Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 4 novembre 2020 et un mémoire enregistré le 27 septembre 2023 non-communiqué, M. et M^me B A, représentés par M^e Chaigneau, demandent au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 4 septembre 2020 par lequel le maire de la commune d’Authon-du-Perche a refusé de leur délivrer un permis de construire au nom de l’Etat portant sur un changement de destination d’une maison d’habitation en bureaux, la construction d’un garage en extension de l’habitation principale, ainsi que la démolition partielle d’un bâtiment et l’extension de celui-ci destiné à la fabrication de matières plastiques sur des parcelles cadastrées ZS n°6 ZS n°42, ZS n°43 et ZS n°68 situées sur la commune d’Authon-du-Perche ;

2°) d’enjoindre au maire de la commune d’Authon-du-Perche de leur délivrer le permis de construire sollicité ;

3°) de mettre à la charge de la commune d’Authon-du-Perche une somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

— leur requête est recevable ;

— l’arrêté constitue une décision de retrait d’un permis tacite prise sans qu’ils aient été mis à même de présenter leurs observations en ce que le délai d’instruction de la demande de permis n’a pu être légalement prorogé ni par la demande de pièces complémentaires du service instructeur ni par la saisine pour avis de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) ;

— l’arrêté est entaché d’une erreur de droit en ce que le manque de précisions sur le projet ne constitue pas un motif de refus énuméré à l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme ;

— le maire a fait une inexacte application des dispositions de l’article R. 111-2 en ce que le projet ne porte atteinte ni à la sécurité publique ni à la salubrité publique ;

— le maire a commis une erreur d’appréciation au regard de l’article R. 111-27 en ce que le projet ne porte aucunement atteinte aux paysages ou à l’intérêt des lieux avoisinants.

La requête a été communiquée à la commune d’Authon-du-Perche et au préfet d’Eure-et-Loir qui n’ont pas produit d’observations.

Le préfet d’Eure-et-Loir a produit des pièces enregistrées le 18 septembre 2023 qui ont été communiquées aux parties.

Par ordonnance du 22 août 2023, la clôture d’instruction a été fixée le 29 septembre 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code rural et de la pêche maritime ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Gasnier,

— les conclusions de M^me Dumand, rapporteure publique,

— et les observations de M. A.

Considérant ce qui suit :

1. M. A a déposé une demande de permis de construire portant sur un changement de destination d’une maison d’habitation en bureaux, la construction d’un garage en extension de l’habitation principale, ainsi que la démolition partielle d’un bâtiment et l’extension de celui-ci destiné à la fabrication de matières plastiques sur des parcelles cadastrées ZS n°6 ZS n°42, ZS n°43 et ZS n°68 situées sur la commune d’Authon-du-Perche (Eure-et-Loir). Par un courrier du 5 mai 2020, le service instructeur a demandé à M. A de compléter son dossier et de produire des pièces complémentaires. Par arrêté du 4 septembre 2020 pris au nom de l’Etat, le maire de la commune d’Authon-du-Perche a refusé de délivrer le permis de construire sollicité. M. et M^me A demandent au tribunal d’annuler cette décision de refus.

Sur les conclusions à fins d’annulation :

En ce qui concerne la méconnaissance du principe du contradictoire découlant de l’existence d’une décision de retrait :

S’agissant de l’existence d’un permis de construire tacite :

2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 423-1 du code de l’urbanisme : « Les demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d’État. / Le dossier joint à ces demandes et déclarations ne peut comprendre que les pièces nécessaires à la vérification du respect du droit de l’Union européenne, des règles relatives à l’utilisation des sols et à l’implantation, à la destination, à la nature, à l’architecture, aux dimensions et à l’assainissement des constructions et à l’aménagement de leurs abords ainsi que des dispositions relatives à la salubrité ou à la sécurité publique ou relevant d’une autre législation dans les cas prévus au chapitre V du présent titre. / () / Aucune prolongation du délai d’instruction n’est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret. / () ». Aux termes de l’article R.* 423-19 du même code : « Le délai d’instruction court à compter de la réception en mairie d’un dossier complet ». L’article R.* 423-23 du même code dispose que : « Le délai d’instruction de droit commun est de : () c) Trois mois pour les autres demandes de permis de construire et pour les demandes de permis d’aménager ». L’article R.* 423-38 du même code prévoit que « Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l’autorité compétente, dans le délai d’un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l’auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d’avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. » L’article R.* 423-41 de ce code énonce quant à lui que : " Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d’un mois prévu à l’article R.* 423-38 ou ne portant pas sur l’une des pièces énumérées par le présent code n’a pas pour effet de modifier les délais d’instruction définis aux articles R.* 423-23 à R.* 423-37-1 et notifiés dans les conditions prévues par les articles R.* 423-42 à R.* 423-49 ". Enfin aux termes de l’article R.* 424-1 du code de l’urbanisme : « A défaut de notification d’une décision expresse dans le délai d’instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l’autorité compétente vaut, selon les cas : () b) Permis de construire, permis d’aménager ou permis de démolir tacite () ».

3. Il résulte de ces dispositions qu’à l’expiration du délai d’instruction tel qu’il résulte de l’application des dispositions du chapitre III du titre II du livre IV du code de l’urbanisme relatives à l’instruction des déclarations préalables, des demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir, naît une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite. En application de ces dispositions, le délai d’instruction n’est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n’est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l’urbanisme. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l’expiration du délai d’instruction, sans qu’une telle demande puisse y faire obstacle.

4. Le requérant soutient que le délai d’instruction n’aurait pas été interrompu par les demandes de pièces complémentaires de la commune en ce qu’aucune de ces pièces ne pouvait légalement être exigée sur le fondement du code de l’urbanisme.

5. Par courrier de demande de pièces manquantes daté du 11 mai 2020, le service instructeur a demandé à M. A, d’une part, d’indiquer son numéro de SIRET, d’autre part, de compléter, sur le formulaire CERFA de dossier de demande, le cadre 5.6 du tableau de surfaces créées par le projet et, enfin, de produire un nouveau document graphique permettant d’apprécier l’insertion du projet de construction par rapport aux constructions avoisinantes et aux paysages, son impact visuel ainsi que le traitement des accès et du terrain au titre du c) de l’article R. 431-10 du code de l’urbanisme.

6. Toutefois, d’une part, la communication du numéro de SIRET de l’entreprise de M. A n’était pas exigible s’agissant, en l’espèce, d’une autorisation sollicitée par une personne physique. D’autre part, il ressort des pièces du dossier que si le tableau des surfaces 5.6. du formulaire CERFA de demande initiale de permis de construire, qui aurait normalement dû être complété pour un projet régi par le règlement national d’urbanisme, n’était pas rempli, l’ensemble des dimensions et surfaces du projet était renseigné au sein du tableau 5.5 du même formulaire relatif aux projets situés dans les communes couvertes par un plan local d’urbanisme. Il s’ensuit que la demande de pièces complémentaires a porté sur des éléments qui n’étaient pas exigibles pour procéder à l’instruction du dossier de demande de permis de construire de sorte qu’elle n’a pas eu pour effet d’interrompre le délai d’instruction.

7. Enfin, il ressort des pièces du dossier qu’une pièce graphique PC6 a été jointe au dossier de demande de permis de construire par le pétitionnaire de sorte que le dossier n’était pas incomplet. Il en résulte que la demande de pièce complémentaire adressée à M. A sur ce point, bien que portant sur une pièce exigée par le code de l’urbanisme, a porté sur une pièce déjà communiquée et n’a pas d’avantage eu pour effet de proroger le délai d’instruction.

8. En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 423-24 du code de l’urbanisme " Le délai d’instruction de droit commun prévu par l’article R.* 423-23 est majoré d’un mois : () d) Lorsque le projet doit être soumis à l’avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévu par l’article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime « . Aux termes de l’article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime : » () Cette commission peut être consultée sur toute question relative à la réduction des surfaces naturelles, forestières et à vocation ou à usage agricole et sur les moyens de contribuer à la limitation de la consommation des espaces naturels, forestiers et à vocation ou à usage agricole. Elle émet, dans les conditions définies par le code de l’urbanisme, un avis sur l’opportunité, au regard de l’objectif de préservation des terres naturelles, agricoles ou forestières, de certaines procédures ou autorisations d’urbanisme. Elle peut demander à être consultée sur tout autre projet ou document d’aménagement ou d’urbanisme () ".

9. Une modification du délai d’instruction notifiée après l’expiration du délai d’un mois prévu à l’article R.* 423-18 de ce code ou qui, bien que notifiée dans ce délai, ne serait pas motivée par l’une des hypothèses de majoration prévues aux articles R.* 423-24 à R.* 423-33 du même code, n’a pas pour effet de modifier le délai d’instruction de droit commun à l’issue duquel naît un permis tacite ou une décision de non-opposition à déclaration préalable. S’il appartient à l’autorité compétente, le cas échéant, d’établir qu’elle a procédé à la consultation ou mis en œuvre la procédure ayant motivé la prolongation du délai d’instruction, le bien-fondé de cette prolongation est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée.

10. Il résulte de ce qui a été dit au point précédent que, à supposer comme le soutient le requérant que le projet n’entre pas dans les cas de consultation obligatoire de la CDEPENAF, le recueil de cet avis figure néanmoins parmi les formalités correspondant aux cas de majoration prévus aux articles R.* 423-24 à R.* 423-33 du code de l’urbanisme. Par suite, quel que soit le bien-fondé de cette prorogation, la lettre du 11 mai 2020 par laquelle le service instructeur a informé M. A de la saisine de la CDPENAF recueil de cet avis a eu pour effet de proroger le délai d’instruction d’un mois, soit jusqu’au 15 août 2020.

11. Il résulte de ce qui précède que le dossier de demande de permis de construire était complet à la date de son dépôt le 15 avril 2020. Par suite, M. A était bénéficiaire d’un permis de construire tacite à compter du 15 août 2020. Dans ces conditions, l’arrêté attaqué de refus du permis de construire sollicité constitue un retrait de cette décision créatrice de droits.

S’agissant de la méconnaissance du principe du contradictoire :

12. Aux termes de l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration: « Les décisions mentionnées à l’article L. 211-2 n’interviennent qu’après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. / L’administration n’est pas tenue de satisfaire les demandes d’audition abusives, notamment par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique. » La décision portant retrait d’un permis de construire est au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration. Elle doit, par suite, être précédée d’une procédure contradictoire, permettant au titulaire du permis de construire d’être informé de la mesure qu’il est envisagé de prendre, ainsi que des motifs sur lesquels elle se fonde, et de bénéficier d’un délai suffisant pour présenter ses observations. Le respect du caractère contradictoire de la procédure prévue par les articles L. 121-1 et suivants du code des relations entre le public et l’administration constitue une garantie pour le titulaire du permis de construire que l’autorité administrative entend rapporter. Eu égard à la nature et aux effets d’un tel retrait, le délai de trois mois prévu par l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme, oblige l’autorité administrative à mettre en œuvre la procédure contradictoire préalable à cette décision de retrait de manière à éviter que le bénéficiaire du permis ne soit privé de cette garantie.

13. Il ne ressort pas des pièces du dossier que, préalablement à l’arrêté attaqué, le maire de la commune d’Authon-du-Perche a mis à même le pétitionnaire de présenter ses observations écrites après l’avoir informé des motifs du retrait envisagés. Cette irrégularité l’ayant privé d’une garantie, M. et M^me A sont fondés à demander l’annulation de l’arrêté du 4 septembre 2020 pour ce motif.

En ce qui concerne le motif de retrait opposé au titre de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme :

14. Aux termes de l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme : « La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d’aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s’ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions () » Aux termes de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations ».

15. En vertu de ces dispositions, lorsqu’un projet de construction est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique, le permis de construire ne peut être refusé que si l’autorité compétente estime, sous le contrôle du juge, qu’il n’est pas légalement possible, au vu du dossier et de l’instruction de la demande de permis, d’accorder le permis en l’assortissant de prescriptions spéciales qui, sans apporter au projet de modification substantielle nécessitant la présentation d’une nouvelle demande, permettraient d’assurer la conformité de la construction aux dispositions législatives et réglementaires dont l’administration est chargée d’assurer le respect.

16. Pour fonder le retrait attaqué, le maire a considéré que le projet porté par M. A « manquait de précisions » sur les nuisances sonores occasionnées notamment par le passage de camions sur la route départementale n°112.4 ainsi que sur l’évacuation des eaux résiduelles industrielles résultant de son activité dans l’hypothèse où de tels rejets existeraient.

17. En premier lieu, en se fondant sur les nuisances sonores et les rejets potentiels du projet qu’il a déduits de l’absence de précisions dans le dossier de demande, le maire s’est fondé sur des motifs de salubrité publique entrant dans le champ de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme et n’a, par suite, pas commis d’erreur de droit.

18. En deuxième lieu, toutefois, il ressort des pièces du dossier que le projet de changement de destination et de construction porte sur l’aménagement d’un atelier d’environ 980 m² dédié à la fabrication de matières en plastique. Compte tenu de sa nature et de sa faible ampleur, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet serait susceptible d’engendrer, tant par l’activité projetée que par le passage de véhicules qu’il induit, des nuisances sonores avérées d’une importance telle qu’elles ne pourraient faire l’objet de prescriptions spéciales de nature à en limiter les effets pour la salubrité publique et justifieraient ainsi un refus de permis de construire. En outre, les requérants font valoir, sans être contredits, que le projet en cause n’entrainera aucun rejet résiduaire d’eaux usées de nature à affecter la salubrité publique. Dans ces conditions, en se fondant sur le manque de précisions du dossier pour retirer le permis de construire tacite sans établir un risque avéré du projet pour la salubrité publique qui ne pourrait être limité par des prescriptions spéciales, le maire a commis une erreur d’appréciation.

En ce qui concerne le motif de retrait opposé au titre de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme :

19. Aux termes de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme,: « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales. »

20. Il résulte de ces dispositions que, si les constructions projetées portent atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ou à la conservation des perspectives monumentales, l’autorité administrative compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l’assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l’existence d’une atteinte de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il lui appartient d’apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d’évaluer, dans un second temps, l’impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. Les dispositions de cet article excluent qu’il soit procédé dans le second temps du raisonnement, pour apprécier la légalité du permis de construire délivré, à une balance d’intérêts divers en présence, autres que ceux visés par les dispositions mentionnées ci-dessus.

21. Il n’en va pas différemment lorsqu’il a été fait usage de l’article L. 451-1 du code de l’urbanisme permettant que la demande de permis de construire porte à la fois sur la construction et sur la démolition d’une construction existante, lorsque cette démolition est nécessaire à cette opération. Dans un tel cas, il appartient à l’administration d’apprécier l’impact, sur le site, non de la seule démolition de la construction existante mais de son remplacement par la construction autorisée.

22. Le bâtiment dédié à la fabrication de produits en plastique s’implante dans un lieu-dit dont l’environnement bâti est essentiellement composé de maisons à usage d’habitation en pierre dont il ne ressort pas des pièces du dossier qu’il présente une qualité architecturale particulière. La hauteur du bâtiment modifié, qui sera portée à 9,98 mètres au faîtage à partir du point le plus bas du sol naturel en pente, présente une hauteur comparable aux constructions avoisinantes. Par ailleurs, le bâtiment en cause revêtu d’une couverture « bac-acier » sera implanté en arrière-plan de la construction principale en pierre à usage de bureaux et ne sera que partiellement visible depuis les voies publiques. Eu égard à l’absence d’intérêt architectural particulier du site d’insertion du projet, à la nature et à l’ampleur du projet, la seule augmentation de la hauteur du bâtiment pour atteindre jusqu’à 9,98 mètres au plus haut ne saurait caractériser une atteinte à l’intérêt des lieux avoisinants. Par suite, en retirant le permis de construire au motif que le projet portait atteinte à l’architecture traditionnelle perchoise, le maire a également commis une erreur d’appréciation.

23. Il résulte de ce qui précède que l’arrêté du 4 septembre 2020 doit être annulé.

Sur les conclusions à fins d’injonction :

24. Lorsqu’une décision créatrice de droits est retirée et que ce retrait est annulé, la décision initiale est rétablie à compter de la date de lecture de la décision juridictionnelle prononçant cette annulation. Il s’ensuit que l’annulation prononcée n’appelle aucune mesure d’exécution particulière. Les conclusions à fins d’injonction doivent donc être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

25. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d’Authon-du-Perche la somme demandée par M. et M^me A au titre des frais non compris dans les dépens, celle-ci n’ayant pas la qualité de partie au présent litige relatif à une autorisation d’urbanisme délivrée au nom de l’Etat. Les conclusions des requérants formulées sur le fondement de ces dispositions doivent donc être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : L’arrêté du 4 septembre 2020 est annulé.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. et M^me B A et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée à la commune d’Authon-du-Perche et au préfet d’Eure-et-Loir.

Délibéré après l’audience du 26 octobre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Lacassagne, président,

M^me Pajot, conseillère,

M. Gasnier, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 novembre 2023.

Le rapporteur,

Paul GASNIER

Le président,

Denis LACASSAGNE

La greffière,

Aurore MARTIN

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.