Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 12 août 2025 et 18 mai 2026, la société par actions simplifiées (SAS) Ether Energy Developpement, représentée par M^e Gelas, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 19 juin 2025 n° PC 049 244 24 H0058 par lequel le préfet de Maine-et-Loire a refusé de lui délivrer un permis de construire une centrale agrivoltaïque sur le territoire de la commune de Mauges-sur-Loire (49) ;

2°) d’enjoindre au préfet de Maine-et-Loire de lui délivrer le permis de construire sollicité dans un délai d’un mois à compter de la notification du jugement à intervenir et sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l’arrêté attaqué est entaché d’une insuffisance de motivation ;

- il est illégal par voie d’exception dès lors qu’il se fonde sur l’avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) lui-même illégal, ses motifs étant infondés et entachés d’erreur d’appréciation ;

- le motif de refus tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 314-36 du code de l’énergie, dès lors que le projet ne répond pas à la définition d’une installation agrivoltaïque et n’apporte à la parcelle aucun des services énumérés est entaché d’erreur manifeste d’appréciation ;

- le motif tiré de la méconnaissance des dispositions du règlement écrit du plan local d’urbanisme (PLU) de Mauges-sur-Loire est entaché d’erreur manifeste d’appréciation ;

- le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article R. 111-26 du code de l’urbanisme est entaché d’erreur d’appréciation ;

- le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article R. 111-27 est entaché d’erreur manifeste d’appréciation.

Par un mémoire en défense enregistré le 20 avril 2026, le préfet de Maine-et-Loire conclut au rejet de la requête.

Il soutient qu’aucun des moyens soulevés par la société Ether Energy Developpement n’est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code de l’énergie ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Mounic, rapporteure,

- les conclusions de M^me Chatal, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Kerjean Gauducheau, substituant M^e Gelas, représentant la société pétitionnaire.

Considérant ce qui suit :

1. La société par actions simplifiées (SAS) Ether Energy Developpement a déposé le 14 mai 2024 une demande de permis pour la construction d’une centrale agrivoltaïque sur les parcelles cadastrées section A n°179, 180, 181, 182, 183, 188, 189, 190 et ZA n°5 et 7 situées au lieu-dit « Bourg Pailloux » sur le territoire de la commune de Mauges-sur-Loire (49). Le préfet de Maine-et-Loire a, par un arrêté du 19 juin 2025, refusé d’accorder ce permis de construire. Par la présente requête, la société Ether Energy Developpement demande l’annulation de cet arrêté.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne le moyen de légalité externe dirigé contre l’arrêté du 19 juin 2025 du préfet de Maine-et-Loire :

2. Aux termes de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme : « Lorsque la décision rejette la demande (…) elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l’intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d’opposition, (…) ».

3. L’arrêté attaqué vise les dispositions du code de l’urbanisme et notamment son article L. 314-36 et mentionne les circonstances de faits propres au projet de la société pétitionnaire et les motifs de rejet détaillés en vingt-cinq considérants. Ainsi cette décision comporte, avec suffisamment de précision, l’énoncé des considérations de droit et de fait sur lesquelles elle est fondée. Par suite, elle est suffisamment motivée en application de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme.

En ce qui concerne les moyens soulevés par la voie de l’exception et dirigés contre l’avis du 10 avril 2025 de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) :

4. D’une part, aux termes de l’article L. 111-27 du code de l’urbanisme : « Sont considérées comme nécessaires à l’exploitation agricole, pour l’application des articles L. 111-4, L. 151-11 et L. 161-4 du présent code, les installations agrivoltaïques au sens de l’article L. 314-36 du code de l’énergie. » Aux termes de l’article L. 111-31 du code de l’urbanisme : « Les ouvrages de production d’électricité à partir de l’énergie solaire mentionnés aux articles L. 111-27 à L. 111-29 implantés sur les sols des espaces naturels, agricoles et forestiers sont autorisés sur avis conforme de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l’article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime, à l’exception des ouvrages mentionnés au deuxième alinéa de l’article L. 111-29 du présent code, qui font l’objet d’un avis simple. Cet avis vaut pour toutes les procédures administratives nécessaires aux projets d’installations agrivoltaïques au sens de l’article L. 314-36 du code de l’énergie. Avant de rendre son avis, la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l’article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime auditionne le pétitionnaire ».

5. D’autre part, aux termes de l’article L. 314-36 du code de l’énergie : « I.- Une installation agrivoltaïque est une installation de production d’électricité utilisant l’énergie radiative du soleil et dont les modules sont situés sur une parcelle agricole où ils contribuent durablement à l’installation, au maintien ou au développement d’une production agricole. / II.- Est considérée comme agrivoltaïque une installation qui apporte directement à la parcelle agricole au moins l’un des services suivants, en garantissant à un agriculteur actif ou à une exploitation agricole à vocation pédagogique gérée par un établissement relevant du titre Ier du livre VIII du code rural et de la pêche maritime une production agricole significative et un revenu durable en étant issu : / 1° L’amélioration du potentiel et de l’impact agronomiques ; / 2° L’adaptation au changement climatique ; / 3° La protection contre les aléas ; / 4° L’amélioration du bien-être animal. / III.- Ne peut pas être considérée comme agrivoltaïque une installation qui porte une atteinte substantielle à l’un des services mentionnés aux 1° à 4° du II ou une atteinte limitée à deux de ces services. / IV.- Ne peut pas être considérée comme agrivoltaïque une installation qui présente au moins l’une des caractéristiques suivantes : / 1° Elle ne permet pas à la production agricole d’être l’activité principale de la parcelle agricole ; / 2° Elle n’est pas réversible. / V.-Un décret en Conseil d’Etat détermine les modalités d’application du présent article. Il précise les services mentionnés aux 1° à 4° du II ainsi qu’une méthodologie définissant la production agricole significative et le revenu durable en étant issu. Le fait pour la production agricole d’être considérée comme l’activité principale mentionnée au 1° du IV peut s’apprécier au regard du volume de production, du niveau de revenu ou de l’emprise au sol. Il détermine par ailleurs les conditions de déploiement et d’encadrement de l’agrivoltaïsme, en s’appuyant sur le strict respect des règles qui régissent le marché du foncier agricole, notamment le statut du fermage et la mission des sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural, la politique de renouvellement des générations et le maintien du potentiel agronomique actuel et futur des sols concernés. Ce décret prévoit, enfin, les modalités de suivi et de contrôle des installations ainsi que les sanctions en cas de manquement ».

6. Il résulte de ces dispositions telles qu’insérées au sein des codes de l’énergie et de l’urbanisme par l’article 54 de la loi du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables qu’il appartient à la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF), pour se prononcer sur un projet d’installation agrivoltaïque, de s’assurer que l’installation contribue durablement à l’installation, au maintien ou au développement d’une production agricole au sens du I de l’article L. 314-36 du code de l’énergie. Il lui incombe dès lors, en application du II de cet article, de vérifier qu’au moins l’un des services prévus par la loi est directement apporté à la parcelle agricole telle que définie à l’article R. 314-108 du même code et, conformément à l’article R. 314-109, que l’exploitation est conduite par un agriculteur actif ou une exploitation agricole à vocation pédagogique à qui l’installation garantit une production agricole significative, définie à l’article R. 314-114, et un revenu durable en étant issu, précisé à l’article R. 314-117. À cette fin, elle apprécie, au regard des articles R. 314-110 à R. 314-113, l’effectivité de chacun de ces services, tenant à l’amélioration du potentiel et de l’impact agronomiques, à l’adaptation au changement climatique, à la protection contre les aléas ou à l’amélioration du bien-être animal, et s’assure que l’installation ne porte, ainsi qu’il résulte du III de l’article L. 314-36, pas d’atteinte substantielle à un autre de ces services ou une atteinte limitée à deux d’entre eux. Elle contrôle en outre, au titre du IV du même article L. 314-36, que la production agricole constitue l’activité principale de la parcelle par le respect des seuils d’emprise et des nécessités d’exploitation prévus à l’article R. 314-118, selon un taux de couverture encadré par l’article R. 314-119, ainsi que la réversibilité de l’installation garantie par les modalités de démantèlement prévues par les articles R. 314-120 et R. 314-121. En revanche, ces dispositions ne prévoient pas que la CDPENAF, saisie d’un projet d’ouvrage de production d’électricité à partir de l’énergie solaire, fonde son avis sur d’autres motifs que, s’agissant d’une installation agrivoltaïque, ceux tirés du respect des exigences prévues par l’article L. 314-36 du code de l’énergie dans les conditions prévues au point précédent.

7. Si, lorsque la délivrance d’une autorisation administrative est subordonnée à l’accord préalable d’une autre autorité, le refus d’un tel accord, qui s’impose à l’autorité compétente pour statuer sur la demande d’autorisation, ne constitue pas une décision susceptible de recours, des moyens tirés de sa régularité et de son bien-fondé peuvent, quel que soit le sens de la décision prise par l’autorité compétente pour statuer sur la demande d’autorisation, être invoqué devant le juge saisi de cette décision.

8. En l’espèce la CDPENAF de Maine-et-Loire a rendu le 10 avril 2025 un avis défavorable, lequel a lié le préfet de Maine-et-Loire dans sa décision, estimant que l’installation projetée par la société pétitionnaire ne répondait pas à la définition d’une installation agrivoltaïque compte tenu de ces critères légaux. Il résulte de ce qui a été dit au point 7 que la société pétitionnaire peut contester la légalité de cet avis par la voie de l’exception d’illégalité.

9. En premier lieu, la CDPENAF a considéré que l’exploitant de la parcelle n’était « pas partie prenante au projet » et que « selon ses dires en CDPENAF », l’exploitant estime que le projet n’est pas nécessaire au fonctionnement de son exploitation. Toutefois, il ressort des pièces du dossier et notamment de l’étude agricole préalable et de l’étude d’impact que la zone d’implantation du projet constituée d’une trentaine d’hectares de terres agricoles comprend, sur environ 7,3 hectares, une activité de culture céréalière exploitée par le groupement d’agricole d’exploitation en commun (GAEC) de la Pionnière pour son élevage de bovins de 120 vaches laitières Holstein, sur 2,4 hectares une prairie de fauche et sur environ 17 hectares une activité de production de robiniers faux-acacia destinés à la production de biomasse, ces deux dernières activités étant portées par la société civile d’exploitation agricole (SCEA) la Guérinière. Or, l’une des associés de cette SCEA est également la propriétaire des parcelles, par laquelle la société Ether Energy Developpement soutient avoir été contactée en vue d’envisager une évolution de la répartition des activités agricoles dans la zone. Il ressort également de l’étude agricole que le projet prévoit que le GAEC déploie une activité de pâturage de bovins à l’endroit de la centrale photovoltaïque, lui permettant ainsi d’accroître la taille du cheptel de 30 vaches laitières supplémentaires en les faisant paître sous les panneaux solaires et d’agrandir l’exploitation familiale en passant de trois à quatre associés employés à temps complet. Par suite, si l’affirmation tirée de ce que l’exploitant agricole ne serait pas partie prenante au projet est erronée cette « prise de partie » n’étant pas une condition de reconnaissance du caractère agrivoltaïque d’une installation, cette erreur est sans incidence sur la légalité de l’avis

10. En deuxième lieu, aux termes des dispositions de l’article R. 314-112 du code de l’énergie : « Le service de protection contre les aléas mentionnés au II de l’article L. 314-36 s’apprécie au regard de la protection apportée par les modules agrivoltaïques contre au moins une forme d’aléa météorologique, ponctuel et exogène à la conduite de l’exploitation et qui fait peser un risque sur la quantité ou la qualité de la production agricole, à l’exclusion des aléas strictement économiques et financiers. »

11. En l’espèce la CDPENAF a considéré que « les services apportés par les panneaux contre les aléas climatiques décrits dans le dossier sont théoriques et non justifiés au regard des caractéristiques pédoclimatiques du site (l’ombrage est déjà assuré par les haies sur la parcelle) » et que, dès lors, l’installation projetée ne pouvait être regardée comme apportant à la parcelle agricole les deux services énoncés à l’article L. 314-36 du code de l’énergie concernant « l’adaptation au changement climatique » et « la protection contre les aléas ».

12. La société pétitionnaire soutient que les rangées de panneaux solaires protégeront l’herbe des prairies ainsi que les bovins en pâturage de la chaleur et de la sécheresse sévissant dans la région entre les mois de mars et septembre qu’elle documente en se fondant sur l’étude du groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) Pays de la Loire indiquant une augmentation des températures moyennes observées localement et la recrudescence des épisodes de sécheresse. Toutefois, il ressort de l’étude préalable agricole, que le sol dans la zone du projet présente par ses caractéristiques géologiques une faible capacité de rétention d’eau occasionnant en période de fortes pluies une saturation en eau – une zone humide est d’ailleurs identifiée dans l’emprise du projet – et en période de sécheresse un important stress hydrique pour la végétation. Or, s’agissant du stress hydrique, la société pétitionnaire n’établit pas en quoi les rangées de panneaux solaires permettront de contrer réellement le faible apport en eau en période de sécheresse alors même que le projet prévoit l’abattage, sur près de quinze hectares, de la quasi-totalité des robiniers, lesquels ralentissent le cycle de l’eau en période de pluie et conservent la fraicheur sous le couvert des arbres. En ce qui concerne le risque de sécheresse, en se bornant à produire une étude de l’institut national de recherche pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement (INRAE) sur les effets des panneaux sur les élevages ovins réalisée dans un autre département en Saône-et-Loire, notamment sur la qualité du fourrage qui sèche lors des périodes estivales et se trouverait protégé, comme le bétail, par l’ombre des panneaux, la société pétitionnaire n’établit pas, s’agissant du terrain du projet, lequel présente des caractéristiques spécifiques et notamment un caractère hydromorphe, la contribution du projet à la lutte contre la sécheresse. En outre, il est constant que le terrain d’assiette du projet est déjà traversé par de nombreuses haies, sachant que le nombre d’animaux à abriter est limité puisque le porteur du projet a envisagé un cheptel maximal de trente vaches et qu’il comprend une zone humide. Par suite, le moyen tiré de l’erreur d’appréciation doit être écarté.

13. En troisième lieu, la CDEPENAF a considéré que « l’impact sur le potentiel agronomique est sous-évalué dans la mesure où il ne prend pas en considération les pistes, qui représentent des surfaces non-négligeables ». Il ressort de l’étude d’impact qu’elle évalue l’emprise des « structures » à 4 809,20 m² en incluant d’ailleurs 5 620 m² de pistes lourdes lesquelles bien que non perméabilisées seront via un apport de roches concassées inexploitables. L’étude présente ainsi une erreur de calcul dès lors que la somme l’emprise de toutes les structures – qui inclut d’ailleurs les pistes lourdes – s’élevant à 6 094 m². Or l’étude préalable agricole indique que les surfaces improductibles représenteront environ 2 hectares, soit 20 000 m². S’il ne ressort ainsi pas des pièces du dossier que la société pétitionnaire aurait sous-estimé la surface naturelle retirée à l’agriculture comme l’affirme l’avis de la CDPENAF, toutefois, en prenant comme référence la production de biomasse fourragère observée dans les Deux-Sèvres et non des données locales ou du moins départementales de Maine-et-Loire, la société requérante ne démontre pas, par aucune pièce du dossier, s’agissant précisément du site du projet l’existence d’un quelconque service positif apporté sur le plan agronomique. Le moyen tiré de l’erreur d’appréciation doit être écarté.

14. Enfin, la CDPENAF relève que « le pétitionnaire s’appuie, pour justifier de l’amélioration du bien-être animal, sur une étude menée sur du pâturage ovin, alors que le projet concerne une activité de pâturage bovin ; qu’aucune étude portant sur l’amélioration du bien-être des bovins par l’agrivoltaïsme n’a été fournie, qu’ainsi le demandeur n’établit pas que son projet apporterait une amélioration du bien-être animal ». Il est constant qu’aucune activité d’élevage n’existe sur la parcelle et que les vaches en question ne sont pas encore présentes ailleurs dans l’élevage du GAEC – puisque celui-ci agrandirait son cheptel en installant des vaches sur ces parcelles pendant une partie de l’année. Par suite, en l’absence de troupeau existant sur le site du projet, il ne saurait être soutenu que le bien-être des animaux serait amélioré par le projet. En tout état de cause, le dossier de demande ne comporte aucune information concernant le bien-être des troupeaux de bovins associés à des installations photovoltaïques, la seule étude versée au dossier de demande concernant un élevage ovin dont les conclusions ne sont pas transposables aux bovins dont le gabarit et le comportement diffèrent. En outre, si en défense la société Ether Energy Developpement évoque plusieurs études dont seuls les liens hypertextes sont versés au dossier, deux d’entre elles réalisées aux Etats-Unis ne renvoient pour l’une qu’à un article en anglais et l’autre un court résumé également en anglais et par suite non exploitable, une troisième réalisée en Suisse ne renvoie qu’à un court abstract en anglais également alors qu’il est aussi mentionné une étude menée par une équipe internationale de chercheurs sur l’utilisation de panneaux solaires pour ombrager les génisses Holstein, laquelle est également non traduite. De plus, la seule citation de propos ventant les vertus des projets associant production d’énergie photovoltaïque et élevage tenus par une scientifique de l’INRAE ne saurait constituer une étude au caractère probant. Enfin, s’il est fait état d’une étude agrivoltaïque bovine lancée en juillet 2024 en partenariat avec l’institut d’Elevage (Idele) et la Chambre d’agriculture de la Vienne sur une installation comprenant 9 rangées de 84 panneaux solaires chacune afin d’étudier les effets des panneaux sur le comportement et le bien-être des bovins face au stress thermique, l’étude n’est pas produite, le site de l’étude à laquelle renvoie la société dans ses écritures précisant seulement que selon les premiers retours « les bovins se sont appropriés les zones ombragées pour se protéger de la chaleur, avec des premiers résultats encourageants sur leur bien-être ». Par suite la société Ether Energy Developpement qui n’apporte aucun élément probant quant à la contribution du projet au bien-être animal, n’est pas fondée à soutenir que la CDPENAF aurait entaché son avis d’erreur d’appréciation en retenant l’absence de contribution du projet au bien-être animal.

15. Par suite, en estimant que le projet de la société Ether Energy Developpement n’apportait pas aux parcelles agricoles litigieuses l’un des quatre services prévus à l’article L. 314-36 du code de l’énergie, et qu’en conséquence l’installation projetée ne présentait pas de caractère agrivoltaïque, la CDPENAF n’a commis aucune erreur d’appréciation. Aussi la société Ether Energy Developpement n’est pas fondée à exciper de l’illégalité de l’avis conforme de la CDPENAF du 10 avril 2025 l’illégalité de l’arrêt du 19 juin 2025 du préfet de Maine-et-Loire.

En ce qui concerne les autres moyens dirigés contre l’arrêté du préfet du 19 juin 2025 :

16. Il résulte de ce qui a été dit précédemment que le préfet de Maine-et-Loire était tenu de refuser la délivrance du permis de construire qui a été sollicité dès lors que l’avis de la CDPENAF est un avis conforme. Par suite, les autres moyens de la requête, dès lors qu’ils sont expressément dirigés contre l’arrêté préfectoral contesté et non contre l’avis de la CDPENAF, doivent être écartés comme inopérants.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

17. Le présent jugement rejette les conclusions à fin d’annulation présentées par la société requérante contre l’arrêté du 19 juin 2025 et n’implique donc aucune mesure d’exécution. Les conclusions tendant à ce qu’il soit enjoint sous astreinte au préfet de délivrer à la société Ether Energy Developpement le permis de construire sollicité doivent dès lors être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la société Ether Energy Developpement au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Ether Energy Developpement est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société à responsabilité limitée Ether Energy Developpement et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature

Copie en sera adressée au préfet de Maine-et-Loire et à la commune de Mauges-sur-Loire.

Délibéré après l’audience du 28 mai 2026, à laquelle siégeaient :

M. Giraud, président,

M. Huin, premier conseiller,

M^me Mounic, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 juin 2026.

La rapporteure,

S. MOUNIC

Le président,

T. GIRAUD

La greffière,

C. GENTILS

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,