Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 2 avril et 5 novembre 2024, la société par actions simplifiées Les Menefriers (SAS Les Menefriers), représentée par Me le Foyer de Costil, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 22 mars 2024 par laquelle le préfet de police lui a interdit d’exploiter la licence de débit de boissons de 4e catégorie dont elle avait déclaré la translation au profit de son établissement situé 102 rue du Temple dans le 3ème arrondissement de Paris ;

2°) d’enjoindre au préfet de police de l’autoriser à exploiter la licence de débit de boissons de 4ème catégorie au 102 rue du Temple dans le 3ème arrondissement de Paris ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros au titre de l’article

L. 761-1 du code de justice administrative.

Dans le dernier état de ses écritures, elle soutient que :

— comme le juge des référés l’a relevé, le préfet de police n’est pas compétent pour interdire l’exploitation d’une licence de débit de boissons qui a fait l’objet d’une translation régulièrement déclarée ;

— il ne pourra pas être fait droit à la demande de substitution de base légale du préfet de police dès lors que la décision distingue l’interdiction d’exploitation de la licence qu’elle prononce et l’avertissement susceptible d’entraîner une procédure de fermeture administrative ;

— la décision attaquée est entachée d’une erreur de droit dès lors qu’elle procède au retrait de la décision d’acceptation de la translation de la licence de 4ème catégorie du

28 mai 2023, qui est créatrice de droits, au-delà du délai de quatre mois, en méconnaissance des articles L. 231 et L. 242-1 du code des relations entre le public et l’administration ;

— elle est insuffisamment motivée ;

— elle est entachée d’un vice de procédure tenant à la méconnaissance de la procédure contradictoire prévue au 4° de l’article L. 211-2 et à l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration ;

— elle est entachée d’une erreur de droit au regard de l’article L. 3335-1 du code de la santé publique dès lors qu’il n’est pas établi que la méthode de calcul des distances retenue par le préfet respecte les prescriptions de cet article ;

— l’arrêté n° 61-11077 du 27 décembre 1961, dont la publication n’est pas établie, est illégal, par voie d’exception, dès lors qu’il porte une atteinte disproportionnée à la liberté d’entreprendre et à la liberté du commerce et de l’industrie et qu’il est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation ;

— la décision attaquée méconnaît le principe de sécurité juridique dès lors que l’administration ne peut pas, plus d’un an après la naissance de sa décision implicite d’acceptation de la translation, remettre en cause cette décision.

Par un mémoire en défense, enregistré le 14 octobre 2024, le préfet de police conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

— à titre principal, il est compétent pour prendre la mesure de police administrative litigieuse, par laquelle il a informé la société que l’exploitation de sa licence est interdite, en application de l’arrêté n° 61-11077 du 27 décembre 1961 modifié portant interdiction d’établissement des débits de boissons autour de certains édifices et bâtiments ;

— à titre subsidiaire, le cas échéant, la mesure de police devra être regardée comme un avertissement pris sur le fondement de l’article L. 3332-15 1° du code de la santé publique, cette base légale pouvant être substituée à celle fondée sur l’arrêté du 27 décembre 1961 ;

— le moyen tiré de la méconnaissance de la procédure contradictoire est inopérant dans la mesure où le récépissé de la déclaration de translation de la licence de débit de boisson ne confère aucun droit à son titulaire de sorte que la décision en litige ne constitue pas le retrait d’une décision implicite d’acceptation créatrice de droit ; à titre subsidiaire, ce moyen est inopérant dès lors que le 5° de l’article L. 3332-15 du code de la santé publique précise que l’avertissement prévu au 1° n’est pas soumis au code des relations entre le public et l’administration ;

— le moyen tiré de l’erreur de droit tenant au retrait illégal d’une décision implicite d’acceptation créatrice de droit est inopérant dès lors que la délivrance d’un récépissé de déclaration de translation ou de transfert d’un débit de boissons est un acte administratif purement recognitif, non créateur de droits, qui fait suite à une procédure strictement déclarative ;

— les moyens tirés de l’insuffisante de motivation, de l’erreur de droit au regard de l’article L. 3335-1 du code de la santé publique et de l’exception d’illégalité de l’arrêté du

27 décembre 1961 ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 6 novembre 2024, la clôture de l’instruction a été fixée, en dernier lieu, au 6 décembre 2024 à 12 heures.

Par une lettre du 27 janvier 2025, le tribunal a demandé au préfet de police de produire, pour compléter l’instruction, en application de l’article R. 613-1-1 du code de justice administrative, les pièces jointes n° 5 et 6 " bulletin municipal officiel de la ville de Paris du

28 décembre 1961 « et » bulletin municipal officiel de la ville de Paris du 1er, 2 et 3 mai 1972 ", annoncées à la page 10 du mémoire en défense du 14 octobre 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la Constitution, notamment son préambule ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code de la santé publique ;

— l’arrêté préfectoral n°61-11077 du 27 décembre 1961 portant interdiction d’établissement de débits de boissons autour de certains édifices et bâtiments ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Armoët,

— et les conclusions de M^me Castéra, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. La SAS Les Menefriers exploitait un débit de boissons à consommer sur place installé 17 rue Malar dans le 7ème arrondissement de Paris. Le 28 mars 2023, elle a déposé une déclaration de translation de ce débit de boissons de 4e catégorie au 102 rue du Temple dans le 3ème arrondissement de Paris. Elle s’est vue remettre un récépissé de déclaration de translation d’un débit de boissons à consommer sur place. Par une lettre du 22 mars 2024, le préfet de police l’a informée, d’une part, que l’exploitation de la licence de débit de boissons à consommer sur place de 4e catégorie dans l’établissement situé 102 rue du Temple est interdite au motif que la licence est implantée à proximité d’un centre médical et, d’autre part, qu’elle s’exposait, si elle ne respectait pas cette mesure, à une fermeture administrative de son établissement. Par la présente requête, la SAS Les Menefriers demande l’annulation de cette décision.

Sur le cadre juridique :

2. D’une part, aux termes de l’article L. 3331-1 du code de la santé publique : « Les débits de boissons à consommer sur place sont répartis en deux catégories selon l’étendue de la licence dont ils sont assortis : () 4° La licence de 4e catégorie dite » grande licence « ou » licence de plein exercice « , comporte l’autorisation de vendre pour consommer sur place toutes les boissons dont la consommation à l’intérieur demeure autorisée, y compris celles du quatrième et du cinquième groupe ». Aux termes de l’article L. 3332-3 de ce code : " Une personne qui veut ouvrir un café, un cabaret, un débit de boissons à consommer sur place et y vendre de l’alcool est tenue de faire, quinze jours au moins à l’avance et par écrit, une déclaration indiquant : 1° Ses nom, prénoms, lieu de naissance, profession et domicile ; 2° La situation du débit ; 3° A quel titre elle doit gérer le débit et les nom, prénoms, profession et domicile du propriétaire s’il y a lieu ; 4° La catégorie du débit qu’elle se propose d’ouvrir ; 5° Le permis d’exploitation attestant de sa participation à la formation visée à l’article L. 3332-1-1. La déclaration est faite à Paris à la préfecture de police et, dans les autres communes, à la mairie ; il en est donné immédiatement récépissé. Dans les trois jours de la déclaration, le maire de la commune où elle a été faite en transmet copie intégrale au représentant de l’Etat dans le département ". En vertu de l’article L. 3332-4 de ce code, une translation d’un débit de boissons d’un lieu à un autre doit être déclarée, à Paris, quinze jours au moins à l’avance et par écrit auprès de la préfecture de police.

3. D’autre part, aux termes de l’article L. 3332-2 de ce code : " L’ouverture d’un nouvel établissement de 4e catégorie est interdite en dehors des cas prévus par l’article

L. 3334-1 « , lequel article concerne l’ouverture par des personnes ou sociétés de nationalité française ou étrangère, de débits de boissons de toute nature à consommer sur place dans l’enceinte des expositions ou foires organisées par l’Etat, les collectivités publiques ou les associations reconnues comme des établissements d’utilité publique pendant la durée des manifestations. En revanche, aux termes de l’article L. 3332-7 du même code : » N’est pas considérée comme ouverture d’un nouveau débit la translation sur le territoire d’une commune d’un débit déjà existant : 1° Si elle est effectuée par le propriétaire du fonds de commerce ou ses ayants droit et si elle n’augmente pas le nombre des débits existant dans ladite commune ; 2° Si elle n’est pas opérée dans une zone établie par application des articles L. 3335-1, L. 3335-2, L. 3335-8 ".

4. L’article L. 3335-1 du code de la santé publique, relatif aux zones protégées, dispose que : " Le représentant de l’Etat dans le département arrête, sans préjudice des droits acquis, après information des maires des communes concernées, les distances en-deçà desquelles les débits de boissons à consommer sur place ne peuvent être établis autour des établissements suivants, dont l’énumération est limitative : 1° Etablissements de santé, centres de soins, d’accompagnement et de prévention en addictologie et centres d’accueil et d’accompagnement à la réduction des risques pour usagers de drogues ; 2° Etablissements d’enseignement, de formation, d’hébergement collectif ou de loisirs de la jeunesse ; 3° Stades, piscines, terrains de sport publics ou privés. Ces distances sont calculées selon la ligne droite au sol reliant les accès les plus rapprochés de l’établissement protégé et du débit de boissons. Dans ce calcul, la dénivellation en dessus et au-dessous du sol, selon que le débit est installé dans un édifice en hauteur ou dans une infrastructure en sous-sol, doit être prise en ligne de compte. L’intérieur des édifices et établissements en cause est compris dans les zones de protection ainsi déterminées () ". Il résulte de l’article 1er de l’arrêté du préfet de police n° 61-11077 du

27 décembre 1961 modifié portant interdiction d’établissement de débits de boissons autour de certains édifices et bâtiments que, dans la ville de Paris, « aucun débit de boisson à consommer sur place des 2e, 3e et 4e catégories ne pourra être établi à moins de 75 mètres des édifices et établissements suivants : () 3° hôpitaux, hospices, maisons de retraite et tous établissements publics ou privés de prévention, de cure et de soins comportant hospitalisation ainsi que les dispensaires de prévention relevant des services départementaux d’hygiène sociale () ».

5. Enfin, aux termes de l’article L. 3332-15 du code de la santé publique : « 1. La fermeture des débits de boissons et des restaurants peut être ordonnée par le représentant de l’Etat dans le département pour une durée n’excédant pas six mois, à la suite d’infractions aux lois et règlements relatifs à ces établissements. Cette fermeture doit être précédée d’un avertissement qui peut, le cas échéant, s’y substituer, lorsque les faits susceptibles de justifier cette fermeture résultent d’une défaillance exceptionnelle de l’exploitant ou à laquelle il lui est aisé de remédier (). 5. A l’exception de l’avertissement prévu au 1, les mesures prises en application du présent article sont soumises aux dispositions du code des relations entre le public et l’administration ». Par ailleurs, aux termes de l’article L. 3352-1 de ce code : « Est puni de 3 750 euros d’amende le fait d’ouvrir : () 2° Un nouvel établissement de 4e catégorie, en dehors des cas prévus par l’article L. 3334-1 ». Aux termes de l’article L. 3352-2 : « L’ouverture d’un débit de boissons à consommer sur place de 3e ou de 4e catégorie, en dehors des conditions prévues par le présent titre, est punie de 3 750 euros d’amende. La fermeture du débit est prononcée par le jugement ».

6. Il résulte de ces dispositions que l’intervention du maire, qui, en ce domaine, agit en qualité d’agent de l’Etat, ou à Paris, du préfet de police, doit se borner à constater l’accomplissement de la formalité de déclaration d’ouverture d’un débit de boissons, de mutation dans la personne de son propriétaire ou de son gérant ou de translation d’un lieu à un autre qui lui est présentée et à en délivrer récépissé, sans examen de la capacité du requérant, de la situation du débit ou de la régularité de l’opération envisagée et à en transmettre copie intégrale au représentant de l’Etat dans le département. S’il appartient, le cas échéant, d’une part, au procureur de la République, susceptible d’être à tout moment saisi, de rechercher et de poursuivre les infractions qui pourraient être commises, et, d’autre part, au préfet de faire usage après l’ouverture, la mutation ou la translation du débit de boissons, de ses pouvoirs de police administrative lorsque la situation le justifie, il n’appartient en revanche pas au maire ni, par suite, au préfet, de s’opposer à l’opération envisagée avant sa réalisation.

Sur la qualification de la décision attaquée :

7. Il ressort des pièces du dossier que, par sa lettre du 22 mars 2024, le préfet de police a informé la société qu’elle avait procédé à la translation de sa licence de 4e catégorie dans une zone de protection de sorte que l’exploitation de cette licence est interdite et qu’elle s’exposait, en cas de constatation par les services de police de la poursuite de l’exploitation, à une fermeture de son établissement. Ainsi, par la décision attaquée, le préfet de police a expressément déclaré la translation contraire à la réglementation applicable, en l’occurrence à l’arrêté n° 61-11077 du 27 décembre 1961 cité au point 4 ci-dessus. Si ce constat fait obstacle, en fait, à ce que la SAS Les Menefriers poursuive l’exploitation de la licence de 4e catégorie, compte tenu du risque de mise en œuvre d’une procédure de fermeture administrative, voire de poursuites pénales, une telle déclaration n’a pas pour autant pour objet de prononcer, par elle-même, une interdiction d’exploiter la licence, une telle mesure d’interdiction n’étant, comme la société le relève, pas prévue par les textes rappelés aux points 2 à 5 du présent jugement, en vertu desquels le non-respect de la réglementation applicable à la translation d’un débit de boissons peut seulement donner lieu au prononcé d’une mesure de fermeture administrative ou à une sanction pénale. Ainsi, en l’espèce, dès lors que la décision attaquée, d’une part, informe l’exploitant du débit de boissons qu’il est en infraction avec la réglementation applicable à ces établissements, d’autre part, l’avertit qu’en cas de poursuite de l’exploitation, il est susceptible de faire l’objet d’une mesure de fermeture administrative, elle présente le caractère d’une mesure d’avertissement au sens du 1° de l’article L. 3332-15 du code de la santé publique cité au point 5 ci-dessus.

Sur la légalité de la décision attaquée :

8. En premier lieu, la SAS Les Menefriers soutient qu’aucun texte ne confère au préfet de police le pouvoir d’interdire l’exploitation d’une licence de 4e catégorie d’un débit de boissons dont la translation a été régulièrement déclarée. Toutefois, ainsi qu’il a été dit au point 7 du présent jugement, la décision attaquée, d’une part, n’a pas pour objet de prononcer une mesure d’interdiction administrative d’exploitation de la licence de 4e catégorie, d’autre part, constitue, en l’espèce, un avertissement au sens de l’article L. 3332-15 du code de la santé publique. Par suite, le préfet de police était compétent, en vertu du pouvoir de police administrative spéciale qui lui est conféré par cet article, pour prendre la mesure litigieuse. Le moyen tiré de l’incompétence du préfet de police doit, par suite, être écarté, sans qu’il soit besoin de procéder à la substitution de base légale invoquée par l’administration dès lors que l’application de l’article L. 3332-15 du code de la santé publique résulte de la qualification même de la mesure contestée, telle que retenue au point 7 ci-dessus.

9. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 231-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Le silence gardé pendant deux mois par l’administration sur une demande vaut décision d’acceptation ». En outre, aux termes de l’article L. 211-2 de ce code : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; () « . L’article L. 121-1 du même code prévoit également que : » Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d’une procédure contradictoire préalable « . Enfin, aux termes de l’article L. 242-1 de ce même code : » L’administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d’un tiers que si elle est illégale et si l’abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision ".

10. D’une part, ainsi qu’il a été rappelé au point 6 du présent jugement, en délivrant le récépissé de déclaration de translation d’un débit de boissons, comme il y est au demeurant tenu, le préfet de police se borne à constater l’accomplissement de la formalité de déclaration de translation d’un lieu à un autre qui lui est présentée, sans pouvoir porter aucun examen sur la capacité du requérant, sur la situation du débit ou sur la régularité de l’opération envisagée. Dans ces conditions, ni la délivrance du récépissé de déclaration par le préfet ni, en tout état de cause, l’exploitation de la licence à l’expiration du délai de quinze jours après la déclaration prévu à l’article L. 3332-4 du code de la santé publique précité n’ont pu faire naître une quelconque décision d’acceptation de l’exploitation de la licence ni créer de droit à cette exploitation en faveur du déclarant. Par suite, contrairement à ce que la SAS Les Menefriers soutient, la décision attaquée n’a eu ni pour objet ni pour effet de retirer une décision implicite d’acceptation de l’exploitation de la licence qui serait créatrice de droit. Il en résulte que les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions précitées du code des relations entre le public et l’administration, relatives à la motivation, au respect de la procédure contradictoire et aux règles de retrait des décision individuelle créatrices de droit, doivent être écartés comme inopérants. D’autre part, la société requérante ne peut, en tout état de cause, pas non plus se prévaloir de la violation des exigences de motivation et de respect de la procédure contradictoire prévues par le code des relations entre le public et l’administration dès lors que le point 5 de l’article L. 3332-15 du code de la santé publique prévoit que la mesure d’avertissement préalable au prononcé de la fermeture administrative d’un débit de boissons n’est pas soumise à ces dispositions.

11. En troisième lieu, compte tenu du système purement déclaratif institué par les articles cités au point 2 du présent jugement et de l’absence de droit acquis à l’exploitation de la licence, la société requérante ne peut, en tout état de cause, pas non plus utilement se prévaloir de la violation du principe de sécurité juridique.

12. En quatrième lieu, la SAS Les Menefriers soutient qu’il appartient au préfet de police d’établir que la méthode de calcul de la distance inférieure à 75 mètres retenue entre son débit de boissons et la présence d’un centre de soins est conforme aux dispositions précitées de l’article L. 3335-1 du code de la santé publique, telles qu’interprétées par la jurisprudence, c’est-à-dire, mesurée sur les voies de circulation ouvertes au public, suivant l’axe de ces dernières, entre et à l’aplomb des portes d’entrée ou de sortie les plus rapprochées de l’établissement protégé et du débit de boissons, la distance obtenue étant augmentée de la longueur de la ligne droite au sol entre les portes d’accès et l’axe de la voie et, le cas échéant, de la différence de hauteur entre le niveau du sol et celui du débit de boissons. Toutefois, alors que l’article 2 de l’arrêté du 27 décembre 1961 qui lui a été opposé précise cette méthode de calcul et que le préfet produit un rapport de police établi le 19 avril 2023 faisant état de la distance de 68 mètres entre le débit de boissons litigieux et le centre d’accueil permanent de Paris centre (hôpitaux de Saint Maurice, hygiène mentale), la SAS Les Menefriers ne produit aucun élément ni même aucune argumentation étayée susceptible de remettre en cause la distance ainsi mesurée. Par suite, le moyen tiré de l’erreur de droit ou de l’erreur d’appréciation, à supposer que la société ait entendu soulever un tel moyen, doit être écarté.

13. En dernier lieu, d’une part, il ressort des pièces du dossier que l’arrêté préfectoral du 27 décembre 1961 portant interdiction de débits de boissons autour de certains édifices et bâtiments qui a été opposé à la SAS Les Menefriers a été publié au bulletin municipal officiel de la ville de Paris du 28 décembre 1961. De même, l’arrêté n° 72-1627 du 29 avril 1972, qui a modifié, en dernier lieu, l’arrêté du 27 décembre 1961, a été publié au bulletin municipal officiel de la ville de Paris du 1er, 2 et 3 mai 1972. Par suite, la société requérante n’est pas fondée à soutenir que l’arrêté du 27 décembre 1961, dont l’existence et les prescriptions ont été, au demeurant, portées à sa connaissance à l’occasion de sa déclaration de translation, ne lui est pas opposable. D’autre part, la SAS Les Menefriers soutient que l’arrêté du 27 décembre 1961 porte une atteinte disproportionnée à la liberté d’entreprendre et à la liberté du commerce et de l’industrie et est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation en ce qu’il fixe une distance excessive de 75 mètres entre les débits de boissons. Toutefois, cette réglementation instaure un périmètre de protection autour de certains établissements protégés par la loi, qui sont précisément énumérés, afin de protéger les populations déterminées qui fréquentent ces établissements. Cette réglementation poursuit donc l’objectif constitutionnel de lutte contre l’alcoolisme et de protection de la santé publique. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette réglementation, qui ne fait notamment pas obstacle à l’exploitation d’une licence permettant de vendre de l’alcool en accompagnement de repas, serait excessive au regard de l’objectif de santé publique poursuivi. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que le préfet de police, en fixant la distance minimale de 75 mètres entre les débits de boissons à consommer sur place des 3e ou 4e catégories sur le territoire de Paris et les établissements protégés, aurait commis une erreur manifeste d’appréciation. Par suite, la société requérante n’est pas fondée à soutenir que l’arrêté du préfet de police du 27 décembre 1961 est entaché d’illégalité.

14. Il résulte de tout ce qui précède que la SAS Les Menefriers n’est pas fondée à demander l’annulation de la décision du préfet de police du 22 mars 2024. Ses conclusions aux fins d’annulation doivent, par suite, être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions aux fins d’injonction et celles relatives aux frais d’instance.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la SAS Les Menefriers est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la SAS Les Menefriers et au préfet de police.

Délibéré après l’audience du 20 février 2025, à laquelle siégeaient :

— M^me Salzmann, présidente,

— M^me Armoët, première conseillère,

— M. Jehl, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 mars 2025.

La rapporteure,

E. Armoët

La présidente,

M. SalzmannLa greffière,

P. Tardy-Panit

La République mande et ordonne au préfet de police en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.