Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés le 1er février 2022, le 24 juin 2022 et le 6 janvier 2023, M. A B, représenté par M^e Huot, demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler l’arrêté du 24 août 2021 pris par le maire de la commune de Torreilles refusant de lui délivrer un permis de construire, ensemble la décision du 3 décembre 2021 rejetant son recours gracieux ;

2°) dire et juger qu’il est titulaire du permis de construire tacite du 19 septembre 2021 ;

3°) d’enjoindre à la commune de Torreilles de lui délivrer un certificat de permis de construire tacite, subsidiairement de lui délivrer un permis de construire dans un délai de 30 jours suivant la décision à intervenir ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Torreilles une somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— l’arrêté attaqué est entaché d’un vice de procédure dès lors que la commune a retiré irrégulièrement le permis tacite qu’il a obtenu le 20 septembre 2021 et que l’arrêté de refus attaqué ne lui a jamais été notifié ;

— il est insuffisamment motivé en droit et en fait ;

— il est entaché d’une erreur d’appréciation dès lors que le projet est conforme au plan de prévention des risques d’inondation ;

— il est entaché d’une erreur d’appréciation dès lors que le projet n’est pas situé en zone d’aléa très fort et ne méconnaît donc pas l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme.

— la substitution de motifs sollicitée sera écartée dès lors que le projet ne méconnaît ni l’article A-1 du règlement de la zone agricole du plan local d’urbanisme de la commune de Torreilles ni l’article L. 121-10 du code de l’urbanisme car les constructions doivent être considérées comme nécessaires à l’exploitation agricole.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 26 avril 2022 et le 11 octobre 2022, la commune de Torreilles, représentée par M^e Céline Henry, conclut au rejet de la requête et à la condamnation de M. B à lui verser la somme de 2 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— l’arrêté n’est pas entaché d’un vice de procédure dès lors que le refus du permis de construire a été notifié à M. B le 27 août 2021 et avant l’expiration du délai d’instruction du permis de construire, faisant ainsi obstacle à l’obtention d’un permis de construire tacite ;

— il est suffisamment motivé en fait et en droit ;

— il n’est pas entaché d’une erreur d’appréciation dès lors que le projet méconnaît le plan de prévention des risques inondations ;

— le projet méconnaît l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme dès lors qu’il est situé en zone d’aléa très fort du porter à connaissance ;

— à titre subsidiaire, par substitution de motifs, la décision de refus du permis de construire aurait dû être prise également sur l’absence d’accord du préfet en méconnaissance de l’article L. 121-10 du code de l’urbanisme et être fondée sur le non-respect de l’article A-1 du règlement de la zone agricole du plan local d’urbanisme de la commune de Torreilles.

Par un mémoire en défense et un bordereau de pièces complémentaires, enregistrés le 7 novembre 2022 et le 7 avril 2023, le préfet des Pyrénées-Orientales conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

— l’arrêté attaqué est suffisamment motivé en droit et en fait ;

— le projet méconnaît le plan de prévention des risques d’inondation ;

— la commune est régie par la loi Littoral, notamment l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, qui imposait que l’autorisation d’urbanisme soit soumise pour avis à la commission départementale de la nature, des paysages et des sites et qu’ainsi le maire était lié par la décision de l’autorité préfectorale ;

— le projet méconnaît l’article L. 121-10 du code de l’urbanisme dès lors qu’il n’est pas nécessaire à l’activité agricole.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Rousseau,

— les conclusions de M. Lafay , rapporteur public,

— les observations de M^e Agier, représentant M. B, et de M^e Alzéari, représentant la commune de Torreilles.

Considérant ce qui suit :

1. M. B a déposé auprès du service instructeur de la commune de Torreilles une demande de permis de construire, enregistrée le 19 avril 2021, complétée le 23 juin suivant, portant sur les parcelles cadastrées 212 BI 19, 212 BI 20, 212 34 et 212 BI 35, d’une contenance de 4,73 hectares, sises « Els Terres Verds » à Torreilles, en vue de la construction de 12 856 m² de serres agricoles avec intégration de panneaux photovoltaïques. A la suite de la consultation les 12 et 31 mai 2021 de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) ainsi que de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS), deux avis favorables tacites sont nés du silence gardé par ces deux commissions. Par un arrêté du 24 août 2021, le maire de Torreilles a refusé de faire droit à la demande de permis de construire. Par un recours gracieux du 25 octobre 2021, M. B a contesté ce refus de permis de construire que le maire de la commune a rejeté le 3 décembre 2021. Par la présente requête, M. B demande l’annulation de ces deux décisions.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne l’erreur d’appréciation sur la méconnaissance du plan de prévention des risques d’inondation et l’atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique :

2. En premier lieu, aux termes de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations ». Aux termes de l’article 2.5 du règlement de la zone I du plan de prévention des risques d’inondation : « Les bâtiments et les serres seront disposés de façon à ce que l’emprise laissée libre permette l’écoulement préférentiel ». Aux termes de l’article 2.6 du même règlement : " () tout autre implantation destinée à produire des énergies renouvelables doivent respecter les prescription suivantes : / Tous les équipement sensibles doivent être placés au-dessus de la cote des plus hautes eaux ; Aucun équipement ne peut être implanté dans les zones de recul par rapport aux cours d’eau ou dans les zones où sont identifiées des vitesses importantes ; () Les remblais sont interdits ainsi que les mouvements de terre de nature à perturber le stockage ou l’écoulement naturel des eaux ; Les constructions de nature à perturber l’écoulement des eaux sont interdites ; Le mode de gestion et d’entretien de chaque ensemble devra permettre de s’affranchir de tout déplacement sur site pendant le déroulement des crues « . L’autorité compétente pour délivrer une autorisation d’urbanisme peut prendre en compte, à titre d’éléments d’information, dans son appréciation des risques au regard des dispositions de l’article R. 111-2 précité, les études et les plans réalisés dans le cadre de l’élaboration ou la révision d’un plan de prévention des risques naturels alors même que celui-ci n’est pas encore entré en vigueur ni n’a fait l’objet d’une application anticipée. Selon les préconisations du porter à connaissance des risques d’inondation transmis par le préfet aux communes du département des Pyrénées-Orientales, peuvent être admis en zone non urbanisée d’aléa modéré : » () Les bâtiments agricoles strictement nécessaires à l’exploitation, à l’exclusion des habitations et des bâtiments accueillant du public, () dans la limite de 1 000m2 d’emprise au sol et que le premier plancher soit calé à la cote de référence (terrain naturel + 1m ou + 0,50m) ".

3. En vertu des dispositions précitées, lorsqu’un projet de construction est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique, le permis de construire ne peut être refusé que si l’autorité compétente estime, sous le contrôle du juge, qu’il n’est pas légalement possible, au vu du dossier et de l’instruction de la demande de permis, d’accorder le permis en l’assortissant de prescriptions spéciales qui, sans apporter au projet de modification substantielle nécessitant la présentation d’une nouvelle demande, permettraient d’assurer la conformité de la construction aux dispositions législatives et réglementaires dont l’administration est chargée d’assurer le respect.

4. D’une part, la commune soutient, pour refuser le permis de construire, que le dossier du permis ne précise pas si le projet respecte les prescriptions du plan de prévention des risques d’inondation. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le projet respecte les prescriptions précitées dès lors que les serres sont positionnées selon un axe conforme à l’orientation demandée dans le plan de prévention des risques d’inondation, que les serres sont transparentes aux écoulements en crue, que les eaux de pluie sont récupérées et que l’emprise au sol des serres agricoles est nettement inférieure à 60 %. Par ailleurs, les serres agricoles en litige ont une emprise au sol individuelle inférieure à 1 000 m². D’autre part, il ressort des pièces du dossier que le terrain est situé en zone I du porter à connaissance transmis par le préfet, zone affectée par un aléa fort et un aléa modéré avec des hauteurs d’eau comprises entre 0,5 mètre et 1 mètre ainsi qu’entre 0 mètre et 0,50 mètre. Il ressort en outre des pièces du dossier qu’aucune parcelle n’est située en aléa très fort du porter à connaissance. Ainsi, en considérant que le terrain était, pour partie, situé sur une zone d’aléa très fort avec des hauteurs d’eau supérieures à 1 mètre et que le projet était contraire au plan de prévention des risques d’inondation, la commune s’est fondée sur des faits matériellement inexacts et a entaché sa décision d’une erreur d’appréciation dans l’application de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme.

5. Il résulte de ce qui précède que le requérant est fondé à soutenir que l’arrêté attaqué est entaché d’une erreur d’appréciation dès lors que le projet n’est pas situé en zone d’aléa très fort et qu’il ne porte atteinte ni aux prescriptions du plan de prévention des risques ni à la salubrité ou à la sécurité publique.

En ce qui concerne la demande de substitution de motifs sollicitée en défense :

6. En second lieu, aux termes de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme : « L’extension de l’urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants () ». Aux termes de l’article L. 121-10 du code de l’urbanisme : « Par dérogation à l’article L. 121-8, les constructions ou installations nécessaires aux activités agricoles ou forestières ou aux cultures marines peuvent être autorisées avec l’accord de l’autorité administrative compétente de l’Etat, après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites et de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers. () Ces opérations ne peuvent être autorisées qu’en dehors des espaces proches du rivage, à l’exception des constructions ou installations nécessaires aux cultures marines. () L’accord de l’autorité administrative est refusé si les constructions ou installations sont de nature à porter atteinte à l’environnement ou aux paysages. () Le changement de destination de ces constructions ou installations est interdit ». Aux termes de l’article R. 151-23 du code de l’urbanisme : « Peuvent être autorisées, en zone A : 1° Les constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole () ». L’article A2 du règlement du plan local d’urbanisme prévoit également que dans la zone A, sont autorisées « les installations et constructions nouvelles sous réserve de respecter les dispositions de la loi Littoral : si elles sont nécessaires à l’exploitation agricole () ».

7. La commune de Torreilles demande que soit substitué aux motifs énoncés dans l’arrêté du 24 août 2021 un autre motif tiré de la méconnaissance des dispositions des articles L. 121-8 et L. 121-10 du code de l’urbanisme et de la méconnaissance de l’article A2 du règlement du plan local d’urbanisme communal. L’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.

8. En l’espèce, le projet litigieux consiste en la construction de serres agricoles pour la culture maraîchère sur une surface totale de 12 856 m2 dans un secteur à dominante naturelle et agricole. Comme le fait valoir la commune, le terrain d’assiette du projet se trouve dans un périmètre isolé et est contigu à un vaste espace naturel. Ainsi, le projet litigieux doit être regardé dans les circonstances de l’espèce comme caractérisant une extension de l’urbanisation en discontinuité d’une agglomération ou d’un village existant au sens de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme. Toutefois, M. B soutient que son projet répond aux conditions définies par l’article L. 121-10 du code de l’urbanisme lui permettant de bénéficier de la dérogation prévue à cet article dès lors qu’il se situe en dehors des espaces proches du rivage, qu’il concerne une exploitation agricole et qu’il ne porte pas atteinte à l’environnement et aux paysages. A ce titre, M. B, exploitant agricole professionnel, a joint à sa demande de permis de construire un volet agricole détaillé qui démontre la réalité de son exploitation et sa volonté de produire une agriculture biologique pour y cultiver du céleri branche et rave, du fenouil, des choux et des oignons rouges et qui précise le prévisionnel de production et de rentabilité sous abri. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que les caractéristiques du projet sont en adéquation avec l’exploitation agricole qu’il projette dès lors que ces serres protègent les plantes de la grêle, de la neige et du gel et qu’elles sont équipées de filets protecteurs du vent et des insectes qui affectent la culture maraîchère biologique. En outre, la circonstance que des constructions et installations à usage agricole puissent aussi servir à d’autres activités, notamment de production d’énergie, n’est pas de nature à leur retirer le caractère de constructions ou installations nécessaires à l’exploitation agricole au sens des dispositions précédemment citées, dès lors que ces autres activités ne remettent pas en cause la destination agricole avérée des constructions et installations en cause. Par suite, M. B justifie de la réalité de son projet agricole et démontre que les caractéristiques de ce dernier sont en adéquation avec l’exploitation agricole projetée.

9. Dans ces conditions, il n’y a pas lieu de faire droit à la demande de substitution de motifs, tirée de la méconnaissance de l’article L. 121-10 du code de l’urbanisme et de l’article A-1 du règlement de la zone agricole du plan local d’urbanisme, dès lors que la commune de Toreilles ne peut utilement soutenir que ces dispositions auraient pu fonder le refus contesté.

10. Il résulte de tout ce qui précède que M. B est fondé à demander l’annulation de l’arrêté qu’il attaque.

11. Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun des autres moyens invoqués n’est susceptible, en l’état du dossier, de fonder l’annulation des décisions litigieuses.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

12. Aux termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution ». En outre, selon l’article L. 911-2 du même code : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé ». Aux termes de l’article L. 911-3 dudit code : « La juridiction peut assortir, dans la même décision, l’injonction prescrite en application des articles L. 911-1 et L. 911-2 d’une astreinte qu’elle prononce dans les conditions prévues au présent livre et dont elle fixe la date d’effet ».

13. Il résulte de ce qui a été dit au point 11 que le requérant n’est pas fondé à se prévaloir d’un permis de construire tacite qui impliquerait la délivrance d’un certificat de permis de construire. En revanche, eu égard au motif d’annulation retenu au point 5 et dès lors qu’aucun motif, autre que ceux mentionnés dans l’arrêté et invoqués devant le juge, ferait obstacle à ce qu’il soit fait droit à la demande de permis de construire formulée par M. B, il y a lieu d’enjoindre à la commune de Torreilles de délivrer l’autorisation qu’il sollicite dans un délai de trente jours à compter de la notification du présent jugement, sans qu’il y ait lieu, dans les circonstances de l’espèce, d’assortir cette injonction d’une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

14. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu d’accorder le bénéfice des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative à M. B. Ces mêmes dispositions font obstacle à ce que soit mis à sa charge la somme que la commune de Torreilles demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : L’arrêté du maire de Toreilles du 4 août 2021, ensemble la décision du 3 décembre 2021 rejetant le recours gracieux formé à l’encontre de cette décision sont annulés.

Article 2 : Il est enjoint à la commune de Torreilles de délivrer à M. B le permis de construire sollicité dans un délai de trente jours à compter de la notification de la présente décision.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête et les conclusions présentées par la commune de Torreilles sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.

Article 4 : La présente décision sera notifiée à M. A B, à la commune de Torreilles et au préfet des Pyrénées-Orientales.

Délibéré à l’issue de l’audience du 30 janvier 2024, à laquelle siégeaient :

M^me Encontre, présidente,

M^me Teuly-Desportes, première conseillère.

M. Rousseau, premier conseiller.

Décision rendue publique par mise à disposition au greffe le 13 février 2024.

Le rapporteur,

M. RousseauLa présidente,

S. EncontreLa greffière,

C. Arce

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Orientales, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 13 février 2024,

La greffière,

C. Arcedl