Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 30 juin 2025 et des mémoires enregistrés les 11 décembre 2025 et 6 mars 2026, la société Boralex Mas Saintes Puelles, représentée par M^e Elfassi, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 29 avril 2025 par lequel le préfet de l’Aude a refusé de lui délivrer un permis de construire en vue de l’installation d’une centrale agrivoltaïque sur un terrain situé route de Labastide au lieu-dit Lamarail, sur le territoire de la commune de Mas-Sainte-Puelles ;

2°) d’enjoindre au préfet de l’Aude de réexaminer sa demande dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l’arrêté a été signé par une personne incompétente ;

- il est illégal en raison de l’illégalité de l’avis du 6 mars 2025 de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) sur lequel il se fonde, dès lors qu’elle s’est fondée sur des critères étrangers au régime des installations agrivoltaïques et qu’il s’agit bien d’une installation agrivoltaïque au sens de l’article L. 314-36 du code de l’énergie, que le projet est bien situé en zone agricole et que tant le caractère durable du revenu que le maintien d’une production agricole significative ainsi que son caractère d’activité principale sont justifiés ;

- le caractère irrigué des parcelles d’implantation du projet n’est pas un critère règlementaire d’implantation d’une installation agrivoltaïque, de sorte que le préfet de l’Aude et la CDPENAF ne pouvaient légalement s’y référer.

Par deux mémoires en défense enregistrés les 7 octobre 2025 et 19 février 2026, le préfet de l’Aude conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

La commune de Mas-Saintes-Puelles a présentée des observations, enregistrées le 11 juillet 2025.

Une note en délibéré produite par la société Boralex Mas Saintes Puelles a été enregistrée le 20 mars 2026.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’énergie,

- le code de l’urbanisme,

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Raguin, premier conseiller,

- les conclusions de M. Sanson, rapporteur public,

- et les observations de M^e Kabra, pour la société requérante.

Considérant ce qui suit :

Le 20 juin 2024, la société Boralex Mas Saintes Puelles a déposé un permis de construire une centrale agrivoltaïque au sol d’une puissance d’environ 12,6 MWc, comprenant, sur une surface clôturée de 12,8 hectares, 17 577 modules photovoltaïques ainsi qu’un poste de livraison et trois postes de transformation, sur un terrain situé route de Labastide au lieu-dit Lamarail, sur le territoire de la commune de Mas-Sainte-Puelles (Aude). Le 6 mars 2025, la CDPENAF a émis un avis défavorable au permis en application de l’article L. 111-31 du code de l’urbanisme. Par un arrêté du 29 avril 2025, le préfet de l’Aude a en conséquence rejeté la demande de la société Boralex Mas Saintes Puelles. Cette dernière demande l’annulation de cet arrêté.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la légalité de l’avis de la CDPENAF :

Si, lorsque la délivrance d’une autorisation administrative est subordonnée à l’accord préalable d’une autre autorité, le refus d’un tel accord, qui s’impose à l’autorité compétente pour statuer sur la demande d’autorisation, ne constitue pas une décision susceptible de recours, des moyens tirés de sa régularité et de son bien-fondé peuvent, quel que soit le sens de la décision prise par l’autorité compétente pour statuer sur la demande d’autorisation, être invoqués devant le juge saisi de cette décision.

Aux termes de l’article L. 111-27 du code de l’urbanisme : « Sont considérées comme nécessaires à l’exploitation agricole, pour l’application des articles L. 111-4, L. 151-11 et L. 161-4 du présent code, les installations agrivoltaïques au sens de l’article L. 314-36 du code de l’énergie. » Aux termes de l’article L. 111-31 du code de l’urbanisme : « Les ouvrages de production d’électricité à partir de l’énergie solaire mentionnés aux articles L. 111-27 à L. 111-29 implantés sur les sols des espaces naturels, agricoles et forestiers sont autorisés sur avis conforme de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l’article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime, à l’exception des ouvrages mentionnés au deuxième alinéa de l’article L. 111-29 du présent code, qui font l’objet d’un avis simple. Cet avis vaut pour toutes les procédures administratives nécessaires aux projets d’installations agrivoltaïques au sens de l’article L. 314-36 du code de l’énergie. Avant de rendre son avis, la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l’article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime auditionne le pétitionnaire. »

Aux termes de l’article L. 314-36 du code de l’énergie : « I.- Une installation agrivoltaïque est une installation de production d’électricité utilisant l’énergie radiative du soleil et dont les modules sont situés sur une parcelle agricole où ils contribuent durablement à l’installation, au maintien ou au développement d’une production agricole. / II.- Est considérée comme agrivoltaïque une installation qui apporte directement à la parcelle agricole au moins l’un des services suivants, en garantissant à un agriculteur actif ou à une exploitation agricole à vocation pédagogique gérée par un établissement relevant du titre Ier du livre VIII du code rural et de la pêche maritime une production agricole significative et un revenu durable en étant issu : / 1° L’amélioration du potentiel et de l’impact agronomiques ; / 2° L’adaptation au changement climatique ; / 3° La protection contre les aléas ; / 4° L’amélioration du bien-être animal. / III.- Ne peut pas être considérée comme agrivoltaïque une installation qui porte une atteinte substantielle à l’un des services mentionnés aux 1° à 4° du II ou une atteinte limitée à deux de ces services. / IV.- Ne peut pas être considérée comme agrivoltaïque une installation qui présente au moins l’une des caractéristiques suivantes : / 1° Elle ne permet pas à la production agricole d’être l’activité principale de la parcelle agricole ; / 2° Elle n’est pas réversible. / V.-Un décret en Conseil d’Etat détermine les modalités d’application du présent article. Il précise les services mentionnés aux 1° à 4° du II ainsi qu’une méthodologie définissant la production agricole significative et le revenu durable en étant issu. Le fait pour la production agricole d’être considérée comme l’activité principale mentionnée au 1° du IV peut s’apprécier au regard du volume de production, du niveau de revenu ou de l’emprise au sol. Il détermine par ailleurs les conditions de déploiement et d’encadrement de l’agrivoltaïsme, en s’appuyant sur le strict respect des règles qui régissent le marché du foncier agricole, notamment le statut du fermage et la mission des sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural, la politique de renouvellement des générations et le maintien du potentiel agronomique actuel et futur des sols concernés. Ce décret prévoit, enfin, les modalités de suivi et de contrôle des installations ainsi que les sanctions en cas de manquement. »

Il résulte de ces dispositions telles qu’insérées au sein des codes de l’énergie et de l’urbanisme par l’article 54 de la loi du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables, que le législateur a entendu distinguer, d’une part, les installations agrivoltaïques, prévues aux articles L. 111-27 et L. 111-28 du code de l’urbanisme et devant répondre aux exigences de l’article L. 314-36 du code de l’énergie et, d’autre part, les installations compatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière, pouvant être qualifiées d'« agricompatibles », prévues et encadrées par les articles L. 111-29 et L. 111-30 du code de l’urbanisme.

Il appartient ainsi à la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF), pour se prononcer sur un projet d’installation agrivoltaïque, de s’assurer que l’installation contribue durablement à l’installation, au maintien ou au développement d’une production agricole au sens du I de l’article L. 314-36 du code de l’énergie. Il lui incombe dès lors, en application du II de cet article, de vérifier qu’au moins l’un des services prévus par la loi est directement apporté à la parcelle agricole telle que définie à l’article R. 314-108 du même code et, conformément à l’article R. 314-109, que l’exploitation est conduite par un agriculteur actif ou une exploitation agricole à vocation pédagogique à qui l’installation garantit une production agricole significative, définie à l’article R. 314-114, et un revenu durable en étant issu, précisé à l’article R. 314-117. À cette fin, elle apprécie, au regard des articles R. 314-110 à R. 314-113, l’effectivité de chacun de ces services, tenant à l’amélioration du potentiel et de l’impact agronomiques, à l’adaptation au changement climatique, à la protection contre les aléas ou à l’amélioration du bien-être animal, et s’assure que l’installation ne porte, ainsi qu’il résulte du III de l’article L. 314-36, pas d’atteinte substantielle à un autre de ces services ou une atteinte limitée à deux d’entre eux. Elle contrôle en outre, au titre du IV du même article L. 314-36, que la production agricole constitue l’activité principale de la parcelle par le respect des seuils d’emprise et des nécessités d’exploitation prévus à l’article R. 314-118, selon un taux de couverture encadré par l’article R. 314-119, ainsi que la réversibilité de l’installation garantie par les modalités de démantèlement prévues par les articles R. 314-120 et R. 314-121.

En revanche, ces dispositions ne prévoient pas que la CDPENAF, saisie d’un projet d’ouvrage de production d’électricité à partir de l’énergie solaire, fonde son avis sur d’autres motifs que, s’agissant d’une installation agrivoltaïque, ceux tirés du respect des exigences prévues par l’article L. 314-36 du code de l’énergie dans les conditions prévues au point précédent et, s’agissant d’une installation agricompatible, ceux tirés du respect des conditions posées par les articles L. 111-29 et L. 111-30 du code de l’urbanisme.

En l’espèce, pour émettre l’avis défavorable au projet le 6 mars 2025, lequel est contesté par la voie de l’exception d’illégalité en ce que le préfet de l’Aude s’est fondé sur celui-ci pour rejeter la demande de permis de construire en application de l’article L. 111-27 du code de l’urbanisme, la CDPENAF de l’Aude a considéré, d’une part, que ledit projet d’installation d’une centrale agrivoltaïque « s’implante sur des terres agricoles cultivées et irrigables », qu’il « ne justifie pas d’un revenu durable à l’exploitant » et que l’activité de pâturage ovin sera importée, traduisant « un projet agrivoltaïque construit autour du projet photovoltaïque et non autour d’un projet agricole. »

Il résulte de cette motivation que la commission départementale a nécessairement estimé que le projet d’installation dont il s’agit ne pouvait être considéré comme agrivoltaïque au sens des dispositions des II et IV de l’article L. 314-36 du code de l’énergie, en ce qu’il ne garantit pas à l’exploitant une production significative et un revenu durable et que la production agricole n’est pas l’activité principale de la parcelle agricole puisque le projet en cause n’est pas centré autour d’un projet agricole. Ainsi, contrairement à ce que soutient la société pétitionnaire qui ne saurait d’ailleurs utilement invoquer les motifs tirés de l’avis simple rendu le même jour sur l’étude préalable agricole pour contester l’avis sur lequel le préfet de l’Aude s’est fondé, la commission ne s’est pas fondée sur des conditions étrangères au régime juridique des installations agrivoltaïques en prenant acte au préalable que le projet s’implante sur des terres agricoles cultivées et irrigables.

Il ressort des pièces du dossier que le projet en cause a pour objet l’implantation d’une centrale photovoltaïque d’une puissance d’environ 12,6 MWc sur une surface clôturée de 13,5 hectares, comprenant 17 577 modules ainsi qu’un poste de livraison et trois postes de transformation. La surface non exploitable pour l’activité agricole est de 1,05 hectares et les parcelles d’implantation représentent au total une surface de 15 hectares qui accueille actuellement une culture de céréales disposant d’un système d’irrigation et représentant environ 10% de la surface agricole utilisée de l’exploitante actuelle, la SCEA la Bernèze, soit 152 hectares. Ces parcelles agricoles disposent d’un potentiel agronomique indéniable ainsi que les parties en conviennent, compte tenu notamment de son irrigation. Il ressort également de l’étude préalable agricole que ce projet d’installation est accompagné d’un changement d’exploitant et d’une conversion des parcelles vers l’élevage de 70 ovins à l’ouverture de la centrale sur une surface de 12 hectares. Le nouvel exploitant serait ainsi la SCEA du Moulinel dont le siège est situé à Mayreville, à 17 km au sud des parcelles agricoles considérées.

En premier lieu, s’agissant du caractère significatif de l’activité agricole en cause, selon l’article R. 314-116 du code de l’énergie : « (…) Pour les installations agrivoltaïques sur élevage, le caractère significatif de l’activité agricole peut être notamment apprécié au regard du volume de biomasse fourragère, du taux de chargement ou encore du taux de productivité numérique ».

En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que le projet permettra l’exercice d’une activité agricole sur le terrain où il sera implanté, à travers l’élevage d’ovins. L’étude préalable jointe à la demande de permis et sur laquelle s’appuie la société requérante, sans être contestée sur ce point, souligne qu’eu égard au volume de biomasse fourragère de l’exploitation actuelle de la SCEA du Moulinel et au taux de chargement observé au sein de cette exploitation ovine, les données sont comparables aux données du secteur au niveau départemental qui constitue le référentiel local. A ce titre, il est précisé que les rendements fourragers moyens constatés sur l’exploitation de l’éleveur est de 3,5 tMS/ha alors que le référentiel départemental fait état de 2 tMS/ha de moyenne sur les années 2021 à 2023. Par ailleurs, en s’appuyant sur des données de la DRAAF, il est indiqué que le chargement observé au sein de l’exploitation ovine est de 0,9 UGBeq pour l’atelier ovin lait, tandis qu’il est de 0,4 UGBeq pour l’atelier ovin allaitant. Au sein du département de l’Aude, le chargement moyen pour l’atelier ovin lait était de 1 et de 0,5 pour l’ovin allaitant. Alors que ni la CDPENAF ni le préfet de l’Aude ne remettent utilement en cause ces éléments, ces derniers doivent être considérés comme justifiant, en application de l’article R. 314-116 précité, du caractère significatif de l’activité agricole projetée pour l’installation photovoltaïque sur l’élevage en cause. La CDPENAF ne pouvait donc légalement se fonder sur ce motif pour émettre un avis conforme défavorable en soulignant que le projet n’était pas centré autour d’un projet agricole.

En deuxième lieu, , s’agissant de la condition tenant à ce que la production agricole doit être l’activité principale de la parcelle agricole, l’article R. 314-118 du code de l’énergie dispose que : « I.- Pour garantir que la production agricole est l’activité principale, conformément au 1° du IV de l’article L. 314-36, une installation agrivoltaïque doit satisfaire les deux conditions suivantes : / 1° La superficie qui n’est plus exploitable du fait de l’installation agrivoltaïque n’excède pas 10 % de la superficie totale couverte par l’installation agrivoltaïque ; / 2° La hauteur de l’installation agrivoltaïque ainsi que l’espacement inter-rangées permettent une exploitation normale et assurent notamment la circulation, la sécurité physique et l’abri des animaux ainsi que, si les parcelles sont mécanisables, le passage des engins agricoles. / II.- Pour les installations de plus de 10 MW crête n’étant pas régies par l’arrêté mentionné au 3° de l’article R. 314-115, le taux de couverture défini à l’article R. 314-119 n’excède pas 40 % ». Il résulte de ces dispositions que ce critère est rempli par la satisfaction de deux conditions cumulatives ainsi que le précise l’article R. 314-118 du code de l’énergie précité. D’une part, la superficie qui n’est plus exploitable du fait de l’installation agrivoltaïque ne doit pas excéder 10 % de la superficie totale couverte par l’installation agrivoltaïque ou, pour les installations de plus de 10 MWc n’étant pas régies par l’une des technologies agrivoltaïques éprouvées figurant sur une liste établie par arrêté des ministres chargés de l’énergie et de l’agriculture en fonction du mode de culture ou d’élevage, du procédé technique photovoltaïque utilisé et de l’implantation géographique, un taux de couverture qui n’excède pas 40%. Ce taux de couverture est défini aux termes de l’article R. 314-119 du même code comme le rapport entre, d’une part la surface maximale projetée au sol des modules photovoltaïques sur le périmètre de la parcelle agricole dans des conditions normales d’utilisation et la surface de la parcelle agricole. D’autre part, la hauteur de l’installation agrivoltaïque ainsi que l’espacement inter-rangées doivent permettre une exploitation normale et assurer notamment la circulation, la sécurité physique et l’abri des animaux ainsi que, si les parcelles sont mécanisables, le passage des engins agricoles.

En l’espèce, il ressort de l’étude préalable agricole et n’est d’ailleurs pas sérieusement contesté en défense, que le taux de couverture pour ce projet d’une puissance de 12,6 MWc, est de 39,8%. Il n’est également pas contesté que la superficie qui n’est plus exploitable en raison de l’installation projetée soit 7,8%, représente une surface inférieure à 10% de la superficie totale et que la hauteur de l’installation agrivoltaïque, avec des panneaux d’une hauteur de 1,2 mètres, ainsi que l’espacement inter-rangées permettraient une exploitation normale en assurant notamment la circulation, la sécurité physique et l’abri des animaux ainsi que, le cas échéant, le passage des engins agricoles. Dans ces conditions, le critère selon lequel l’installation permet à la production agricole d’être l’activité principale de la parcelle agricole est rempli par le projet de la société pétitionnaire et la CDEPNAF ne pouvait pas davantage se fonder légalement sur ce deuxième motif.

En revanche, s’agissant du critère relatif au revenu durable qui doit être garanti à l’exploitant par l’installation projetée, les dispositions de l’article R. 314-117 du code de l’énergie imposent à l’autorité administrative de vérifier que la moyenne des revenus issus de la vente des productions végétales et animales de l’exploitation agricole après l’implantation de l’installation agrivoltaïque n’est pas inférieure à la moyenne des revenus issus de la vente des productions végétales et animales de l’exploitation agricole avant l’implantation de l’installation agrivoltaïque, de sorte que cette condition s’applique également lorsque, pour permettre l’installation d’un projet agrivoltaïque, une conversion vers l’élevage est projetée.

En l’espèce, il ressort de l’étude préalable agricole que le projet d’installation agrivoltaïque induira la conversion vers l’élevage ovin de la parcelle agricole afin de permettre la stabilisation des revenus de l’agriculteur futur et la pérennisation de son exploitation ovine. Il est précisé que cet exploitant ovin développera son atelier ovin viande, « ce qui double son chiffre d’affaires » et que le revenu lié à l’augmentation du cheptel entraînera une amélioration de l’excédent brut d’exploitation de 3 100 euros entre la première année de mise en service de l’installation projetée et la sixième année, pour en conclure que le projet de la SCEA du Moulinel « est viable sur le plan économique et permet de sécuriser l’exploitation en termes de main d’œuvre ». Il est ajouté pour comparaison que les « revenus globaux » du nouvel exploitant seront « augmentés », tandis que ceux de l’exploitant céréalier actuels seront « diminués ». Or, à supposer même que ces éléments très généraux soient exacts et confirmeraient le caractère significatif des revenus du nouvel exploitant que revendique la société Boralex Mas Saintes Puelles à l’appui de sa requête, ces seuls éléments sont insuffisants pour justifier d’un revenu durable au sens des dispositions de l’article L. 314-36 du code de l’énergie précitées, telles que précisées par les dispositions de l’article R. 314-117 du même code.

Dans ces conditions, si la CDPENAF de l’Aude ne pouvait légalement fonder son avis défavorable au projet sur les motifs tirés de ce que l’activité agricole ne présente ni un caractère significatif, ni un caractère principal au regard de la parcelle agricole considérée, elle a en revanche pu, sans commettre d’erreur d’appréciation, estimer que le projet en cause ne garantissait pas un revenu durable au sens du II de l’article L. 314-36 du code de l’énergie. Par suite, alors même qu’elle ne s’est pas prononcée sur les autres exigences mentionnées par ces dispositions, elle a pu légalement, pour ce seul motif, émettre légalement l’avis rendu.

En ce qui concerne les moyens dirigés contre l’arrêté du 29 avril 2025 :

En vertu des dispositions de l’article L. 111-31 du code de l’urbanisme précédemment rappelées, la CDPENAF a émis un avis conforme défavorable qui s’impose au préfet de l’Aude. Ce dernier était donc tenu de refuser la délivrance du permis de construire sollicité. Par suite, les autres moyens dirigés contre l’arrêté préfectoral contesté doivent être écartés comme inopérants.

Il résulte de tout ce qui précède que la société Boralex Mas Saintes Puelles n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêté portant refus de permis de construire du 29 avril 2025.

Sur les conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte :

Le présent jugement rejette les conclusions tendant à l’annulation de l’arrêté en litige et n’implique donc aucune mesure d’exécution. Par suite, les conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte doivent être rejetées.

Sur les frais liés à l’instance :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme que la société requérante demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Boralex Mas Saintes Puelles est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Boralex Mas Saintes Puelles et au préfet de l’Aude.

Copie en sera adressée, pour information, à la commune de Mas-Saintes-Puelles.

Délibéré après l’audience du 17 mars 2026, à laquelle siégeaient :

M^me Quéméner, présidente,

M. Raguin, premier conseiller,

M. Didierlaurent, conseiller.

Décision rendue publique par mise à disposition au greffe le 9 avril 2026.

Le rapporteur,

V. Raguin

La présidente,

V. QuéménerLa greffière,

L. Rocher

La République mande et ordonne au préfet de l’Aude en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 9 avril 2026.

La greffière,

L. Rocher