Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 13 février 2023 et 13 juin 2023, M^me B A épouse C, représentée par M^e Coiraton-Demercière, demande au tribunal :

1°) d’annuler la délibération du 13 décembre 2022 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération a approuvé son plan local d’urbanisme intercommunal ;

2°) de mettre à la charge de la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération le versement de la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— le projet de plan local d’urbanisme arrêté aurait dû, en application des articles L. 153-16 et L. 132-7 du code de l’urbanisme, être soumis pour avis à l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de programme local de l’habitat ;

— la modification du zonage des parcelles lui appartenant après l’enquête publique a excédé les conclusions de la commission d’enquête, de sorte qu’elle aurait dû faire l’objet d’une nouvelle enquête ;

— l’avis de la commune de Craintilleux sur la réduction significative du périmètre de l’orientation d’aménagement et de programmation dite « Grand Terre » après enquête publique aurait dû être sollicité préalablement à l’adoption de la délibération en litige, conformément à l’article L. 5211-57 du code général des collectivités territoriales ;

— le droit à l’information des conseillers communautaires n’a pas été respecté, dès lors qu’ils n’ont pas disposé d’une information suffisante pour apprécier la portée et les raisons pour lesquelles le plan local d’urbanisme a été amendé sur certains points tandis que d’autres ont été maintenus, en méconnaissance de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ;

— le classement des parcelles A 1055 et A 1056 situées dans la commune de Craintilleux en zones AUr et A est incohérent avec les objectifs du projet d’aménagement et de développement durables, méconnaît l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme et procède d’une erreur manifeste d’appréciation.

Par des mémoires en défense enregistrés les 15 mai et 3 juillet 2023, la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération, représentée par M^e Thiry, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la requérante la somme de 5 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir qu’aucun des moyens invoqués n’est fondé.

Par une ordonnance du 3 juillet 2023, la clôture de l’instruction a été fixée au 18 août 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code de l’urbanisme ;

— le décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Viotti, première conseillère,

— les conclusions de M. Gilbertas, rapporteur public,

— les observations de M^e Coiraton-Demercière, représentant M^me C et celles de M^e Thiry, représentant la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération.

Considérant ce qui suit :

1. Le 15 décembre 2015, la communauté d’agglomération Loire Forez a, d’une part, prescrit l’élaboration de son plan local d’urbanisme intercommunal tenant lieu de programme local de l’habitat, d’autre part, défini les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation. Le 1er janvier 2017, cette collectivité a fusionné avec les communautés de communes du Pays d’Astrée, des Montagnes du Haut-Forez et du Pays de Saint-Bonnet-le-Château pour former la communauté d’agglomération Loire-Forez, laquelle a décidé, par délibération du 21 mars 2017, de poursuivre l’élaboration du plan local d’urbanisme à l’échelle des quarante-cinq communes qui composaient l’ancienne communauté d’agglomération Loire Forez, en lui retirant sa portée de programme local de l’habitat. Par délibération du 19 juin 2018, le conseil communautaire a décidé, sur le fondement de l’article 12 du décret du 28 décembre 2015 susvisé, que seraient applicables au document d’urbanisme en cours d’élaboration les articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l’urbanisme dans leur rédaction en vigueur à compter du 1er janvier 2016. Le projet de plan local d’urbanisme intercommunal a ensuite été arrêté le 23 novembre 2021. Après une enquête publique qui s’est déroulée du 3 janvier 2022 au 10 février 2022, l’assemblée délibérante de Loire Forez Agglomération a approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal par délibération du 13 décembre 2022. M^me C, propriétaire des parcelles cadastrées A 1055 et A 1056 situées sur le territoire de la commune de Craintilleux, demande l’annulation de cette délibération.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. En premier lieu, il résulte de la combinaison des articles L. 153-16 et L. 132-7 du code de l’urbanisme qu’une fois arrêté, le projet de plan local d’urbanisme doit, avant l’enquête publique, être soumis pour avis à l’établissement de coopération intercommunale compétent en matière de programme local de l’habitat. Toutefois, ces dispositions, qui visent à coordonner l’action de collectivités distinctes, ne sauraient trouver à s’appliquer lorsque, comme en l’espèce, la collectivité compétente pour élaborer le plan local d’urbanisme l’est également en matière de programme de local de l’habitat. Par suite, M^me C ne peut sérieusement soutenir que la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération, qui exerce également la compétence en matière de programme local de l’habitat, aurait dû se consulter elle-même pour rendre un avis consultatif sur son propre projet de plan local d’urbanisme.

3. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 153-43 du code de l’urbanisme : « A l’issue de l’enquête publique, ce projet, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d’enquête, est approuvé par délibération de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale () ».

4. Il résulte de ces dispositions que le projet de plan local d’urbanisme ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l’enquête publique et celle de son approbation, qu’à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l’économie générale du projet et qu’elles procèdent de l’enquête. Doivent être regardées comme procédant de l’enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire ou de la commission d’enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l’enquête.

5. Le projet soumis à enquête publique classait l’intégralité des parcelles cadastrées A 1055 et A 1056, situées sur le territoire de la commune de Craintilleux, en zone AUr. Selon le tome 4 du rapport de présentation, cette zone correspond à des « secteurs où les voies ouvertes au public et les réseaux d’eau et d’électricité existants à la périphérie immédiate ont les capacités suffisantes pour accueillir les constructions à implanter ». Délimités, notamment, sur des parcelles non bâties insérées au sein de l’enveloppe urbaine, la constructibilité de ces secteurs est conditionnée à un aménagement d’ensemble cohérent et une programmation permettant de répondre aux objectifs du programme local de l’habitat et du projet d’aménagement et de développement durables. Une orientation d’aménagement et de programmation (OAP) sectorielle dite « La Livotte et Grande Terre », a ainsi été définie sur les parcelles A 1055 et A 1 056. A l’issue de l’enquête publique, la commission d’enquête a rendu un avis favorable au projet, assorti de huit réserves, dont l’une préconise le reclassement, total ou partiel, en zone agricole ou naturelle, de plusieurs secteurs, incluant celui concerné par l’OAP « La Livotte et Grande Terre ». La réduction de l’emprise de cette OAP et le reclassement consécutif d’une partie de la parcelle A 1056 en zone agricole résultent ainsi de l’enquête publique et visent à prendre en compte les réserves émises par la commission. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 153-43 du code de l’urbanisme doit être écarté.

6. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 5211-57 du code général des collectivités territoriales : « Les décisions du conseil d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont les effets ne concernent qu’une seule des communes membres ne peuvent être prises qu’après avis du conseil municipal de cette commune. S’il n’a pas été rendu dans le délai de trois mois à compter de la transmission du projet de la communauté, l’avis est réputé favorable. Lorsque cet avis est défavorable, la décision est prise à la majorité des deux tiers des membres du conseil de l’établissement public de coopération intercommunale ».

7. Contrairement à ce que soutient M^me C, les effets de la délibération contestée, qui approuve le plan local d’urbanisme intercommunal applicable à quarante-cinq des communes membres de la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération, ne se limitent pas à la seule commune de Craintilleux, quand bien même certaines des règles d’urbanisme initialement envisagées sur son territoire par le projet arrêté ont été amendées à la suite des observations émises lors de l’enquête publique. La communauté d’agglomération n’était dès lors pas tenue de recueillir à nouveau l’avis du conseil municipal de Craintilleux avant l’approbation du plan local d’urbanisme intercommunal.

8. En quatrième lieu, l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, applicable aux établissements publics de coopération intercommunale en vertu de l’article L. 5211-1 du même code, dispose : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal () ». L’article L. 2121-13 de code prévoit : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération ».

9. Le défaut d’envoi de la note explicative de synthèse prévue par l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales entache d’irrégularité les délibérations prises, à moins que le président de l’établissement de coopération intercommunal n’ait fait parvenir aux membres de l’assemblée délibérante, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d’une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l’importance des affaires, doit permettre aux intéressés d’appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n’impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

10. Il ressort des pièces du dossier, notamment de l’attestation rédigée par le président de la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération produite en défense et dont la sincérité n’est pas remise en cause par la requérante, que toutes les pièces composant le plan local d’urbanisme intercommunal ont été mises à disposition des conseillers communautaires préalablement à la séance du 13 décembre 2022 sur l’intranet de la communauté, ce, dès le 28 novembre 2022. Un document intitulé « Pièces administratives » y était joint, comprenant l’ensemble des délibérations adoptées au cours de la procédure d’élaboration du plan, une note de synthèse, les avis émis par les communes et les personnes publiques associées, les conclusions de la commission d’enquête publique ainsi qu’un tableau d’analyse de l’intégralité des contributions reçues. Après avoir résumé l’ensemble des avis exprimés par les communes, les personnes publiques associées et le public, puis rappelé les huit réserves et vingt-quatre recommandations émises par la commission d’enquête, la note de synthèse détaille les suites données aux réserves, et présente, de manière globale, les modifications apportées au plan local d’urbanisme pour tenir compte des observations, dont font partie les recommandations de la commission d’enquête. Ces dernières sont également répertoriées dans le tableau d’analyse des contributions, lequel précise si le projet a été, ou non, modifié en conséquence. Les conseils communautaires ont, dès lors, disposé de l’ensemble des informations nécessaires à l’exercice de leur mandat.

11. En cinquième lieu, aux termes de l’article L. 151-6 du code de l’urbanisme : « Les orientations d’aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l’aménagement, l’habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles ». Selon l’article L. 151-8 dudit code : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ». L’article R. 151-6 du même code dispose : « Les orientations d’aménagement et de programmation par quartier ou secteur définissent les conditions d’aménagement garantissant la prise en compte des qualités architecturales, urbaines et paysagères des espaces dans la continuité desquels s’inscrit la zone, notamment en entrée de ville. / Le périmètre des quartiers ou secteurs auxquels ces orientations sont applicables est délimité dans le ou les documents graphiques prévus à l’article R. 151-10 ».

12. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d’urbanisme entre le règlement et le projet d’aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d’aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l’inadéquation d’une disposition du règlement du plan local d’urbanisme à une orientation ou à un objectif du projet d’aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

13. D’autre part, aux termes de l’article L. 151-9 du code de l’urbanisme : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l’interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ». Selon l’article R. 151-20 de ce code : « Les zones à urbaniser sont dites »zones AU« . Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l’urbanisation. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d’eau, d’électricité et, le cas échéant, d’assainissement existant à la périphérie immédiate d’une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l’ensemble de cette zone et que des orientations d’aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d’aménagement et d’équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d’une opération d’aménagement d’ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d’aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d’eau, d’électricité et, le cas échéant, d’assainissement existant à la périphérie immédiate d’une zone AU n’ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l’ensemble de cette zone, son ouverture à l’urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d’urbanisme comportant notamment les orientations d’aménagement et de programmation de la zone ». En outre, l’article R. 151-22 de ce code prévoit : « Les zones agricoles sont dites »zones A« . Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ».

14. Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S’ils ne sont pas liés, pour déterminer l’affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d’utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l’intérêt de l’urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

15. Si, pour apprécier la légalité du classement d’une parcelle en zone agricole, le juge n’a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d’une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l’ampleur des aménagements ou constructions qu’elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé.

16. Le rapport de présentation du plan local d’urbanisme en litige indique qu’entre 2010 et 2020, environ 470 hectares d’espaces agricoles, naturels et forestiers ont été artificialisés sur le territoire intercommunal. Après avoir rappelé que ce territoire est composé à 91 % d’espaces agricoles, naturels et forestiers, le projet d’aménagement et de développement durables fixe l’objectif de préserver cette proportion à hauteur de 90 % en limitant l’artificialisation des sols et en luttant contre l’étalement urbain. Pour y parvenir, les auteurs du plan se donnent notamment comme projet de promouvoir un développement démographique « raisonné » et de protéger les terres agricoles, en concentrant l’urbanisation dans les bourgs et les villes et en prévenant le mitage des espaces agricoles.

17. La parcelle cadastrée A 1055 et une partie de la parcelle A 1056, situées dans la commune de Craintilleux, ont été classées en zone AUr, tandis que le fond de la parcelle A 1056 a été classé en zone A.

18. Selon le tome n° 4 du rapport de présentation, la zone AUr correspond aux zones résidentielles à urbaniser sans délai et soumises aux orientations d’aménagement et de programmation (OAP). Plus précisément, cette zone « correspond à des secteurs où les voies ouvertes au public et les réseaux d’eau et d’électricité existant à la périphérie immédiate ont les capacités suffisantes pour accueillir des constructions à implanter ». Il s’agit, notamment, des secteurs " non bâtis ou peu bâtis, au sein de l’enveloppe urbaine, destinés à être urbanisés mais qui nécessitent un aménagement d’ensemble cohérent et une programmation permettant de répondre aux objectifs du PLH [programme local de l’habitat] et à la mise en œuvre du PADD [projet d’aménagement et de développement durables] « . L’OAP sectorielle dite » aménagement « sur le secteur » La Livotte et Grande Terre « , qui correspond strictement à l’emprise classée en zone AUr des parcelles A 1055 et A 1056, prévoit notamment la création d’environ trois logements individuels groupés ou intermédiaires avec un minimum de 25 % de logements locatifs sociaux, une orientation Nord-Sud des futures constructions, une hauteur des bâtiments cohérentes avec l’existant, une desserte de la zone par la création d’une voie nouvelle depuis la route de l’Hôpital-le-Grand au Sud, la réalisation d’aménagements en » modes actifs " parallèles aux voies carrossables, et un aménagement paysager. Contrairement à ce que soutient la requérante, le classement en zone AU peut trouver sa justification, y compris pour un secteur déjà inséré dans le tissu urbain et dont la desserte n’impose ni extension ni renforcement des réseaux existants, dans la volonté des auteurs du plan local d’urbanisme de ne l’ouvrir à l’urbanisation qu’à l’occasion d’une opération d’aménagement d’ensemble. Il n’est, dès lors, pas démontré que le classement en zone AUr de ces parcelles serait incohérent avec le projet d’aménagement et de développement durables, ni qu’il serait entaché d’erreur manifeste d’appréciation.

19. Le fond de la parcelle A 1056, quant à lui classé en zone A, représente environ 3 000 mètres carrés et jouxte, à l’ouest et au nord, une vaste zone agricole. En se bornant à produire un unique courriel d’un exploitant agricole déclarant ne pas être intéressé par la parcelle en raison de sa proximité avec la zone résidentielle, M^me C ne démontre pas que ce terrain serait dépourvu de tout potentiel agronomique, biologique ou économique au sens de l’article R. 151-22 du code de l’urbanisme, ne serait-ce que comme prairie de fauche. Son classement en zone agricole contribue par ailleurs à limiter l’étalement urbain de ce secteur peu densément bâti en périphérie du quartier de la Grande Terre et préserve la vocation agricole de l’espace en bordure duquel il se situe. En outre, si la requérante fait valoir que le classement de sa parcelle en zone constructible permettrait d’y accueillir davantage de logements, il n’est pas établi que les projets immobiliers prévus par le plan local d’urbanisme intercommunal ne permettraient pas déjà de répondre aux besoins en logement de la collectivité, exprimés au demeurant de façon indicative. Enfin, M^me C ne saurait utilement se prévaloir du classement de l’intégralité de ce terrain en zone à urbaniser dans le précédent document d’urbanisme, les auteurs du plan local d’urbanisme n’étant pas tenus par les classements antérieurs. Compte tenu de l’ensemble de ces éléments, le classement en zone agricole d’une partie de la parcelle A 1056 est cohérent avec les orientations et objectifs du projet d’aménagement et de développement durables visant à protéger le foncier agricole, d’autant que la commune de Craintilleux connaît, à l’instar des autres communes des bords de Loire, une pression foncière très importante que les auteurs du plan entendent encadrer et limiter. Ce classement n’est pas davantage entaché d’une erreur manifeste d’appréciation.

20. Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que M^me C n’est pas fondée à demander l’annulation de la délibération du 13 décembre 2022 approuvant le plan local d’urbanisme de la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération.

Sur les frais liés au litige :

21. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, verse quelque somme que ce soit à M^me C au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

22. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées sur le même fondement par la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M^me C est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M^me B C et à la communauté d’agglomération Loire Forez Agglomération.

Délibéré après l’audience du 8 avril 2025, à laquelle siégeaient :

M. Hervé Drouet, président,

M. François-Xavier Richard-Rendolet, premier conseiller,

M^me Océane Viotti, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 mai 2025.

La rapporteure,

O. ViottiLe président,

H. Drouet

La greffière,

C. Chareyre

La République mande et ordonne au préfet de la Loire en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

No 2301142