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TRIBUNAL ADMINISTRATIF
DE DIJON


N° 2102047 RÉPUBLIQUE FRANÇAISE ___________


ASL DU CENTRE DE COMMERCES ET DE

LOISIRS DE LA TOISON D’OR AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS ___________

M. X Y
Rapporteur Le tribunal administratif de Dijon ___________
(2ème chambre)
M. Thierry Bataillard
Rapporteur public ___________
Audience du 7 juin 2022 Décision du 14 juin 2022 __________
19-03-05-03 C
Vu la procédure suivante :
Par une requête enregistrée le 2 août 2021, l’association syndicale libre du centre de commerces et de loisirs de la Toison d’Or, représentée par la société d’exercice libéral à responsabilité limitée Schiano, Gentiletti, demande au tribunal :
1°) de prononcer la décharge de la cotisation de taxe d’enlèvement des ordures ménagères, à laquelle elle a été assujettie au titre de l’année 2020 dans les rôles de la commune de Dijon ;
2°) de mettre à la charge de l’État la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient qu’elle est fondée à exciper de l’illégalité de la délibération par laquelle Dijon Métropole a fixé le taux de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères pour 2020, dès lors que cette délibération méconnaît les dispositions de l’article 1520 du code général des impôts et que le produit de la taxe est manifestement disproportionné par rapport au montant des dépenses.
Par un mémoire en défense enregistré le 18 novembre 2021, le directeur régional des finances publiques de Bourgogne-Franche-Comté et du département de la Côte-d’Or demande au tribunal d’inviter Dijon Métropole à produire des observations, et les éléments tirés de sa

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comptabilité permettant d’estimer, à la date du vote de la délibération, le montant des dépenses du service d’enlèvement des ordures ménagères au titre de l’année 2020.
Par un mémoire enregistré le 21 avril 2022, Dijon Métropole, représentée par la société d’exercice libéral à responsabilité limitée Parme Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de l’association syndicale libre du centre de commerces et de loisirs de la Toison d’Or au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- l’association syndicale requérante a omis de prendre en compte le coût du ramassage des déchets déposés sur la voie publique au titre de l’année 2020 ;
- les moyens soulevés par l’association syndicale requérante ne sont pas fondés.
Les parties ont été informées par une lettre du 31 mars 2022 que l’affaire était susceptible, à compter du 2 mai 2022, de faire l’objet d’une clôture d’instruction à effet immédiat en application des dispositions de l’article R. 611-11-1 du code de justice administrative.
La clôture de l’instruction a été fixée au 16 mai 2022 par ordonnance du même jour.
Les parties ont été informées le 16 mai 2022, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le tribunal était susceptible de fonder son jugement sur un moyen relevé d’office, tiré de la méconnaissance du champ d’application des dispositions des articles L. 2321-2 et D. 5217-22 du code général des collectivités territoriales et de l’arrêté du 23 décembre 2019 relatif à l’instruction budgétaire et comptable M. 57 applicable aux collectivités territoriales uniques, aux métropoles et à leurs établissements publics administratifs, en tant que la métropole de Dijon a pris en compte, au titre des dépenses du service de collecte et de traitement des déchets, une provision pour risques et charges d’un montant de quatre millions d’euros, pour fixer le taux de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères, dès lors qu’une telle provision a pour objet de financer des investissements futurs, des charges futures d’amortissement et l’augmentation future de charges annuelles récurrentes.
Un mémoire a été présenté le 24 mai 2022 pour Dijon Métropole, en réponse à ce moyen.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ;
- le code de l’environnement ;
- le décret n° 2014-1746 du 29 décembre 2014 ;
- l’arrêté du 29 décembre 2014 relatif à l’instruction budgétaire et comptable M. 57 applicable aux collectivités territoriales uniques, aux métropoles et à leurs établissements publics administratifs ;
- l’arrêté du 20 décembre 2018 relatif à l’instruction budgétaire et comptable M. 57 applicable aux collectivités territoriales uniques, aux métropoles et à leurs établissements publics administratifs ;

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- l’arrêté du 23 décembre 2019 relatif à l’instruction budgétaire et comptable M. 57 applicable aux collectivités territoriales uniques, aux métropoles et à leurs établissements publics administratifs ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. X Y,
- les conclusions de M. Thierry Bataillard, rapporteur public,
- et les observations de M^e Coquel, représentant Dijon Métropole.
Une note en délibéré, présentée pour Dijon Métropole, a été enregistrée le 8 juin 2022.
Considérant ce qui suit :
1. L’association syndicale libre du centre de commerces et de loisirs de la Toison d’Or est propriétaire de locaux commerciaux, sis centre commercial de la Toison d’Or sur le territoire de la commune de Dijon. Elle a été assujettie à la taxe d’enlèvement des ordures ménagères, à raison de ces locaux, au titre de l’année 2020. Cette imposition primitive a été mise en recouvrement le 31 août 2020. Le silence de l’administration a fait naître une décision implicite de rejet de la réclamation contentieuse, en date du 17 décembre 2020, par laquelle cette association syndicale a demandé le dégrèvement de cette taxe. L’association syndicale libre du centre de commerces et de loisirs de la Toison d’Or demande au tribunal de prononcer la décharge de la cotisation primitive de taxe d’enlèvement des ordures ménagères à laquelle elle a été assujettie au titre de l’année 2020 dans les rôles de la commune de Dijon.
Sur la qualité à l’instance de Dijon Métropole :
2. Dijon Métropole a été appelée dans la cause en qualité d’observateur par le tribunal. Son mémoire, intitulé « mémoire en défense » doit être regardé comme de simples observations en réponse à la communication qui lui a été faite par la juridiction de la requête excipant de l’illégalité de la délibération du conseil métropolitain.
Sur les conclusions à fin de décharge :
3. Aux termes des cinq premiers alinéas du I de l’article 1520 du code général des impôts, dans leur version applicable à l’année 2020, résultant de la loi du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 : « Les communes qui assurent au moins la collecte des déchets des ménages peuvent instituer une taxe destinée à pourvoir aux dépenses du service de collecte et de traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnés à l’article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales ainsi qu’aux dépenses directement liées à la définition et aux évaluations du programme local de prévention des déchets ménagers et assimilés mentionné à l’article L. 541-15-1 du code de l’environnement, dans la mesure où celles-ci ne sont pas couvertes par des recettes ordinaires n’ayant pas le caractère fiscal. / Les dépenses du service de collecte et de traitement des déchets mentionnées au premier alinéa du présent I comprennent : / 1° Les dépenses réelles de fonctionnement ; / 2° Les dépenses d’ordre de fonctionnement au titre des dotations aux amortissements des immobilisations lorsque, pour un investissement, la taxe n’a pas pourvu aux dépenses réelles d’investissement correspondantes, au titre de la même année ou d’une année antérieure ; / 3° Les dépenses réelles d’investissement

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lorsque, pour un investissement, la taxe n’a pas pourvu aux dépenses d’ordre de fonctionnement constituées des dotations aux amortissements des immobilisations correspondantes, au titre de la même année ou d’une année antérieure ».
4. La taxe d’enlèvement des ordures ménagères n’a pas le caractère d’un prélèvement opéré sur les contribuables en vue de pourvoir à l’ensemble des dépenses budgétaires, mais a exclusivement pour objet de couvrir les dépenses exposées par la commune ou l’établissement de coopération intercommunale compétent pour assurer l’enlèvement et le traitement des ordures ménagères et des déchets mentionnés à l’article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales et non couvertes par des recettes non fiscales affectées à ces opérations. Il s’ensuit que le produit de cette taxe et, par voie de conséquence, son taux, ne doivent pas être manifestement disproportionnés par rapport au montant des dépenses exposées pour la collecte et le traitement des déchets ménagers comme des déchets non ménagers, déduction faite, le cas échéant, du montant des recettes non fiscales de la section de fonctionnement, telles qu’elles sont définies par les articles L. 2331-2 et L. 2331-4 du même code, relatives à ces opérations.
5. D’une part, il résulte des dispositions précitées que les dépenses du service de collecte et de traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnés à l’article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales sont constituées de la somme de toutes les dépenses de fonctionnement réelles exposées pour le service public de collecte et de traitement des déchets ménagers et non ménagers, des dotations aux amortissements des immobilisations qui lui sont affectées, dès lors que ces immobilisations n’ont elles-mêmes pas été financées par le produit de la taxe, et des dépenses réelles d’investissement n’ayant pas donné lieu à amortissements financés par le produit de la taxe.
6. D’autre part, il résulte également de ces dispositions que le législateur a entendu permettre aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale compétents, depuis le 1er janvier 2016, de couvrir les dépenses exposées pour la collecte et le traitement des déchets non ménagers mentionnés à l’article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales au moyen, concurremment, du produit de la redevance spéciale de l’article L. 2333-78 du même code et, en tant que de besoin, du produit de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères.
7. A l’appui de son recours tendant à la décharge de la cotisation de taxe d’enlèvement des ordures ménagères établie au titre de l’année 2020, l’association syndicale requérante entend invoquer, par la voie de l’exception, l’illégalité de la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle le conseil métropolitain de Dijon Métropole a fixé le taux de cette taxe pour l’année 2020 à 6,40 %. Elle soutient que cette délibération méconnaît les dispositions précitées de l’article 1520 du code général des impôts et que le taux ainsi voté est manifestement disproportionné.
8. La légalité de la délibération et du taux de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères qu’elle fixe doit s’apprécier, en l’espèce, à la date à laquelle il en a été fait application, soit à la date du fait générateur de l’imposition en litige, c’est-à-dire à la date du 1er janvier 2020. Il y a lieu, en l’espèce, de prendre en considération les éléments figurant dans le budget primitif de l’établissement public pour l’année 2020, produits tant par l’association syndicale requérante que par Dijon Métropole.
En ce qui concerne les dépenses du service de collecte et de traitement des déchets :

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9. En premier lieu, aux termes de l’article L. 2321-2 du code général des collectivités territoriales, rendu applicable aux métropoles par l’article L. 5217-10 du même code : « Les dépenses obligatoires comprennent notamment : / (…) 29° Les dotations aux provisions, notamment pour risques liés à la souscription de produits financiers, dont les modalités de constitution, d’ajustement et d’emploi sont déterminées par décret en Conseil d’Etat ; (…) ». Aux termes des deux premiers alinéas de l’article D. 5217-22 de ce code : « La constitution de provisions pour risques et charges est obligatoire dès lors qu’il y a apparition du risque. La constatation de dépréciations est obligatoire en cas de perte de valeur d’un actif. / La métropole constate la dépréciation ou constitue la provision à hauteur de la perte de valeur constatée ou à hauteur du risque. La dépréciation ou la provision est ajustée annuellement en fonction de l’évolution de la perte de valeur ou de l’évolution du risque. Elle donne lieu à reprise lorsqu’elle est devenue sans objet, c’est-à-dire en cas de disparition de la perte de valeur ou de réalisation du risque ou lorsque ce risque n’est plus susceptible de se réaliser. Une délibération est nécessaire pour constater, ajuster et reprendre la dépréciation ou la provision ».
10. Selon le paragraphe 5, intitulé « Compte 15 – Provisions pour risques et charges », du chapitre 2 du titre 2 du tome I de l’instruction budgétaire et comptable M. 57, publiée à l’annexe n° 1 de l’arrêté du 23 décembre 2019 relatif à l’instruction budgétaire et comptable M. 57 applicable aux collectivités territoriales uniques, aux métropoles et à leurs établissements publics administratifs, une provision doit être constatée à la triple condition qu’il existe, à la clôture de l’exercice, une obligation légale, réglementaire, conventionnelle ou reconnue par l’entité, qu’il est probable ou certain, à la date d’établissement des comptes, qu’elle provoquera une sortie de ressources au bénéfice de tiers sans contrepartie équivalente de celui-ci, et que cette sortie de ressources peut être estimée de manière fiable. En vertu de ce même paragraphe, les provisions pour risques et charges sont destinées à couvrir des risques et des charges nettement précisées quant à leur objet et que des événements survenus ou en cours rendent très probables. Elles n’ont pas vocation à servir à la constitution de réserves budgétaires, à couvrir des charges futures d’amortissement ou de renouvellement de biens, à financer l’augmentation future des charges annuelles récurrentes ou la diminution future de recettes annuelles récurrentes.
11. Dijon Métropole soutient que doit être notamment prise en compte au titre des dépenses du service de collecte et de traitement des déchets une provision pour risques et charges, inscrite au budget primitif pour un montant de 4 000 000 euros.
12. En l’espèce, il résulte de l’instruction, et notamment de la note de présentation du budget primitif pour l’année 2020, adopté par délibération du conseil métropolitain du 19 décembre 2019, que la provision litigieuse a pour objet de couvrir le risque résultant de l’extension, probable à cette date, de l’obligation de tri des matières plastiques, prévue par la loi relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire, entraînant, eu égard à l’augmentation corrélative des volumes qui seraient pris en charge par le centre de tri, la nécessité de redimensionner cet équipement, et consistant en « des investissements supplémentaires d’adaptation de son process de fonctionnement ». Ainsi définie, cette provision ne peut qu’être considérée comme destinée à couvrir des investissements futurs ou des charges futures d’amortissement, ou encore l’augmentation future de charges annuelles récurrentes. Dès lors, c’est en méconnaissance du champ d’application des dispositions précitées que Dijon Métropole a pris en compte cette provision dans les dépenses du service de collecte et de traitement des déchets, pour déterminer le taux de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères.
13. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales : « Les collectivités visées à l’article L. 2224-13 assurent la collecte et

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le traitement des autres déchets définis par décret, qu’elles peuvent, eu égard à leurs caractéristiques et aux quantités produites, collecter et traiter sans sujétions techniques particulières. ». Aux termes de l’article R. 2224-23 du même code : « Au sens de la présente section, on entend par : / (…) 2° « Déchets ménagers » : les déchets ménagers tels que définis à l’article R. 541-8 du code de l’environnement ; / 3° « Déchets assimilés » : les déchets collectés par le service public de gestion des déchets dont le producteur n’est pas un ménage ; (…) ». Enfin, aux termes de l’article R. 541-8 du code de l’environnement : « Au sens du présent titre, on entend par : / (…) Déchet ménager : tout déchet, dangereux ou non, dont le producteur est un ménage. (…) ».
14. D’une part, Dijon Métropole n’est pas fondée à solliciter la prise en compte, au titre du coût du service de collecte et de traitement des déchets ménagers et assimilés, du coût de la collecte et du traitement des déchets et immondices jetés dans les corbeilles de rues ou directement déposés sur la voie publique, dès lors que ces déchets, dont la collecte nécessite la mise en œuvre de sujétions techniques particulières excluant la qualification de déchets assimilés, ne sont pas produits par les ménages, au sens des dispositions précitées, mais soit par la collectivité publique, soit, comme l’observe d’ailleurs à juste titre Dijon Métropole elle-même, par les usagers de l’espace public, lesquels ne sauraient être confondus, à cet égard, avec les ménages. D’autre part, Dijon Métropole n’est pas davantage fondée à solliciter la prise en compte, au même titre, du coût de collecte et de traitement des déchets issus de marchés, qui ne sont pas produits par les ménages et ne peuvent être regardés comme collectés sans sujétions techniques particulières, dès lors qu’il résulte au contraire de l’instruction que la collecte de ces déchets est réalisée à l’occasion de tournées spécifiques, et non à l’occasion des tournées de collecte des ordures ménagères en porte-à-porte ou auprès de points d’apport volontaire. Par suite, il n’y a pas lieu de prendre en compte, au titre du coût du service de collecte et de traitement des déchets ménagers et assimilés la somme de 2 952 625,20 euros, contrairement à ce que soutient Dijon Métropole.
15. En troisième lieu, et compte tenu de ce qui précède, il résulte de l’instruction que Dijon Métropole a entendu financer par la taxe d’enlèvement des ordures ménagères, au titre de l’année 2019, les dépenses réelles d’investissement du service. Dès lors, en vertu des dispositions précitées du 2° du I de l’article 1520 du code général des impôts, il y a lieu de déduire du montant des dotations aux amortissements à prendre en compte pour déterminer le montant des dépenses du service de collecte et de traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnés à l’article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales, la part du montant de ces dotations aux amortissements relatives aux immobilisations acquises au cours de l’année 2019. Il résulte de l’instruction, en l’occurrence des tableaux d’amortissement produits par l’établissement public à la demande du tribunal, que ce montant s’établit à la somme de 317 942,90 euros. Au contraire, l’association syndicale requérante ne conteste pas que Dijon Métropole n’a pas financé par la taxe, au cours des années antérieures, les immobilisations acquises avant le 1er janvier 2019.
16. En quatrième lieu, il résulte de l’instruction, et notamment de la note produite le 5 avril 2022 par Dijon Métropole en accompagnement d’un mémoire de production, et du mémoire en observation de l’établissement public, que ce dernier n’a pas entendu financer, au titre de l’année 2020, par la taxe d’enlèvement des ordures ménagères, à la date du vote de la délibération en cause, les dépenses réelles d’investissement du service.
17. Il résulte de ce qui précède que le montant des dépenses du service de collecte et de traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnés à l’article L. 2224-14 du code

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général des collectivités territoriales s’établit à 26 944 161,10 euros (27 248 301 – 4 000 000 + 4 013 803 – 317 942,90).
En ce qui concerne la disproportion :
18. Par délibération du 19 décembre 2019, le conseil métropolitain de Dijon Métropole a fixé à 6,40 % le taux de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères au titre de l’année 2020. Il résulte de ce qui vient d’être dit au point 17 du présent jugement que le montant des dépenses du service de collecte et de traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnés à l’article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales s’établit à 26 944 161,10 euros. La somme attendue des ressources non fiscales était évaluée, à la date du vote du taux de la taxe, à 11 199 435 euros (3 024 680 + 8 174 755), comprenant notamment la redevance spéciale. Dès lors, le coût estimé du service, net des recettes non fiscales, s’établissait à 15 744 726,10 euros (26 944 161,10 – 11 199 435), tandis que le montant attendu de taxe d’enlèvement des ordures ménagères s’élevait à 24 097 000 euros, de telle sorte qu’il existait un excédent en matière de collecte et de traitement des déchets de 8 352 273,90 euros, représentant 53,05 % du coût du service diminué des recettes non fiscales.
19. Dijon Métropole a fait valoir dans sa réponse au moyen soulevé d’office par le tribunal un nouveau motif, tiré de la prise en considération, pour fixer le taux de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères, des dépenses réelles d’investissement dans les conditions définies par le 3° du I de l’article 1520 du code général des impôts.
20. Si l’administration peut faire valoir que la décision, dont l’illégalité est soulevée par la voie de l’exception, est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.
21. En l’espèce, et en tout état de cause, la substitution de motifs, qui est demandée dans la présente instance par le président de Dijon Métropole, ayant qualité pour représenter l’établissement public devant le tribunal, ne pouvait être demandée que par le conseil métropolitain de Dijon Métropole, sans priver l’association syndicale requérante de la garantie que constitue la délibération de ce conseil. En outre, il ne résulte pas de l’instruction que le conseil métropolitain de Dijon Métropole aurait voté la même délibération en se fondant sur ce nouveau motif. Par suite, et en tout état de cause, la substitution de motifs demandée par Dijon Métropole doit être écartée.
22. Il résulte de ce qui précède que l’association syndicale requérante, eu égard aux données chiffrées résultant de l’instruction, et en l’absence de toute demande de substitution de base légale par le directeur régional des finances publiques de Bourgogne-Franche-Comté et du département de la Côte-d’Or, est fondée à soutenir que la délibération ayant fixé le taux de taxe d’enlèvement des ordures ménagères pour l’année 2020 est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation en tant qu’elle a fixé ce taux et, pour ce motif, à demander la décharge de la cotisation de taxe d’enlèvement des ordures ménagères à laquelle elle a été assujettie au titre de l’année 2020 dans les rôles de la commune de Dijon.

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Sur les conclusions relatives à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :
23. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat la somme que l’association syndicale libre du centre de commerces et de loisirs de la Toison d’Or demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les dispositions du même article font par ailleurs obstacle, en tout état de cause, à ce que la somme demandée à ce titre par Dijon Métropole soit mise à la charge de l’association syndicale libre du centre de commerces et de loisirs de la Toison d’Or, qui n’est pas la partie perdante.
D E C I D E :
Article 1er : L’association syndicale libre du centre de commerces et de loisirs de la Toison d’Or est déchargée de la cotisation primitive de taxe d’enlèvement des ordures ménagères à laquelle elle a été assujettie dans les rôles de la commune de Dijon au titre de l’année 2020.
Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de l’association syndicale libre du centre de commerces et de loisirs de la Toison d’Or est rejeté.
Article 3 : Les conclusions présentées par Dijon Métropole au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : Le présent jugement sera notifié à l’association syndicale libre du centre de commerces et de loisirs de la Toison d’Or, au directeur régional des finances publiques de Bourgogne-Franche-Comté et du département de la Côte-d’Or et à Dijon Métropole.
Copie en sera adressée pour information à la chambre régionale des comptes de Bourgogne-Franche-Comté.
Délibéré après l’audience du 7 juin 2022, à laquelle siégeaient :
M. Zupan, président, M^me Zeudmi Sahraoui, première conseillère, M. Y, premier conseiller.

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N° 2102047 9
Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 juin 2022.
Le rapporteur, Le président,
I. Y D. Zupan
La greffière,
L. Curot
La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition, La greffière,