Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 5 octobre 2023 et 3 mai 2025, M. C… A…, représenté par M^e Vigo, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler l’arrêté du 10 juillet 2023 par lequel le préfet des Pyrénées-Orientales a déclaré cessibles les parcelles de terrains nécessaires au projet d’aménagement de la ZAC « Els Rocs et Els Estagnots » (ZAC golfique) sur le territoire de la commune de Villeneuve-de-la-Raho et, subsidiairement, d’annuler cet arrêté en tant qu’il déclare cessible la parcelle AC n° 1 lui appartenant ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat, de la commune de Villeneuve-de-la-Raho et de la société d’aménagement de la ZAC golfique de Villeneuve-de-la-Raho une somme de 5 000 euros chacun, sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

En ce qui concerne la légalité externe de l’arrêté de cessibilité :

- il n’est pas établi que son signataire avait compétence pour ce faire ;

- le maire de Villeneuve-de-la-Raho était lui-même incompétent pour solliciter du préfet un nouvel arrêté de cessibilité ;

- l’arrêté de cessibilité est entaché d’un vice de procédure et aurait dû être précédé d’une nouvelle enquête parcellaire, l’enquête réalisée du 28 février au 18 mars 2022 étant devenue caduque en raison d’un changement des circonstances de fait ;

En ce qui concerne l’exception d’illégalité de l’arrêté du 24 janvier 2019 portant déclaration d’utilité publique :

- la délibération du 14 décembre 2016 portant mise en œuvre de la procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique et la délibération du 23 novembre 2021 portant approbation du dossier d’enquête parcellaire sont entachées d’un vice de procédure, les convocations aux séances adressées aux membres du conseil municipal n’ayant pas été accompagnées d’une note de synthèse complète destinée à leur information conformément à l’article L. 2122-12 du code général des collectivités territoriales ;

- l’arrêté du 26 juillet 2018 portant ouverture de l’enquête publique ne comporte aucune mention de l’identité de la collectivité expropriante et de celle de son concessionnaire, en méconnaissance des articles R. 112-12 et suivants du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ;

- l’étude d’impact jointe au dossier d’enquête publique comporte des insuffisances ainsi que l’a relevé l’autorité environnementale et n’a pas permis une complète information du public ;

- l’arrêté du 24 janvier 2019 est entaché d’un vice de procédure, en raison de l’absence de délibération réitérant la demande de déclaration d’utilité publique du projet, comme l’impose l’article L. 123-16 du code de l’environnement en cas d’avis défavorable du commissaire-enquêteur ;

- il n’a pas été précédé d’une déclaration de projet en méconnaissance des articles L. 122-1 et L. 122-6 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ;

- le projet en cause est dépourvu d’utilité publique et est entaché d’un détournement de pouvoir dès lors qu’il ne vise qu’à satisfaire les intérêts privés de la société d’aménagement ;

- il est incompatible avec les règles de protection de la ressource en eau du SDAGE Rhône-Méditerranée approuvé le 3 décembre 2015.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 12 mars 2024 et 26 mai 2025, le préfet des Pyrénées-Orientales conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 31 mars 2025 et 23 mai 2025, la société d’aménagement de la ZAC golfique de Villeneuve-de-la-Raho, représentée par la SCP CGCB & Associés, agissant par M^e Gras, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. A… en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les conclusions à fin d’annulation sont irrecevables en tant qu’elles sont dirigées contre la totalité de l’arrêté de cessibilité et non uniquement en ce que l’acte a prononcé la cessibilité des parcelles appartenant au requérant ;

- les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 27 mai 2025, la commune de Villeneuve-de-la-Raho, représentée par l’AARPI Altes Avocats, agissant par M^e Enckell, conclut, à titre principal, au rejet de la requête, à titre subsidiaire, à ce qu’il soit sursis à statuer pour permettre la régularisation des éventuels vices et, en tout état de cause, et à ce qu’une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. A… en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’environnement ;

- le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Après avoir entendu au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Goursaud, premier conseiller ;

- les conclusions de M^me Lorriaux, rapporteure publique ;

- les observations de M^e Vigo, représentant M. A…, celles de M. E…, représentant le préfet des Pyrénées-Orientales, celles de M^e Challend de Cevins, représentant la commune de Villeneuve-de-la-Raho, et celles de M^e Gras, représentant la société d’aménagement de la ZAC golfique de Villeneuve-de-la-Raho.

Une note en délibéré, présentée pour M. A…, a été enregistrée le 19 mars 2026.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté en date du 24 janvier 2019, le préfet des Pyrénées-Orientales a déclaré d’utilité publique le projet d’aménagement de la ZAC « Els Rocs et Els Estanyots » situé sur le territoire de la commune de Villeneuve-de-la-Raho, emportant mise en compatibilité du plan local d’urbanisme de cette commune. Ce projet porte sur la création d’un complexe composé de 595 habitations, dont 150 logements sociaux, d’un golf 18 trous, de commerces et d’hébergements touristiques. Par arrêté du 10 juillet 2023, la même autorité a déclaré cessibles au profit de la société d’aménagement de la ZAC golfique de Villeneuve-de-la-Raho les parcelles de terrains nécessaires à la réalisation du projet. Par la présente requête, M. A…, propriétaire de la parcelle cadastrée AC n° 1 intégrée au périmètre de l’opération, demande au tribunal d’annuler cet arrêté de cessibilité.

Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :

2. En l’absence de circonstances particulières dont il ferait état, un requérant ne justifie pas d’un intérêt lui donnant qualité à demander l’annulation d’un arrêté de cessibilité en tant qu’il concerne des terrains autres que ceux lui appartenant.

3. En l’espèce, M. A… ne justifie d’aucune circonstance particulière de nature à lui permettre de justifier d’un intérêt suffisant pour agir à l’encontre de l’arrêté en tant qu’il porte sur d’autres parcelles que celle lui appartenant. Par suite, les conclusions à fin d’annulation dirigées à l’encontre de l’arrêté du 10 juillet 2023 ne sont recevables qu’en tant qu’elles concernent le terrain visé dans l’état parcellaire lui appartenant, à savoir la parcelle cadastrée section AC n° 1.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la légalité externe de l’arrêté de cessibilité du 10 juillet 2023 :

4. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que l’arrêté litigieux a été signé par M^me D… B…, sous-préfète, directrice de cabinet de la préfecture des Pyrénées-Orientales. Par un arrêté du 19 décembre 2022, régulièrement publié au recueil des actes administratifs spéciaux du même jour, le préfet des Pyrénées-Orientales a donné délégation à M^me B… à l’effet de signer tous arrêtés et décisions relevant des attributions de l’État dans le département à l’exception de certaines catégories d’actes au nombre desquelles ne figure pas la décision attaquée, en cas d’absence ou d’empêchement du secrétaire général de la préfecture ou du sous-préfet chargé de mission. Il ne ressort pas des pièces du dossier que ces derniers n’auraient pas été absents ou empêchés à la date de l’arrêté en litige. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence de la signataire de l’arrêté attaqué manque en fait et doit être écarté.

5. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 132-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : « L’autorité compétente déclare cessibles les parcelles ou les droits réels immobiliers dont l’expropriation est nécessaire à la réalisation de l’opération d’utilité publique. Elle en établit la liste, si celle-ci ne résulte pas de la déclaration d’utilité publique ». Aux termes de l’article R. 132-1 du même code : « Au vu du procès-verbal prévu à l’article R. 131-9 et des documents qui y sont annexés, le préfet du département où sont situées les propriétés ou parties de propriétés dont la cession est nécessaire les déclare cessibles, par arrêté ». Aux termes de l’article R. 131-9 de ce code : « A l’expiration du délai fixé par l’arrêté prévu à l’article R. 131-4, les registres d’enquête sont clos et signés par le maire et transmis dans les vingt-quatre heures, avec le dossier d’enquête, au commissaire enquêteur ou au président de la commission d’enquête. / Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d’enquête donne son avis sur l’emprise des ouvrages projetés, dans le délai prévu par le même arrêté, et dresse le procès-verbal de l’opération après avoir entendu toutes les personnes susceptibles de l’éclairer. Pour cette audition, le président peut déléguer l’un des membres de la commission. ».

6. Si le requérant fait valoir que, faute de délégation du conseil municipal, le maire de Villeneuve-de-la-Raho n’était pas compétent pour solliciter du préfet des Pyrénées-Orientales, par lettre du 27 juin 2023, la cessibilité des parcelles nécessaires à la réalisation de la ZAC « Els Rocs et Els Estagnots », il ne résulte toutefois ni des dispositions précitées du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ni d’aucunes autres dispositions législatives et réglementaires que la déclaration de cessibilité doit être précédée d’une délibération de l’autorité expropriante. En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que, par délibération du 14 décembre 2016 relative à la mise en œuvre de la procédure d’expropriation dans le périmètre de la ZAC golfique, le conseil municipal de Villeneuve-de-la-Raho a mandaté son maire « pour accomplir toute diligences auprès des services de l’Etat » tandis que, par une autre délibération du 23 novembre 2021, il a approuvé le dossier d’enquête parcellaire et autorisé le concessionnaire à saisir le préfet pour prendre un arrêté de cessibilité, le maire étant chargé de pourvoir à l’exécution de cette délibération. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence du maire pour sollicité la cessibilité des parcelles en cause ne peut qu’être écarté.

7. En troisième lieu, aux termes de l’article R. 222-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : « Le préfet transmet au greffe de la juridiction du ressort dans lequel sont situés les biens à exproprier un dossier qui comprend les copies : / (…) 6° De l’arrêté de cessibilité ou de l’acte en tenant lieu, pris depuis moins de six mois avant l’envoi du dossier au greffe. (…) ».

8. Il ressort des pièces du dossier que, suite à l’enquête parcellaire qui s’est déroulée du 28 février au 18 mars 2022, le préfet des Pyrénées-Orientales a édicté un premier arrêté de cessibilité le 7 juin 2022 modifié par arrêté du 12 juillet 2022. Ces arrêtés sont devenus caducs faute d’avoir été transmis dans les six mois au secrétariat de la juridiction compétente pour prononcer l’expropriation ainsi que le prévoient les dispositions précitées de l’article R. 222-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique. Le nouvel arrêté de cessibilité attaqué du 10 juillet 2023 est intervenu dans le délai de cinq ans prévu par la déclaration d’utilité publique du 24 janvier 2019 tandis qu’il ne ressort pas des pièces du dossier qu’un changement dans les circonstances de fait aurait rendu nécessaire l’ouverture d’une nouvelle enquête préalable à ce nouvel arrêté. A cet égard, le requérant ne saurait utilement se borner à faire valoir que les données sur la base desquelles l’utilité publique a été prononcée seraient obsolètes. Dès lors, l’arrêté attaqué a pu légalement intervenir sans organisation d’une nouvelle enquête parcellaire.

En ce qui concerne l’exception d’illégalité de l’arrêté portant déclaration d’utilité publique du 24 janvier 2019 :

9. L’arrêté de cessibilité et l’acte déclaratif d’utilité publique sur le fondement duquel il a été pris constituent les éléments d’une même opération complexe. Dès lors, à l’appui de conclusions dirigées contre l’arrêté de cessibilité, M. A… peut utilement se prévaloir, par la voie de l’exception, de l’illégalité de l’arrêté du 24 janvier 2019 portant déclaration d’utilité publique, y compris des vices de forme et de procédure dont il serait entaché.

10. En premier lieu, aux termes de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal (…) Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs (…) ».

11. Le défaut d’envoi de cette note ou son insuffisance entache d’irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n’ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d’une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l’importance des affaires, doit permettre aux intéressés d’appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions.

12. D’une part, il ressort des pièces du dossier que, préalablement à la délibération du 14 décembre 2016 portant mise en œuvre de la procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique, les conseillers municipaux de la commune de Villeneuve-de-la-Raho ont été convoqués par courrier du 8 décembre 2016 et que la notice explicative de synthèse des affaires soumises à délibération était jointe à ces convocations. Cette note exposait l’historique de la ZAC « Els Rocs et Els Estanyots », les démarches entreprises par l’aménageur pour l’acquisition des terrains, la demande de l’aménageur d’engager une procédure de déclaration d’utilité publique en application du contrat de concession tandis qu’elle informait les intéressés de ce que l’entier dossier de déclaration était mis à leur disposition en mairie. Les conseillers municipaux ont donc eu accès à des documents leur permettant de disposer d’une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. D’autre part, le requérant ne saurait utilement se prévaloir, sur le fondement des mêmes dispositions, de l’insuffisante information des conseillers municipaux préalablement à la délibération du 23 novembre 2021 portant approbation du dossier d’enquête parcellaire, laquelle est postérieure à l’arrêté du 24 janvier 2019 portant déclaration d’utilité publique dont la légalité est contestée par voie d’exception. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, pris en ses différentes branches, doit être écarté.

13. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 110-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : « L’enquête publique préalable à la déclaration d’utilité publique est régie par le présent titre. / Toutefois, lorsque la déclaration d’utilité publique porte sur une opération susceptible d’affecter l’environnement relevant de l’article L. 123-2 du code de l’environnement, l’enquête qui lui est préalable est régie par les dispositions du chapitre III du titre II du livre Ier de ce code. ». Selon l’article L. 123-2 du code de l’environnement : « I. – Font l’objet d’une enquête publique soumise aux prescriptions du présent chapitre préalablement à leur autorisation, leur approbation ou leur adoption : / 1° Les projets de travaux, d’ouvrages ou d’aménagements exécutés par des personnes publiques ou privées devant comporter une évaluation environnementale en application de l’article L. 122-1 (…) ».

14. En l’espèce, il est constant que le projet d’aménagement de la ZAC « Els Rocs et Els Estagnots » était soumis à évaluation environnementale au titre des rubriques 33, 36 et 46 de l’annexe à l’article R. 122-2 du code de l’environnement impliquant l’organisation d’une enquête publique régie par les dispositions du code de l’environnement. Par suite, M. A… ne saurait utilement faire valoir que l’arrêté du 26 juillet 2018 portant ouverture de l’enquête publique méconnaît les articles R. 112-12 et suivants du code de l’expropriation en l’absence de mention de l’identité de la collectivité expropriante et celle de son concessionnaire. Pour faire reste de droit, aucune disposition législative ou réglementaire, ni aucun principe général du droit, n’imposent que figurent de telles mentions dans l’arrêté définissant les conditions d’ouverture et de déroulement de l’enquête publique. Dans ces conditions, le moyen tiré du vice de forme de l’arrêté du 26 juillet 2018 portant ouverture de l’enquête publique ne peut qu’être écarté.

15. En troisième lieu, en application des dispositions de l’article L. 122-1 du code de l’environnement alors applicable, le projet de création de la ZAC « Els Rocs et Els Estagnots » devait être précédé d’une étude d’impact. L’article R. 122-3 du code de l’environnement dispose que : « I. – Le contenu de l’étude d’impact doit être en relation avec l’importance des travaux et aménagements projetés et avec leurs incidences prévisibles sur l’environnement. (…) ». Cet article dresse, en outre, une liste d’éléments qui doivent figurer dans l’étude d’impact.

16. Les inexactitudes, omissions ou insuffisances d’une étude d’impact ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d’entraîner l’illégalité de la décision prise au vu de cette étude que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l’information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative.

17. Si le requérant soutient que l’étude d’impact est insuffisante quant à l’incidence environnementale du projet, il se borne à renvoyer à l’avis de la mission régionale d’autorité environnementale (MRAe) du 29 juin 2018. Toutefois, le maitre d’ouvrage a, par deux documents datés des 17 et 18 juillet 2018, répondu point par point aux observations et recommandations de l’autorité environnementale et a apporté des précisions suffisantes quant à la description du volet paysager, aux mesures d’évitement, de réduction et de compensation envisagées pour préserver la fonction de corridor écologique de la zone humide des Estanyots et aux modalités d’arrosage du golf par les eaux traitées de la station d’épuration afin de préserver la disponibilité de la ressource en eau. Il ne ressort pas des pièces du dossier et n’est du reste pas allégué que les compléments ainsi apportés sur ces différentes questions par le maitre d’ouvrage, lesquels ont été joints au dossier d’enquête publique conformément aux dispositions de l’article R. 122-9 du code de l’environnement, présenteraient un caractère insuffisant ou erroné. Dans ces conditions, le moyen tiré de l’insuffisance de l’étude d’impact doit être écarté.

18. En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 123-16 du code de l’environnement : « (…) Tout projet d’une collectivité territoriale ou d’un établissement public de coopération intercommunale ayant donné lieu à des conclusions défavorables du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête doit faire l’objet d’une délibération motivée réitérant la demande d’autorisation ou de déclaration d’utilité publique de l’organe délibérant de la collectivité ou de l’établissement de coopération concerné. ».

19. En l’espèce, dès lors que, dans son rapport du 19 octobre 2018, le commissaire-enquêteur a rendu un avis favorable « sous condition dont le non-respect équivaudrait à inverser le sens de l’avis, à savoir la mise en place d’un protocole de suivi de l’efficacité des mesures correctives envisagées pour garantir de manière pérenne les effets du classement de la zone humide des Estanyots dans ses composantes de protection de la faune et de la flore d’intérêt communautaire », cet avis assorti d’une condition devait être regardé comme défavorable tant que la réserve n’était pas levée. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que, par délibération du 5 novembre 2018, le conseil municipal de Villeneuve-de-la-Raho s’est prononcé favorablement à la levée de cette réserve en autorisant la signature d’un avenant au contrat de concession. Ledit avenant a été signé le 7 décembre 2018 et oblige le concessionnaire à organiser un suivi décennal de la zone humide conformément à la réserve émise par le commissaire-enquêteur. Par suite, en l’absence d’avis défavorable compte tenu de la levée de la réserve, le moyen tiré de l’article L. 123-16 du code de l’environnement doit être écarté comme inopérant.

20. En cinquième lieu, aux termes de l’article L. 122-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : « La déclaration d’utilité publique des opérations susceptibles d’affecter l’environnement relevant de l’article L. 123-2 du code de l’environnement est soumise à l’obligation d’effectuer la déclaration de projet prévue à l’article L. 126-1 du code de l’environnement. (…). Après transmission de la déclaration de projet ou à l’expiration du délai imparti à la collectivité ou à l’établissement intéressé pour se prononcer, l’autorité compétente de l’Etat décide de la déclaration d’utilité publique (…) ». Aux termes de l’article L. 126-1 du code de l’environnement : « Lorsqu’un projet public de travaux, d’aménagements ou d’ouvrages a fait l’objet d’une enquête publique en application du chapitre III du présent titre, l’autorité de l’Etat ou l’organe délibérant de la collectivité territoriale ou de l’établissement public responsable du projet se prononce, par une déclaration de projet, sur l’intérêt général de l’opération projetée. / La déclaration de projet mentionne l’objet de l’opération tel qu’il figure dans le dossier soumis à l’enquête et comporte les motifs et considérations qui justifient son caractère d’intérêt général. La déclaration de projet prend en considération l’étude d’impact, les avis de l’autorité environnementale et des collectivités territoriales et de leurs groupements consultés en application du V de l’article L. 122-1 et le résultat de la consultation du public. Elle indique, le cas échéant, la nature et les motifs des principales modifications qui, sans en altérer l’économie générale, sont apportées au projet au vu des résultats de l’enquête publique. En outre, elle comporte les éléments mentionnés au I de l’article L. 122-1-1 du code de l’environnement. (…) ».

21. Par une délibération du 5 novembre 2018, le conseil municipal de Villeneuve-de-la-Raho s’est prononcé sur l’intérêt général de l’opération d’aménagement de la ZAC « Els Rocs et Els Estagnots ». Cette déclaration de projet mentionne l’objet de cette opération, ainsi que les différents motifs et considérations justifiant son caractère d’intérêt général, et notamment la réalisation d’un programme de construction de logements s’inscrivant dans un objectif de mixité sociale, la création d’un nouveau quartier greffé à l’agglomération existante à travers de nouvelles connexions viaires, la création d’un golf développant l’attractivité touristique de la commune en complémentarité avec le lac et les impacts faibles sur l’activité agricole et les espèces protégées. Il ressort par ailleurs de cette déclaration qu’elle prend en considération et qu’elle vise l’étude d’impact, l’avis de l’autorité administrative de l’Etat compétente en matière d’environnement ainsi que le résultat de la consultation du public. Par suite, les dispositions précitées de l’article L. 126-1 du code de l’environnement n’ont pas été méconnues.

22. En sixième lieu, en vertu du XI de l’article L. 212-1 et de l’article L. 212-5-2 du code de l’environnement, les décisions administratives prises dans le domaine de l’eau sont soumises à une simple obligation de compatibilité avec le SDAGE. Pour apprécier cette compatibilité, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire pertinent pour apprécier les effets du projet sur la gestion des eaux, si l’autorisation ne contrarie pas les objectifs et les orientations fixés par le schéma, en tenant compte de leur degré de précision, sans rechercher l’adéquation de l’autorisation au regard chaque orientation ou objectif particulier.

23. Il ressort des pièces du dossier que le projet d’aménagement de la ZAC « Els Rocs et Els Estanyots » déclaré d’utilité publique a fait l’objet d’une autorisation au titre de la loi sur l’eau par arrêté préfectoral du 29 décembre 2014 au titre des rubriques 2.1.5.0 et 3.2.3.0 de la nomenclature prévue à l’article R. 214-1 du code de l’environnement tandis qu’il ressort du dossier d’enquête publique que sont prévus des ouvrages de rétention pour un volume de 15 780 m³ et une réutilisation des eaux usées traitées de la station d’épuration de la commune de Villeneuve-de-la-Raho pour l’irrigation du golf. Dans ces conditions, alors que le projet litigieux implique la construction, l’aménagement et l’exploitation de plusieurs ouvrages spécifiquement destinés à permettre la rétention, l’écoulement ou le traitement des eaux, et eu égard à ces caractéristiques particulières, la déclaration d’utilité publique doit être regardée, dans cette mesure, comme une « décision administrative dans le domaine de l’eau » au sens des dispositions précitées.

24. M. A… soutient que le projet litigieux, situé en zone forte de vulnérabilité au changement climatique pour l’enjeu de la disponibilité en eau au sein de la cartographie du SDAGE Rhône-Méditerranée pour la période 2015-2021 approuvé le 3 décembre 2015, est incompatible avec l’orientation fondamentale n° 0 et les dispositions 0-01 et 0-02 du règlement relatives à l’adaptation aux effets du changement climatique, compte tenu de ce que la retenue d’eau de Villeneuve-de-la-Raho n’est pas en capacité suffisante pour satisfaire les besoins en eau nécessaires à l’irrigation du golf, notamment en période de sécheresse. Toutefois, ce faisant, il ne procède à aucune analyse globale telle que celle décrite au point 22 ci-dessus, permettant de conclure à l’absence de compatibilité de la déclaration d’utilité publique litigieuse, dont l’objet ne se limite pas à la création du complexe golfique, avec le SDAGE. Du reste, il ressort des pièces du dossier, notamment de l’étude d’impact jointe au dossier d’enquête publique et de sa rubrique 4.5 relative aux « Effets et mesures sur les eaux souterraines du parcours golfique » que, contrairement à ce qu’il est soutenu, les besoins en eau pour l’irrigation de l’ensemble du golf, estimés à 200 000 m³ par an, seront pour la moitié satisfaits par une réutilisation des eaux usées traitées de la station d’épuration communale. L’arrêté du 24 janvier 2019 précise d’ailleurs au titre des motifs et considérations justifiant l’utilité publique que « l’opération prévoit un arrosage écologique et économe préservant ainsi la ressource primaire ». Ainsi, et alors que la retenue de Villeneuve-de-la-Raho est évaluée à 18 millions de mètres cubes, il ne ressort pas des pièces du dossier que les modalités d’irrigation du golf définies par la déclaration d’utilité publique seraient incompatibles avec l’orientation du SDAGE susvisée. Par ailleurs, la légalité de la déclaration d’utilité publique litigieuse s’appréciant à la date de son édiction, le requérant ne saurait utilement se prévaloir de l’aggravation du phénomène de sécheresse dans le département des Pyrénées-Orientales et des nouvelles restrictions dans les usages de l’eau édictées par les autorités compétentes postérieurement au 24 janvier 2019. Par suite, le moyen tiré de l’incompatibilité de la déclaration d’utilité publique avec les orientations du SDAGE relatives à la préservation de la ressource en eau doit être écarté.

25. En septième lieu, il appartient au juge de l’excès de pouvoir, lorsqu’il doit se prononcer sur le caractère d’utilité publique d’une opération nécessitant l’expropriation d’immeubles, de contrôler successivement qu’elle répond à une finalité d’intérêt général, que l’expropriant n’était pas en mesure de réaliser l’opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l’expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier, les inconvénients d’ordre social, la mise en cause de la protection et de la valorisation de l’environnement et l’atteinte éventuelle à d’autres intérêts publics qu’elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente. Il lui appartient également, s’il est saisi d’un moyen en ce sens, de s’assurer, au titre du contrôle sur la nécessité de l’expropriation, que l’inclusion d’une parcelle déterminée dans le périmètre d’expropriation n’est pas sans rapport avec l’opération déclarée d’utilité publique.

26. Il ressort des pièces du dossier que le projet d’aménagement de la ZAC « Els Rocs et Els Estagnots », qui porte sur une emprise foncière totale de 150 hectares composés de terrains majoritairement en friches, prévoit la réalisation d’un parcours de golf, d’une résidence de tourisme et d’un hôtel sur une surface d’environ 63 hectares afin de compléter l’offre sportive et de loisirs en lien avec le lac, la réalisation d’une trame verte en cohérence avec le SCoT de la Plaine du Roussillon, ainsi que la création de commerces et de 595 logements dont 25 % en locatif social. Si la réalisation de ce projet a été concédée à un opérateur privé qui sera chargé de l’exploitation du golf, cette opération doit également permettre la création d’un ensemble d’infrastructures viaires permettant de traiter l’entrée de ville et de connecter le complexe golfique au village, un développement maîtrisé de l’urbanisation existante afin de satisfaire à l’objectif de mixité sociale alors que la commune a été identifiée comme carencée, ainsi que la création d’emplois et le développement touristique de la commune. Par suite, contrairement à ce que soutient le requérant, la réalisation de cette opération n’a pas pour seule finalité la satisfaction des intérêts privés de la société d’aménagement qui exploitera le golf et répond à une finalité d’intérêt général.

27. En huitième et dernier lieu, compte tenu qui a été dit au point précédent sur l’utilité publique du projet, la seule circonstance que le projet est de nature à bénéficier aussi à des intérêts privés ne permet pas d’établir le détournement de pouvoir allégué.

28. Il résulte de tout ce qui précède que le moyen tiré par voie d’exception de l’illégalité de l’arrêté du 24 janvier 2019 portant déclaration d’utilité publique doit être écarté.

29. Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que M. A… n’est pas fondé à demander l’annulation de l’arrêté du 10 juillet 2023 par lequel le préfet des Pyrénées-Orientales a déclaré cessibles les parcelles de terrains nécessaires au projet d’aménagement de la ZAC « Els Rocs et Els Estagnots » sur le territoire de la commune de Villeneuve-de-la-Raho, en tant qu’il déclare cessible la parcelle AC n° 1 lui appartenant.

Sur les frais liés au litige :

30. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, de la commune de Villeneuve-de-la-Raho et de la société d’aménagement de la ZAC golfique de Villeneuve-de-la-Raho, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, la somme que M. A… demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M. A… le versement à la société d’aménagement de la ZAC golfique de Villeneuve-de-la-Raho et la commune de Villeneuve-de-la-Raho d’une somme de 1 000 euros chacune, sur le fondement des mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. A… est rejetée.

Article 2 : M. A… versera à la société d’aménagement de la ZAC golfique de Villeneuve-de-la-Raho et à la commune de Villeneuve-de-la-Raho une somme de 1 000 euros chacune, au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. C… A…, à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat, à la société d’aménagement de la ZAC golfique de Villeneuve-de-la-Raho et à la commune de Villeneuve-de-la-Raho.

Copie en sera adressée au préfet des Pyrénées-Orientales.

Délibéré après l’audience du 10 mars 2026, à laquelle siégeaient :

M. Jérôme Charvin, président,

M. Mathieu Lauranson, premier conseiller,

M. François Goursaud, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 mars 2026.

Le rapporteur,

F. Goursaud

Le président,

J. Charvin

La greffière,

A-L. Edwige

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat en ce qui la concerne et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 24 mars 2026,

La greffière,

A-L. Edwige