Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 29 septembre 2022, le 7 octobre 2024 et le 25 novembre 2024, la société à responsabilité limitée (SARL) Préfa Bloc Agrégats, représentée par la SELARL Le Roy, Gouvernnec, Prieur, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler l’arrêté du 1er avril 2022 par lequel le maire de la commune de Saint-André lui a refusé l’octroi d’un permis de construire à titre précaire d’une station de concassage, avec construction d’un hangar et de bureaux sur les parcelles cadastrées BC 274, BC 275 et BC 276, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;

2°) d’enjoindre à la commune de Saint-André de lui délivrer ce permis de construire dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 150 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-André une somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— l’arrêté litigieux est insuffisamment motivé, dès lors que l’avis de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) n’est ni visé ni annexé à l’avis ;

— il est insuffisamment motivé en droit, dès lors que les articles L. 433-1 et suivants du code de l’urbanisme ne sont pas visés et que l’arrêté ne précise pas quelles dispositions auraient été méconnues ;

— il a été pris par une autorité incompétente ;

— il a été pris au terme d’une procédure irrégulière, dès lors qu’il retire, en l’absence de toute procédure contradictoire, le permis tacite qu’elle a obtenu le 7 mars 2022 ;

— il méconnaît l’article L. 433-1 du code de l’urbanisme, dès lors, d’une part, que le service instructeur n’a pas examiné sa demande au regard de cet article, et, d’autre part, qu’il a commis une erreur d’appréciation en estimant que le projet ne répondait pas à une nécessité caractérisée et dérogeait de manière disproportionnée aux règles d’urbanisme applicables ;

— les motifs tirés de ce que le projet se situe dans la zone d’étude du périmètre de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains (PAEN), de l’immobilisation des terres agricoles sur plusieurs années et du caractère préjudiciable du projet pour le périmètre, sont sans rapport avec le règlement de la zone A du PLU et sont dépourvus de base légale ;

— le motif tiré de ce que la construction projetée n’est ni liée, ni nécessaire aux besoins d’une exploitation agricole est entaché d’une erreur d’appréciation ;

— le motif tiré de l’augmentation du trafic routier et de l’accroissement du risque d’accident est dépourvu de base légale et n’est pas de nature à justifier le refus de permis de construire.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 3 juillet 2024 et 31 octobre 2024, la commune de Saint-André, représentée par M^e Doulouma, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de la requérante le versement d’une somme de 3 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

— les moyens soulevés par la requérante sont inopérants ou mal fondés ;

— elle sollicite une substitution de motifs, tirée de ce que la requérante ne démontre pas avoir un droit de passage sur le chemin nécessaire à l’accès à la voie publique, en méconnaissance de l’article A3 – 3.1 du plan local d’urbanisme.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Beddeleem, conseillère,

— les conclusions de M. Ramin, rapporteur public,

— les observations de M^e Lomari, substituant la SELARL Le Roy, Gouvernnec, Prieur, représentant la SARL Préfa Bloc Agrégats,

— et les observations de M^e Dugoujon, représentant la commune de Saint-André.

Considérant ce qui suit :

1. La société à responsabilité limitée (SARL) Préfa Bloc Agrégats a déposé une demande de permis de construire à titre précaire, au titre de l’article L. 433-1 du code de l’urbanisme, en vue d’édifier une station de concassage avec un hangar et des bureaux, sur les parcelles cadastrées BC 274, BC 275 et BC 276 de la commune de Saint-André. Par un arrêté du 1er avril 2022, le maire de la commune de Saint-André a refusé de lui délivrer le permis demandé. La SARL a formé un recours gracieux contre cet arrêté le 1er juin 2022, auquel il n’a pas été répondu. Par la présente requête, la SARL Préfa Bloc Agrégats demande au tribunal d’annuler l’arrêté du 1er avril 2022 ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne les moyens invoqués :

2. Aux termes de l’article L. 433-1 du code de l’urbanisme : « Une construction n’entrant pas dans le champ d’application de l’article L. 421-5 et ne satisfaisant pas aux exigences fixées par l’article L. 421-6 peut exceptionnellement être autorisée à titre précaire dans les conditions fixées par le présent chapitre. / Dans ce cas, le permis de construire est soumis à l’ensemble des conditions prévues par les chapitres II à IV du titre II du présent livre. ».

3. Il résulte des dispositions précitées de l’article L. 433-1 du code de l’urbanisme que l’objet d’un permis de construire précaire est d’autoriser, à titre exceptionnel, des constructions temporaires qui, sans respecter l’ensemble de la règlementation d’urbanisme applicable, répondent à une nécessité caractérisée, tenant notamment à des motifs d’ordre économique, social, culturel ou d’aménagement, et ne dérogent pas de manière disproportionnée aux règles d’urbanisme applicables eu égard aux caractéristiques du terrain d’assiette, à la nature de la construction et aux motifs rendant nécessaire le projet.

4. En premier lieu, aux termes de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme : « Lorsque la décision rejette la demande ou s’oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l’intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d’opposition, notamment l’ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l’article L. 421-6. () ». Aux termes de l’article A 424-2 du même code : " L’arrêté prévu au premier alinéa de l’article A. 424-1 : / () / c) Vise les textes législatifs et réglementaires dont il est fait application ; () ".

5. L’arrêté litigieux indique que le projet se situe dans la zone d’étude du périmètre de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains, qu’il conduira à une immobilisation des terres agricoles sur plusieurs années, qu’il est préjudiciable au devenir de ce périmètre, que la construction n’est ni liée ni nécessaire aux besoins d’une exploitation agricole et qu’elle est de nature à contribuer au mitage, que le projet va considérablement induire une augmentation du trafic routier, qu’il entraînera un risque d’accident et que les infrastructures ne sont pas suffisantes pour accueillir cette augmentation nouvelle. Toutefois, en se bornant à viser le règlement de la zone A du plan local d’urbanisme de Saint-André, et les articles L. 421-1 et R. 421-1 et suivants du code de l’urbanisme, l’arrêté ne mentionne pas quelles dispositions auraient été méconnues et ne permet pas de connaître les fondements de droit permettant de le contester utilement. Par suite, la requérante est fondée à soutenir qu’en ne précisant pas quelles dispositions auraient été méconnues, la commune de Saint-André a entaché son arrêté d’une insuffisance de motivation en droit.

6. En deuxième lieu, le dossier de permis litigieux précisait qu’était sollicité un permis à titre précaire. Dans ces conditions, l’autorité compétente devait statuer sur cette demande au regard des dispositions précitées de l’article L. 433-1 du code de l’urbanisme. En n’examinant pas la demande au regard des conditions de délivrance d’un permis précaire, telles qu’énoncées au point 3, la commune de Saint-André a entaché son arrêté d’une erreur de droit.

7. En troisième et dernier lieu, d’une part, aux termes de l’article R. 423-23 du code de l’urbanisme : « Le délai d’instruction de droit commun est de : / () / c) Trois mois pour les autres demandes de permis de construire et pour les demandes de permis d’aménager. ». Aux termes de l’article R. 424-1 du même code : « A défaut de notification d’une décision expresse dans le délai d’instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l’autorité compétente vaut, selon les cas : / () / b) Permis de construire, permis d’aménager ou permis de démolir tacite. ». Aux termes de l’article R. 424-2 dudit code : " Par exception au b de l’article R*424-1, le défaut de notification d’une décision expresse dans le délai d’instruction vaut décision implicite de rejet dans les cas suivants : / () / d) Lorsque le projet est soumis à enquête publique en application des articles R. 123-7 à R. 123-23 du code de l’environnement ou à participation du public par voie électronique en application de l’article L. 123-19 du même code ; () ".

8. D’autre part, aux termes de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d’une procédure contradictoire préalable. ». Aux termes de l’article L. 211-2 du même code : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent.

A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; () ".

9. Il est constant que la demande de permis de construire de la SARL Préfa Bloc Agrégats a été déposée le 7 décembre 2021 et était réputée complète à cette date. Le délai d’instruction de trois mois a donc commencé à courir à compter de cette date. Si la commune de Saint-André fait valoir en défense que l’absence de réponse dans ce délai d’instruction valait décision implicite de rejet, en application de l’article R. 424-2 du code de l’urbanisme, dès lors que le projet était soumis à enquête publique, il ressort des pièces du dossier que seule la demande d’autorisation présentée au titre de la législation des installations classées pour la protection de l’environnement, distincte de la demande de permis de construire, était soumise à une telle enquête. En l’absence de réponse de l’administration à la demande de permis de construire, la SARL Préfa Bloc Agrégats bénéficiait, dès lors, en application des dispositions citées au point 7, d’un permis de construire tacite à la date du 7 mars 2022. L’arrêté du 1er avril 2022 doit ainsi être regardé comme ayant procédé, implicitement mais nécessairement, au retrait du permis tacite obtenu par la société pétitionnaire. Or, il est constant que la SARL Préfa Bloc Agrégats n’a pas été invitée à présenter ses observations préalablement à l’arrêté du 1er avril 2022, en méconnaissance de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration. Par suite, la requérante, qui a été privée d’une garantie, est fondée à soutenir que l’arrêté litigieux est intervenu au terme d’une procédure irrégulière.

10. Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun autre moyen n’est susceptible de fonder l’annulation de la décision attaquée.

En ce qui concerne la substitution de motifs demandée en défense :

11. L’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.

12. La commune sollicite en défense une substitution de motifs tirée de la méconnaissance par le projet des dispositions de l’article A3 – 3.1 du règlement du plan local d’urbanisme. Toutefois, dès lors que la décision litigieuse n’est pas uniquement illégale pour un vice tenant aux motifs qui la fondent mais également pour une irrégularité de procédure ayant privé la société requérante d’une garantie ainsi que pour une insuffisance de motivation, la substitution de motifs ne peut être utilement demandée.

13. Il résulte de tout ce qui précède que l’arrêté du 1er avril 2022 de la commune de Saint-André ainsi que la décision implicite de rejet du recours gracieux de la SARL Préfa Bloc Agrégats doivent être annulés.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

14. Aux termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution. / La juridiction peut également prescrire d’office cette mesure. ».

15. L’annulation de la décision de retrait par le présent jugement a pour effet de faire revivre le permis tacite. L’exécution du présent jugement n’implique donc aucune mesure d’exécution.

Sur les frais liés à l’instance :

16. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par la commune de Saint-André au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens soit mise à la charge de la SARL Préfa Bloc Agrégats qui n’a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance.

17. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Saint-André la somme de 1 500 euros à verser à la SARL Préfa Bloc Agrégats au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : L’arrêté du 1er avril 2022 du maire de la commune de Saint-André et la décision implicite de rejet du recours gracieux du 1er août 2022 sont annulés.

Article 2 : La commune de Saint-André versera la somme de 1 500 euros à la SARL Préfa Bloc Agrégats au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions de la commune de Saint-André présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société à responsabilité limitée (SARL) Préfa Bloc Agrégats et à la commune de Saint-André.

Délibéré après l’audience du 16 juin 2025, à laquelle siégeaient :

— M. Sorin, président,

— M. Duvanel, premier conseiller,

— M^me Beddeleem, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 juin 2025.

La rapporteure,

J. BEDDELEEM

Le président,

T. SORIN

Le greffier,

D. CAZANOVE

La République mande et ordonne au préfet de La Réunion en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

P/La greffière en chef,

Le greffier,

D. CAZANOVE