étudiés en son point 5. Il en résulte notamment que les besoins d’apports calcaires pour augmenter le pH des sols semblent diminuer du fait d’améliorations agronomiques et d’apports antérieurs et, par ailleurs, qu’il existe une alternative à ces sables coquilliers par l’apport de substances alternatives telles que du calcaire terrestre provenant d’autres régions.

En troisième lieu, il résulte des dispositions de l’article L. 219-4 du code de l’environnement citées au point 30 que l’objectif fixé d’interdiction de tout nouveau site d’extraction de sables coquilliers à l’horizon de 2026 est de nature à fonder légalement un refus d’autorisation en réponse à une éventuelle demande de concession qu’au terme d’un examen de compatibilité et non de conformité entre la demande de concession et le document stratégique de façade. Enfin ce même document prévoit en son annexe 9 une partie 6 « Gouvernance et modalités de la mise en œuvre et du suivi des DOGGM » précisant que la commission permanente du conseil maritime de façade initiera la révision du document à mi-parcours de validité en prenant en compte un indicateur 4 de « projection des besoins au titre du présent DOGGM au regard de l’évolution constatée du besoin en granulats marins de nature coquillière ».

Il résulte ainsi des points précédents que l’arrêté contesté, en tant qu’il se fixe pour cible à échéance 2026 de ne pas autoriser en aires marines protégées de nouveaux sites d’extraction, ne porte pas une atteinte disproportionnée à la liberté d’entreprendre et à celle de la liberté du commerce et de l’industrie au regard de l’objectif à valeur constitutionnelle de protection de l’environnement qu’il poursuit également.

En ce qui concerne les moyens tirés de la méconnaissance du 5° du I de l’article L. 219-9 du code de l’environnement et de l’article 1er de la directive n° 2014-89/UE du Parlement et du Conseil du 23 juillet 2014 :

Aux termes de l’article L. 219-9 du code de l’environnement : « I. – L’autorité administrative prend toutes les mesures nécessaires pour réaliser ou maintenir un bon état écologique du milieu marin au plus tard en 2020. / Pour chaque région marine ou sous-région marine délimitée en application du II du présent article, l’autorité administrative élabore et met en œuvre, après mise à disposition du public, un plan d’action pour le milieu marin comprenant : / 1° Une évaluation initiale de l’état écologique actuel des eaux marines et de l’impact environnemental des activités humaines sur ces eaux qui comporte : / – une analyse des spécificités et caractéristiques essentielles et de l’état écologique de ces eaux ; / – une analyse des principaux impacts et pressions, notamment dus à l’activité humaine, sur l’état écologique de ces eaux ; / – une analyse économique et sociale de l’utilisation de ces eaux et du coût de la dégradation du milieu marin. / (…) 5° Un programme de mesures fondées sur l’évaluation initiale prévue au 1° destiné à réaliser et maintenir un bon état écologique du milieu marin ou à conserver celui-ci ; ce programme tient compte notamment des répercussions sociales et économiques des mesures envisagées et de leur efficacité évaluée au regard de leur coût (…). ».

Aux termes de l’article 1er de la directive 2014/89/UE du 23 juillet 2014 établissant un cadre pour la planification de l’espace maritime : « 1. La présente directive établit un cadre pour la planification de l’espace maritime dans le but de promouvoir la croissance durable des économies maritimes, le développement durable des espaces maritimes et l’utilisation durable des ressources marines. / 2. Au sein de la politique maritime intégrée de l’Union, ce cadre prévoit l’établissement et la mise en œuvre par les États membres de la planification de l’espace maritime dans le but de contribuer aux objectifs décrits à l’article 5 (…). ». Et aux termes de l’article 5 de cette directive, relatif aux objectifs de la planification de l’espace maritime : « 1. Lorsqu’ils mettent en place et en œuvre une planification de l’espace maritime, les États membres tiennent compte des aspects économiques, sociaux et environnementaux pour soutenir le développement durable et la croissance dans le secteur maritime, en appliquant une approche fondée sur les écosystèmes, et pour promouvoir la coexistence des activités et des usages pertinents. (…) ».

Ainsi qu’il a été exposé au point 22 les auteurs du document stratégique de façade ont dressé un état des lieux des besoins en sables coquilliers compte-tenu des données transmises par la chambre d’agriculture de la région Bretagne et des données dont ils disposaient sur l’existence d’une possible alternative à un accroissement des besoins d’extraction de ces sables. Plus largement, ils ont tenu compte des répercussions économiques envisagées. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du 5° de l’article L. 219-9 du code de l’environnement, auquel l’article L. 219-1 du même code renvoie, ainsi qu’en tout état de cause de l’article 1er de la directive 2014/89/UE qui a été transposé en droit national, sont écartés.

En ce qui concerne le moyen tiré de l’incompatibilité du document stratégique de façade avec le document de stratégie nationale pour la mer qui encourage le développement de l’activité d’extraction de sables coquilliers dans des conditions durables :

Il y a lieu d’écarter, par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges au point 32 du jugement attaqué, le moyen tiré de l’incompatibilité du document stratégique de façade contesté avec le document de stratégie nationale pour la mer adopté par le décret susvisé du 23 février 2017 portant stratégie nationale pour la mer et le littoral que la requérante reprend en appel sans nouvelle précision.

En ce qui concerne le moyen tiré de ce que l’objectif DO1-HB-OE11 méconnaitrait l’article L. 132-2 du code minier, l’article 15 du décret du 6 juillet 2006 et les articles 20 et 72-3 de la Constitution :

Aux termes de l’article L. 219-4 du code de l’environnement dans sa rédaction alors applicable : « I. – Doivent être compatibles, ou rendus compatibles, avec les objectifs et dispositions du document stratégique de façade ou de bassin maritime : / 1° Les plans, les programmes et les schémas relatifs aux activités exclusivement localisées dans les espaces mentionnés au deuxième alinéa de l’article L. 219-1 ; / 2° Dans ces mêmes espaces, les projets de travaux, d’ouvrages ou d’aménagements, publics et privés, soumis à l’étude d’impact mentionnée à l’article L. 122-1 du présent code et les décisions mentionnées aux articles L. 122-1 et L. 132-2 du code minier lorsqu’elles concernent des substances minérales autres que celles énumérées à l’article L. 111-1 du même code ; (…). ». Aux termes de l’article L. 132-2 du code minier dans sa rédaction alors applicable : « La concession est accordée par décret en Conseil d’Etat sous réserve de l’engagement pris par le demandeur de respecter des conditions générales complétées, le cas échéant, par des conditions spécifiques faisant l’objet d’un cahier des charges. Les conditions générales et, le cas échéant, spécifiques de la concession, sont définies par décret en Conseil d’Etat et préalablement portées à la connaissance du demandeur. ». Et aux termes de l’article 15 du décret du 6 juillet 2006 relatif à la prospection, à la recherche et à l’exploitation de substances minérales ou fossiles contenues dans les fonds marins du domaine public et du plateau continental contemporains : « (…) La concession est accordée par décret en Conseil d’Etat et refusée par arrêté du ministre chargé des mines. Le silence gardé par le ministre pendant plus de trente-six mois sur la demande vaut décision de rejet de cette demande et, le cas échéant, des demandes concurrentes. (…) ».

Ainsi qu’il a été précisé au point 19, le document stratégique de façade contesté se fixe comme objectif stratégique environnemental de préserver les dunes hydrauliques et plus particulièrement, au titre d’un objectif particulier dénommé DO1-HB-OE11, de « limiter la pression d’extraction sur les dunes hydrauliques de sables coquilliers et éviter la pression d’extraction sur les dunes du haut de talus » avec « pour cible à échéance 2026 » de ne pas autoriser, en aires marines protégées, de nouveaux sites d’extraction.

L’interdiction envisagée à échéance 2026 se présente ainsi comme un simple objectif et il résulte des dispositions précitées de l’article L. 219-4 du code de l’environnement que les concessions accordées par décret pour l’extraction de sables coquilliers, visées par l’article L. 132-2 du code des mines, doivent être compatibles, ou rendues compatibles, et non pas conformes, avec un tel objectif. Dans le cadre de cet examen de compatibilité, prévu par une disposition législative, les autorités en charge de l’instruction d’une demande de concession d’extraction conservent ainsi une marge d’appréciation. Dans ces conditions, la requérante n’est pas fondée à soutenir que l’objectif DO1-HB-OE11 méconnaitrait l’article L. 132-2 du code minier, l’article 15 du décret du 6 juillet 2006 relatif à la prospection, à la recherche et à l’exploitation de substances minérales ou fossiles contenues dans les fonds marins du domaine public et du plateau continental contemporains et les articles 20 et 72-3 de la Constitution.

En ce qui concerne la demande subsidiaire d’abrogation de l’arrêté inter-préfectoral du 24 septembre 2019 :

Lorsqu’il est saisi de conclusions tendant à l’annulation d’un acte réglementaire, le juge de l’excès de pouvoir apprécie la légalité de cet acte à la date de son édiction. S’il le juge illégal, il en prononce l’annulation. Ainsi saisi de conclusions à fin d’annulation recevables, le juge peut également l’être, à titre subsidiaire, de conclusions tendant à ce qu’il prononce l’abrogation du même acte au motif d’une illégalité résultant d’un changement de circonstances de droit ou de fait postérieur à son édiction, afin que puissent toujours être sanctionnées les atteintes illégales qu’un acte règlementaire est susceptible de porter à l’ordre juridique. Il statue alors prioritairement sur les conclusions à fin d’annulation. Dans l’hypothèse où il ne ferait pas droit aux conclusions à fin d’annulation et où l’acte n’aurait pas été abrogé par l’autorité compétente depuis l’introduction de la requête, il appartient au juge, dès lors que l’acte continue de produire des effets, de se prononcer sur les conclusions subsidiaires. Le juge statue alors au regard des règles applicables et des circonstances prévalant à la date de sa décision. S’il constate, au vu des échanges entre les parties, un changement de circonstances tel que l’acte est devenu illégal, le juge en prononce l’abrogation. Il peut, eu égard à l’objet de l’acte et à sa portée, aux conditions de son élaboration ainsi qu’aux intérêts en présence, prévoir dans sa décision que l’abrogation ne prend effet qu’à une date ultérieure qu’il détermine.

En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que postérieurement à l’arrêté contesté du 24 septembre 2019, la Compagnie armoricaine de navigation a décidé de ne pas exploiter la concession dite de la Pointe d’Armor, en baie de Lannion, qui permettait une extraction annuelle maximale de 312 500 tonnes. Cette concession a été prise en compte dans le calcul du potentiel extractible annuel existant, pour un total annuel de 574 250 tonnes, figurant au document stratégique de façade contesté. Toutefois, d’une part, ce même document mentionne déjà à la partie 4 de l’annexe 9 DOGGM au titre des scénarios de production et de consommation des granulats marins coquilliers et du potentiel extractible en matériaux calcaires marins, que « l’extraction de 312 500 tonnes est soumise à autorisation d’exploitation annuelle, non renouvelée à ce jour (Site de Pointe d’Armor) ». Cette information figure également à la partie 5 du même document. Il résulte également des explications données par la requérante que dès 2016, confrontée à l’opposition de plusieurs associations, elle a suspendu ses prélèvements dans cette concession. Ainsi les auteurs du document avaient déjà identifié ce tonnage comme n’étant pas certain sur la durée, et ont pris en compte cette information tant dans leur appréciation générale des besoins d’extraction que lors de la fixation de l’objectif DO1-HB-OE11 d’interdiction de tout nouveau site d’exploitation en zone marine protégée. Aussi la circonstance invoquée n’est pas nouvelle et ne saurait fonder une abrogation de l’arrêté contesté.

En second lieu, il ressort des pièces du dossiers que par un décret du 10 juin 2024 une stratégie nationale pour la mer et le littoral 2024-2030 a été adoptée. Ceci est prévu par l’article L. 219-2 du code de l’environnement qui prévoit que cette stratégie est révisée tous les six ans. En l’espèce, il résulte de ce nouveau document que cette stratégie a notamment pour priorité de « soutenir la compétitivité de notre économie maritime et littorale bleue durable et la souveraineté de la France hexagonale et ultramarine », comprenant les granulats, et elle fixe notamment pour objectif 14 d’ « assurer la sécurité d’approvisionnements durables en granulats marins des territoires littoraux de l’Hexagone et des Outre-mer par une meilleure connaissance des gisements, par une planification adaptée et par la facilitation des dessertes ». A ce titre, il est prévu d’« assurer l’autonomie en granulats marins pour des sous-régions marines exposées à un risque d’approvisionnement, via la conduite de nouvelles campagnes de prospections géologiques, tenant compte de la sensibilité des écosystèmes marins par ailleurs, financées par les pouvoirs publics. ». Pour autant, et également au titre de ses priorités, il est aussi prévu « une économie maritime durable, résiliente et performante » avec un « objectif 2 : Atteindre le bon état écologique et restaurer la biodiversité marine et littorale avec des outils adaptés ». Et, à ce titre, il est notamment précisé qu’il va s’agir d’« encadrer et réduire les pressions non compatibles avec l’atteinte du bon état écologique », de « renforcer l’ambition et le cadre d’action des aires marines protégées » et de « renforcer l’identification des principales pressions dans les aires protégées et proposer les modalités de leur réduction. ».

Ainsi, si ces dispositions visent à assurer la sécurité d’approvisionnement en granulats marins, il est également prévu de le faire de manière durable, notamment dans le respect des aires marines protégées avec la volonté de réduire les pressions sur ces aires. Aussi la circonstance que le document stratégique de façade contesté fixe comme objectif, dans les aires marines protégées, de ne pas autoriser la délivrance de nouvelles autorisations d’extraction de sables coquilliers à l’horizon 2026 n’est pas illégale au regard de la stratégie nationale pour la mer et le littoral adoptée en 2024, soit postérieurement à l’arrêté contesté.

Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de sa prononcer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que la Compagnie armoricaine de navigation n’est pas fondée à demander l’annulation du jugement attaqué et, subsidiairement, l’abrogation de l’arrêté du 24 septembre 2019 du préfet maritime de l’Atlantique et du préfet de la région des Pays de la Loire portant approbation des deux premières parties du document stratégique de façade Nord-Atlantique – Manche Ouest, ainsi que des décisions de rejet de ses recours gracieux.

Sur les frais d’instance :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à l’octroi d’une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens à la partie perdante. Il y a lieu, dès lors, de rejeter les conclusions présentées à ce titre par la Compagnie armoricaine de navigation.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la Compagnie armoricaine de navigation est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la Compagnie armoricaine de navigation et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature.

Une copie pour information sera transmise au préfet maritime de l’Atlantique et au préfet de la région des Pays de la Loire.

Délibéré après l’audience du 5 mars 2026, à laquelle siégeaient :

- M^me Rimeu, présidente de chambre,

- M. Rivas, président assesseur,

- M. Hannoyer, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 mars 2026.

Le rapporteur,

C. RIVAS

La présidente,

S. RIMEU

Le greffier,

C. GOY

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature en ce qui la concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.