Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 3 avril et 7 août 2023, M. B A, représenté par M^e Mathilde Tchernoukha, avocate, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision implicite par laquelle le ministre de l’intérieur et des outre-mer a refusé de lui communiquer par courrier électronique l’instruction du service central des armes et explosifs (SCAE) du 28 juin 2022 relative aux auditions administratives d’un détenteur d’armes ou, à défaut, toutes les instructions émises par ses services à destination du SCAE et / ou des services de police et de gendarmerie durant l’année 2022 pour l’application de l’article R. 114-5 du code de la sécurité intérieure ;

2°) d’enjoindre au ministre de l’intérieur et des outre-mer de lui communiquer ces documents, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :

— la décision implicite de rejet de sa demande étant née le 26 février 2023 et ayant été confirmée à la commission d’accès aux documents administratifs (CADA) par un courrier électronique du 28 février 2023 qui lui a été transmis le 10 mars 2023, sa requête est recevable ;

— la communication de l’instruction du 28 juin 2022 ne portant atteinte à aucune des situations énumérées par l’article L. 311-5 du code des relations entre le public et l’administration, en particulier à la sûreté de l’Etat, à la sécurité publique ou à la sécurité des personnes ou à la recherche et à la prévention, par les services compétents, d’infractions de toute nature, n’étant pas notamment de nature à amener les intéressés à se soustraire à l’enquête administrative ou à mieux préparer l’entretien pour en déjouer la finalité, et cette instruction étant susceptible d’avoir des effets notables sur la situation des demandeurs d’autorisation de détention d’armes et étant, pour ce motif, de même que l’ensemble des instructions émises durant l’année 2022 pour l’application de l’article R. 114-5 du code de la sécurité intérieure, susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation pour excès de pouvoir, la décision attaquée méconnaît l’article L. 311-1 du code des relations entre le public et l’administration ;

— cette instruction comportant une description des procédures administratives relatives aux demandes d’autorisation de détention d’arme ainsi qu’une interprétation du droit positif, l’administration, en refusant de la publier et de la communiquer, a méconnu l’article L. 312-2 du code des relations entre le public et l’administration.

Par un mémoire en défense, enregistré le 7 juillet 2023, le ministre de l’intérieur et des outre-mer conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

— le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 312-2 du code des relations du public avec l’administration est inopérant ;

— les autres moyens soulevés par M. A ne sont pas fondés.

Vu les pièces du dossier.

Vu :

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code de la sécurité intérieure ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Julinet, premier conseiller ;

— et les conclusions de M. Degand, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. M. B A a demandé au ministre de l’intérieur et des outre-mer, le 24 octobre 2022, la communication de l’instruction du service central des armes et explosifs (SCAE) du 28 juin 2022 relative aux auditions administratives d’un détenteur d’armes ou, à défaut, de toutes les instructions émises par ses services à destination du SCAE et / ou des services de police et de gendarmerie durant l’année 2022 pour l’application de l’article R. 114-5 du code de la sécurité intérieure. Une décision implicite de rejet est née du silence gardé par l’administration. Le 26 décembre 2022, il a saisi la commission d’accès aux documents administratifs (CADA) qui, par un avis du 16 février 2023, a donné, d’une part, un avis favorable sans réserve à la communication de l’instruction du 28 juin 2022 et, d’autre part, un avis favorable, sous réserve de l’occultation préalable des éventuelles mentions relevant des dispositions de l’article L. 311-5 du code des relations entre le public et l’administration, à celle des autres instructions, si elles existent, relatives à l’application de l’article R. 114-5 du code de la sécurité intérieure. Par sa requête, M. A demande au tribunal d’annuler la décision implicite de rejet née du silence gardé par le ministre de l’intérieur et des outre-mer sur sa demande, confirmée par un courrier électronique adressé par celui-ci à la CADA le 28 février 2023.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. D’une part, aux termes de l’article L. 311-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l’article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu’elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ». Aux termes du premier alinéa de l’article L. 300-2 du même code : « Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d’une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions ». Aux termes de l’article L. 311-5 dudit code : " Ne sont pas communicables : / () / 2° Les autres documents administratifs dont la consultation ou la communication porterait atteinte : / () / d) A la sûreté de l’Etat, à la sécurité publique, à la sécurité des personnes () ; / () / g) A la recherche et à la prévention, par les services compétents, d’infractions de toute nature ".

3. D’autre part, aux termes de l’article L. 312-3 du code de la sécurité intérieure : " Sont interdites d’acquisition et de détention d’armes, de munitions et de leurs éléments des catégories A, B et C : / 1° Les personnes dont le bulletin n° 2 du casier judiciaire comporte une mention de condamnation pour l’une des infractions suivantes : / () ; / 2° Les personnes condamnées à une peine d’interdiction de détenir ou de porter un matériel de guerre, une arme, des munitions et leurs éléments soumis à autorisation ou à déclaration ou condamnées à la confiscation de matériels de guerre, d’armes, de munitions et de leurs éléments dont elles sont propriétaires ou dont elles ont la libre disposition, ou faisant l’objet d’une telle interdiction dans le cadre d’un contrôle judiciaire, d’une assignation à résidence avec surveillance électronique ou de toute autre décision prononcée par l’autorité judiciaire « . Aux termes de l’article L. 312-3-1 du même code : » L’autorité administrative peut interdire l’acquisition et la détention des armes, munitions et de leurs éléments des catégories A, B et C aux personnes dont le comportement laisse craindre une utilisation dangereuse pour elles-mêmes ou pour autrui « . Aux termes de l’article L. 312-3-2 dudit code : » Sont interdites d’acquisition et de détention d’armes de toutes catégories les personnes faisant l’objet d’une interdiction de détention ou de port d’arme dans le cadre d’une ordonnance de protection en application du 2° de l’article 515-11 du code civil ". Aux termes de l’article L. 312­4 de ce code : « L’acquisition et la détention des armes, munitions et de leurs éléments de catégorie A ou B sont soumises à autorisation dans des conditions définies par un décret en Conseil d’Etat. () / Nul ne peut acquérir et détenir légalement des armes, munitions et leurs éléments de catégorie A ou B s’il ne peut produire un certificat médical datant de moins d’un mois, attestant de manière circonstanciée d’un état de santé physique et psychique compatible avec l’acquisition et la détention d’une arme et établi dans les conditions fixées à l’article L. 312-6 du présent code. / () ». Aux termes de cet article L. 312­6 : « Toute personne physique sollicitant la délivrance ou le renouvellement d’une autorisation d’acquisition ou de détention de matériels de guerre, d’armes, de munitions et de leurs éléments des catégories A et B () doit produire un certificat médical attestant que son état de santé physique et psychique n’est pas incompatible avec la détention de ces matériels, armes ou munitions. / Dans le cas où la personne mentionnée au précédent alinéa suit ou a suivi un traitement dans un service ou un secteur de psychiatrie d’un établissement de santé, l’autorité administrative lui demande de produire également un certificat médical délivré par un médecin psychiatre. / Un décret en Conseil d’Etat () définit les modalités d’application du présent article. () Il prévoit également les conditions dans lesquelles le représentant de l’Etat dans le département peut vérifier si la personne mentionnée au premier alinéa est ou a été dans le cas mentionné au deuxième alinéa ». Aux termes de l’article L. 312­7 : « Si le comportement ou l’état de santé d’une personne détentrice d’armes, de munitions et de leurs éléments présente un danger grave pour elle-même ou pour autrui, le représentant de l’Etat dans le département peut lui ordonner, sans formalité préalable ni procédure contradictoire, de les remettre à l’autorité administrative, quelle que soit leur catégorie ». Aux termes de l’article L. 312­11 : « Sans préjudice des dispositions de la sous-section 1, le représentant de l’Etat dans le département peut, pour des raisons d’ordre public ou de sécurité des personnes, ordonner à tout détenteur d’une arme, de munitions et de leurs éléments de toute catégorie de s’en dessaisir. / () / Sauf urgence, la procédure est contradictoire. Le représentant de l’Etat dans le département fixe le délai au terme duquel le détenteur doit s’être dessaisi de son arme, de ses munitions et de leurs éléments. / () ».

4. En outre, aux termes de l’article R. 312­3 du même code : « Les demandes d’autorisation ou de renouvellement d’autorisation d’acquisition et de détention de matériels de guerre, d’armes, de munitions et de leurs éléments accompagnées des pièces justificatives nécessaires sont transmises pour décision au préfet du lieu de domicile ou, pour les personnes ne possédant pas la nationalité française, du lieu de leur résidence ». Aux termes de l’article R. 312­4 : " Dans tous les cas, les demandes d’autorisation doivent être accompagnées des pièces suivantes : /1° Pièce justificative de l’identité du demandeur en cours de validité ; / 2° Pièces justificatives du domicile ou du lieu d’exercice de l’activité ; / 3° Déclaration remplie lisiblement et signée faisant connaître le nombre des matériels de guerre et des armes détenues au moment de la demande, leurs catégories, calibres, marques, modèles et numéros ; / 4° Certificat médical datant de moins d’un mois attestant que l’état de santé physique et psychique du demandeur n’est pas incompatible avec la détention d’arme et de munitions, sauf pour les autorisations demandées au titre de l’article R. 312-31 ; / 5° Certificat médical datant de moins d’un mois, délivré dans les conditions prévues à l’article R. 312-6, lorsque le demandeur suit ou a suivi un traitement dans le service ou le secteur de psychiatrie d’un établissement de santé ; / () ". Aux termes de l’article R. 312­7 : " Le préfet de département statue après : / 1° S’être fait délivrer le bulletin n° 2 du casier judiciaire du demandeur ; / 2° S’être assuré que le demandeur n’est pas au nombre des personnes interdites d’acquisition et de détention d’armes en vertu des articles mentionnés à l’article L. 312-16 ". Aux termes de l’article R. 312­8 : « Le préfet peut également, avant de statuer, s’il l’estime nécessaire, demander à l’agence régionale de santé de l’informer, dans le respect des règles du secret médical, de l’éventuelle admission en soins psychiatriques sans consentement dans un établissement de santé mentionné à l’article L. 3222-1 du code de la santé publique ou de l’éventuel traitement dans un service ou secteur de psychiatrie d’un demandeur qui n’a pas produit le certificat médical prévu au deuxième alinéa de l’article L. 312-6 du présent code. () ». Aux termes de l’article R. 312­16 : « L’autorisation prévue à l’article R. 312-21 peut être retirée, pour des raisons d’ordre public ou de sécurité des personnes, par le préfet territorialement compétent. / () ». Aux termes de l’article R. 312­21 : " En application des articles L. 312-2 et L. 312-4, les conditions dans lesquelles peuvent être autorisées l’acquisition et la détention des matériels de guerre, armes, munitions et de leurs éléments des catégories A et B sont définies, par catégorie de personnes intéressées, au paragraphe 6 de la présente sous-section. / L’autorisation n’est pas accordée lorsque le demandeur : / 1° Se trouve dans une des situations prévues à de l’article L. 312-16 ; / 2° A été condamné pour l’une des infractions mentionnées au 1° de l’article L. 312-3 du présent code figurant au bulletin n° 2 de son casier judiciaire ou dans un document équivalent pour les ressortissants d’un Etat membre de l’Union européenne ou d’un autre Etat partie à l’accord sur l’Espace économique européen ; / 3° A un comportement incompatible avec la détention de ces matériels de guerre, armes, munitions et leurs éléments, révélé par l’enquête diligentée par le préfet. Cette enquête peut donner lieu à la consultation des traitements automatisés de données personnelles mentionnés à l’article 26 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 ; / 4° Fait l’objet d’une mesure de protection juridique en application de l’article 425 du code civil, a été ou est admis en soins psychiatriques sans consentement en application de l’article 706-135 du code de procédure pénale et des articles L. 3212-1 à L. 3213-11 du code de la santé publique ou est dans un état physique ou psychique manifestement incompatible avec la détention de ces matériels de guerre, armes, munitions et leurs éléments. / L’autorisation peut toutefois être accordée par le préfet dès lors que la personne ayant fait l’objet de soins psychiatriques sans consentement présente un certificat médical conforme aux dispositions de l’article R. 312-6 ". Aux termes de l’article R. 312­67 : " Le préfet ordonne la remise ou le dessaisissement de l’arme ou de ses éléments dans les conditions prévues aux articles L. 312-7 ou L. 312-11 lorsque : / 1° Le demandeur ou le déclarant se trouve dans une situation prévue aux 1°, 2° ou 3° de l’article L. 312-16 ; / 2° Le demandeur ou le déclarant a été condamné pour l’une des infractions mentionnées au 1° de l’article L. 312-3 figurant au bulletin n° 2 de son casier judiciaire ou dans un document équivalent pour les ressortissants d’un Etat membre de l’Union européenne ou d’un autre Etat partie à l’accord sur l’Espace économique européen ; / 3° Il résulte de l’enquête diligentée par le préfet que le comportement du demandeur ou du déclarant est incompatible avec la détention d’une arme ; cette enquête peut donner lieu à la consultation des traitements automatisés de données personnelles mentionnés à l’article 26 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 ; / 4° Le certificat médical prévu au premier alinéa de l’article L. 312-6 établit que l’état de santé du demandeur ou du déclarant est incompatible avec la détention d’une arme ".

5. Enfin, aux termes de l’article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure : « I. – Les décisions administratives () d’autorisation () prévues par des dispositions législatives ou réglementaires, concernant () l’utilisation de matériels ou produits présentant un caractère dangereux, peuvent être précédées d’enquêtes administratives destinées à vérifier que le comportement des personnes physiques ou morales intéressées n’est pas incompatible avec l’exercice des fonctions ou des missions envisagées. / Ces enquêtes peuvent donner lieu à la consultation du bulletin n° 2 du casier judiciaire et de traitements automatisés de données à caractère personnel relevant de l’article 31 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés, à l’exception des fichiers d’identification. Les conditions dans lesquelles les personnes intéressées sont informées de cette consultation sont précisées par décret. / II. – Il peut également être procédé à de telles enquêtes administratives en vue de s’assurer que le comportement des personnes physiques ou morales concernées n’est pas devenu incompatible avec () l’utilisation des matériels ou produits au titre desquels les décisions administratives mentionnées au I ont été prises. / () ». Aux termes de l’article R. 114-1 du même code : « La liste des décisions pouvant donner lieu, en application de l’article L. 114-1, à des enquêtes administratives est fixée aux articles R. 114-2 à R. 114-5 ». Aux termes de l’article R. 114-5 dudit code : " Peuvent donner lieu aux enquêtes mentionnées à l’article R. 114-1 les autorisations ou agréments suivants relatifs à des matériels, produits ou activités présentant un danger pour la sécurité publique : / 1° Acquisition, détention, fabrication, commerce, intermédiation, importation, exportation, transfert et transit de matériels de guerre, d’armes, de munitions et de leurs éléments de toute catégorie ; () / () ".

6. Il ressort des pièces du dossier que le ministre de l’intérieur et des outre-mer a refusé de communiquer à M. A l’instruction du SCAE du 28 juin 2022 relative aux auditions administratives d’un détenteur d’armes au motif que cette communication porterait atteinte aux mentions protégées par les dispositions précitées de l’articles L. 311-5 du code des relations entre le public et l’administration et, à défaut, toutes les instructions émises par ses services à destination du SCAE et / ou des services de police et de gendarmerie durant l’année 2022 pour l’application de l’article R. 114-5 du code de la sécurité intérieure au motif qu’aucun document s’apparentant à une instruction relative à l’application de l’article R. 114-5 du code de la sécurité intérieure n’a été établi et diffusé durant l’année 2022.

7. Il est constant que l’instruction du SCAE du 28 juin 2022 relative aux auditions administratives d’un détenteur d’armes constitue un document administratif en principe communicable, sous réserve des dispositions précitées de l’article L. 311-5 du code des relations entre le public et l’administration. Le ministre fait valoir en défense que la divulgation de l’instruction du 28 juin 2022, qui précise la nature de l’enquête administrative, les conditions de son déclenchement et les points d’attention visant à caractériser la compatibilité du comportement avec l’acquisition ou la détention d’une arme, amènerait des personnes dont le comportement serait incompatible avec l’acquisition ou la détention d’une arme à adopter une conduite visant à se soustraire à cette enquête ou à mieux préparer l’entretien pour en déjouer la finalité. Toutefois, d’une part, les dispositions du code de la sécurité intérieure citées aux points 3 à 5 définissent précisément les motifs pour lesquels une autorisation d’acquisition et de détention d’armes peut ou ne peut ou ne doit pas être délivrée et peut ou doit être retirée, les conditions dans lesquelles cette autorisation est délivrée, refusée ou retirée et les contrôles et enquêtes auxquels ces décisions donnent lieu et, d’autre part, le ministre n’assortit ses allégations d’aucune précision de nature à remettre en cause l’appréciation circonstanciée de la CADA qu’il conteste, selon laquelle l’instruction du 28 juin 2022 demeure très générique et ne comporte aucune préconisation précise quant à la manière de mener les entretiens ou d’identifier certaines motivations dont la divulgation serait de nature à nuire au bon déroulé de ces entretiens. Dans ces conditions, il n’est pas fondé à soutenir que sa communication porterait atteinte à la sûreté de l’État, à la sécurité publique ou à la sécurité des personnes et aux missions de recherche et de prévention des infractions par les forces de sécurité intérieures.

8. Il résulte de ce qui précède que l’instruction du 28 juin 2022 est communicable et que, par suite, sans qu’il soit besoin de demander avant dire droit sa production non contradictoire ni d’examiner les autres moyens de la requête, M. A est fondé soutenir que la décision par laquelle le ministre de l’intérieur et des outre-mer a refusé de la lui communiquer est illégale et, dès lors, à en demander l’annulation.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

9. En raison des motifs qui la fondent, l’annulation de la décision implicite par laquelle le ministre de l’intérieur et des outre-mer a refusé de communiquer à M. A l’instruction du SCAE du 28 juin 2022 implique nécessairement que cette instruction lui soit communiquée. Par suite, il y a lieu, sur le fondement de l’article L. 911-1 du code de justice administrative, d’enjoindre au ministre de l’intérieur de la lui communiquer dans un délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu d’assortir cette injonction de l’astreinte demandée par M. A.

Sur les frais liés au litige :

10. En application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. A et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La décision implicite par laquelle le ministre de l’intérieur et des outre-mer a refusé de communiquer à M. A l’instruction du SCAE du 28 juin 2022 est annulée.

Article 2 : Il est enjoint au ministre de l’intérieur de communiquer à M. A l’instruction du SCAE du 28 juin 2022 dans un délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : L’Etat versera à M. A une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et au ministre d’Etat, ministre de l’intérieur.

Délibéré après l’audience du 7 février 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Aubert, présidente,

M. Julinet, premier conseiller,

M. Medjahed, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 février 2025.

Le rapporteur,

Signé

S. JULINET La présidente,

Signé

S. AUBERT

La greffière,

Signé

A. LOUART

La République mande et ordonne au ministre d’Etat, ministre de l’intérieur, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.