Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 22 novembre 2022 et le 30 septembre 2024, M. B… D… et M. A… D…, représentés par M^e Delhaes, demande au tribunal :

1°) d’annuler la délibération du 24 septembre 2022 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d’agglomération du Pays Basque a approuvé la révision du plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Pée-sur-Nivelle ;

2°) de mettre à la charge de la communauté d’agglomération du Pays Basque une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les entiers dépens.

Ils soutiennent que :

— la délibération attaquée a été prise en méconnaissance des articles L. 2121-10, L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ;

— elle a été prise en méconnaissance de l’article L. 600-11 du code de l’urbanisme, les modalités de la concertation définies dans la délibération du 7 février 2015 du conseil municipal de la commune de Saint-Pée-sur-Nivelle prescrivant la révision du plan local d’urbanisme n’ayant pas été respectées ;

— le rapport de présentation est insuffisant en méconnaissance de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme ;

— la délibération attaquée, en tant que le plan local d’urbanisme grève les parcelles cadastrées section BB nos 306 et 307 d’un emplacement réservé, est entachée d’erreur manifeste d’appréciation au regard de l’article R. 151-41 du code de l’urbanisme ;

— elle méconnaît l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 25 mars 2024 et le 20 novembre 2024, la communauté d’agglomération du Pays Basque, représentée par M^e Gauci, conclut au rejet de la requête, subsidiairement à une annulation partielle du plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Pée-sur-Nivelle, à titre infiniment subsidiaire, à ce qu’il soit sursis à statuer dans l’attente de la régularisation des éventuelles insuffisances du plan local d’urbanisme, sur le fondement de l’article L. 600-9 du code de l’urbanisme, et à ce que soit mise à la charge de M. D… et autre une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par M. D… et autre ne sont pas fondés.

Un mémoire présenté pour M. D… et autre a été enregistré le 12 décembre 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Aubry,

— les conclusions de M^me Duchesne, rapporteure publique,

— et les observations de M^e Lopes, représentant M^me C…, et de M^e Triantafilidis, représentant la communauté d’agglomération du Pays Basque.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 24 septembre 2022, le conseil communautaire de la communauté d’agglomération du Pays Basque a approuvé la révision du plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Pée-sur-Nivelle. M. D… et autre demandent l’annulation de cette délibération.

Sur les conclusions aux fins d’annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : « Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l’ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse. ». Aux termes de l’article L. 2121-12 du même code : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / (…) Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d’urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. / (…) ». Aux termes de l’article L. 5211-1 du même code : « Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l’organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu’elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. / (…) Pour l’application des articles L. 2121-11 et L. 2121-12, ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus. / (…) ».

3. Il ressort des termes de la délibération attaquée, qui font foi jusqu’à preuve du contraire, ainsi que d’une attestation du président de la communauté d’agglomération du Pays Basque du 12 mai 2023, que les conseillers communautaires de cet établissement public de coopération intercommunale ont été convoqués par courrier du 16 septembre 2022 en vue d’assister à la séance de cet établissement du 24 septembre 2022. Cette convocation a donc été effectuée dans le respect du délai de cinq jours francs fixé par l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales. Par ailleurs, l’ordre du jour de la séance du 24 septembre 2022 était joint à cette convocation, lequel mentionnait notamment le projet de révision du plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Pée-sur-Nivelle. Enfin, il ressort du rapport du conseil communautaire de la communauté d’agglomération du Pays Basque relatif à la séance litigieuse que les conseillers communautaires ont reçu, avec leurs convocations respectives, le rapport relatif au projet de la délibération d’approbation de la révision générale du plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Pée-sur-Nivelle, valant note explicative de synthèse, ainsi qu’un dossier intitulé «  approbation révision générale PLU Saint-Pée-sur-Nivelle », qui présentait les objectifs de cette révision, les étapes de son élaboration, les recommandations du commissaire enquêteur, ainsi que les modifications apportées au projet de révision à l’issue de la phase de concertation. Par suite, la délibération attaquée n’a pas été approuvée en méconnaissance des dispositions précitées des articles L. 2121-10 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales.

4. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération. ».

5. Il n’est ni établi, ni allégué qu’un conseiller communautaire de la communauté d’agglomération du Pays Basque aurait sollicité sans succès des informations relatives au projet de révision du plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Pée-sur-Nivelle avant que ne soit adoptée la délibération attaquée. Par suite, cette dernière n’a pas non plus été prise en méconnaissance de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales.

6. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 153-8 du code de l’urbanisme : « Le plan local d’urbanisme est élaboré à l’initiative et sous la responsabilité de : (…) 2° La commune lorsqu’elle n’est pas membre d’un tel établissement public, le cas échéant en collaboration avec l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont elle est membre. ». Aux termes de l’article L. 153-11 du même code : « L’autorité compétente mentionnée à l’article L. 153-8 prescrit l’élaboration du plan local d’urbanisme et précise les objectifs poursuivis et les modalités de concertation, conformément à l’article L. 103-3. / (…) ». Aux termes de l’article L. 103-2 du même code : « Font l’objet d’une concertation associant, pendant toute la durée de l’élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : 1° Les procédures suivantes : a) L’élaboration et la révision du schéma de cohérence territoriale et du plan local d’urbanisme ; / (…) ». Aux termes de l’article L. 103-3 du même code : « Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par : (…) 3° L’organe délibérant de la collectivité ou de l’établissement public dans les autres cas. / (…) ». Aux termes de l’article L. 103-4 du même code : « Les modalités de la concertation permettent, pendant une durée suffisante et selon des moyens adaptés au regard de l’importance et des caractéristiques du projet, au public d’accéder aux informations relatives au projet et aux avis requis par les dispositions législatives ou réglementaires applicables et de formuler des observations et propositions qui sont enregistrées et conservées par l’autorité compétente. ». Aux termes de l’article L. 600-11 du même code : « Les documents d’urbanisme et les opérations mentionnées aux articles L. 103-2 et L. 300-2 ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d’entacher la concertation, dès lors que les modalités définies aux articles L. 103-1 à L. 103-6 et par la décision ou la délibération prévue à l’article L. 103-3 ont été respectées. (…) ».

7. Par délibération du 7 février 2015, le conseil municipal de Saint-Pée-sur-Nivelle a prescrit l’élaboration du plan local d’urbanisme de la commune et a fixé les modalités de la concertation, lesquelles consistaient en une information du public sous la forme de réunions de conseils de quartier, de la diffusion du magazine d’information de la commune et des articles à paraître dans la presse locale indiquant l’avancement du projet, de la mise à disposition du public à la mairie de Saint-Pée-sur-Nivelle et sur le site internet de la commune de documents relatifs à la présentation du projet, ainsi que d’un registre permettant aux intéressés d’y exprimer des observations, de l’organisation d’une réunion publique sur les orientations du projet d’aménagement et de développement durables (PADD), et de la mise à disposition du public des documents sur la base desquels sera organisé le débat sur ces orientations. En se bornant à soutenir, sans le justifier, que l’information du public et des élus s’est révélée manifestement défaillante, ce qui a d’ailleurs conduit à la démission de près de dix élus du conseil municipal de Saint-Pée-sur-Nivelle, la requérante ne démontre cependant pas que les modalités de la concertation ainsi définies n’auraient pas été respectées. Par ailleurs, le bilan de la concertation approuvé par délibération du conseil communautaire de la communauté d’agglomération du Pays Basque du 14 décembre 2019 précise que l’ensemble de ces modalités a été respecté. Par suite, la délibération attaquée n’a pas été prise en méconnaissance de l’article L. 600-11 du code de l’urbanisme.

8. En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme : « Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durables, les orientations d’aménagement et de programmation et le règlement./ Il s’appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d’aménagement de l’espace, d’environnement, notamment en matière de biodiversité, d’équilibre social de l’habitat, de transports, de commerce, d’équipements et de services. (…) / Il analyse la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l’arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d’urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l’ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain compris dans le projet d’aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l’espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. (…) ». Aux termes de l’article R. 151-1 du même code : « Pour l’application de l’article L. 151-4, le rapport de présentation : (…) / 2° Analyse les capacités de densification et de mutation des espaces bâtis identifiés par le schéma de cohérence territoriale en vertu du deuxième alinéa de l’article L. 141-3 ainsi que des autres espaces bâtis identifiés par le rapport lui-même en vertu du troisième alinéa de l’article L. 151-4 (…) ». Aux termes de l’article L. 151-9 du même code : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l’interdiction de construire. Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ». Aux termes de l’article R. 151-2 du même code : « Le rapport de présentation comporte les justifications de : (…) / 4° La délimitation des zones prévues par l’article L. 151-9 ; (…) ». Le rapport de présentation du plan local d’urbanisme est un document d’ordre général qui, à partir de l’exposé de la situation existante, analyse les perspectives d’évolution de l’urbanisation et justifie de la compatibilité du plan avec les dispositions législatives et réglementaires qui lui sont applicables.

9. Il résulte du diagnostic territorial détaillé sur les prévisions démographiques et les besoins répertoriés en matière d’habitat contenu dans le rapport de présentation du plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Pée-sur-Nivelle que, durant la période comprise entre 1968 et 2018, la population de Saint-Pée-sur-Nivelle a presque triplé, et la croissance moyenne annuelle était de 2,8 % au cours de la période comprise entre 2013 et 2018. L’analyse de l’habitat fait apparaître, corrélativement à ce constat, une augmentation continue du nombre de logements et, s’agissant de la situation propre aux logements sociaux, les auteurs du rapport de présentation indiquent que l’objectif est « de tendre autant que possible vers les attendus de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain ». Cette loi exige ainsi de porter à 25 % la proportion de logements locatifs sociaux par rapport au nombre de résidences principales, soit un total de 755 logements sociaux dans la commune de Saint-Pée-sur-Nivelle. Eu égard au nombre de logements sociaux recensés en 2021, soit un total de 218 correspondant à un taux de 8 % du nombre des résidences principales, il est donc nécessaire de construire 537 logements sociaux. Pour atteindre cet objectif, le rapport de présentation prévoit la mise en place d’emplacements réservés, ainsi que de seize orientations d’aménagement et de programmation (OAP), qui couvrent une superficie de 9, 04 hectares, dont 13 ont comme vocation principale l’habitat et comportent des dispositions spécifiques prévoyant, pour chaque nouveau projet, l’édification d’un certain pourcentage de logements sociaux selon le nombre de logements projetés et la zone applicable au terrain d’assiette. Il est ainsi fixé un objectif potentiel de 585 logements correspondant aux besoins ainsi évalués, dont environ 380 logements sociaux, à raison de 320 répartis à travers les OAP précitées et 61 répartis entre huit emplacements réservés. Dès lors, le rapport de présentation justifie la création des OAP et des emplacements réservés au regard des besoins en matière de logements sociaux. Par suite, la délibération attaquée n’a pas été prise en méconnaissance des dispositions précitées de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme.

10 En cinquième lieu, aux termes de l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes ». Aux termes de l’article L. 151-41 du code de l’urbanisme : « Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : (…) 4° Dans les zones urbaines et à urbaniser, des emplacements réservés en vue de la réalisation, dans le respect des objectifs de mixité sociale, de programmes de logements qu’il définit ; / (…) ». Aux termes de l’article L. 152-2 du même code : « Le propriétaire d’un terrain bâti ou non bâti réservé par un plan local d’urbanisme en application de l’article L. 151-41 peut, dès que ce plan est opposable aux tiers, et même si une décision de sursis à statuer qui lui a été opposée est en cours de validité, exiger de la collectivité ou du service public au bénéfice duquel le terrain a été réservé qu’il soit procédé à son acquisition dans les conditions et délais mentionnés aux articles L. 230-1 et suivants. / Lorsqu’une servitude mentionnée à l’article L. 151-41 est instituée, les propriétaires des terrains concernés peuvent mettre en demeure la commune de procéder à l’acquisition de leur terrain, dans les conditions et délais prévus aux articles L. 230-1 et suivants. ».

11. Il résulte des dispositions précitées de l’article L. 152-2 du code de l’urbanisme que les contraintes liées à l’existence d’un emplacement réservé sont prévues par la loi et répondent à un but d’intérêt général. En outre, les propriétaires concernés ont toujours la possibilité d’exercer le droit de délaissement prévu à cet article, en exigeant de la collectivité publique, au bénéfice de laquelle le terrain a été réservé, qu’elle procède à l’acquisition de ce bien dans les conditions et délais mentionnés aux articles L. 230-1 et suivants de ce code. Dans ces conditions, la délibération attaquée n’a pas porté au droit des requérants au respect de leurs biens une atteinte prohibée par les stipulations précitées de l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

12. En dernier lieu, l’appréciation à laquelle se livrent les auteurs d’un plan local d’urbanisme lorsqu’ils décident de créer des emplacements réservés ne peut être discutée devant le juge de l’excès de pouvoir que si elle repose sur des faits matériellement inexacts, si elle est entachée d’erreur manifeste d’appréciation ou si elle procède d’un détournement de pouvoir.

13. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section BB nos 306 et 307 appartenant aux requérants sont grevées d’un emplacement réservé C pour la « création de 100 % de logements sociaux ». Ainsi qu’il a été dit au point 9, un tel emplacement réservé a été créé dans le but de tendre vers l’objectif de parvenir au taux de 25 % de la proportion de logements locatifs sociaux par rapport au nombre de résidences principales. Si les requérants soutiennent que les seize OAP ainsi que les huit emplacements réservés créés permettent à eux seuls d’édifier près de 232 logements sociaux, et que le règlement du plan local d’urbanisme révisé prévoit d’imposer un certain pourcentage de logements sociaux aux nouveaux projets de construction selon le nombre de logements projetés et la zone applicable au terrain d’assiette, il résulte du rapport de présentation mentionné au même point que près de 380 logements sociaux peuvent être produits, dont 61 prévus dans les huit emplacements réservés créés, ce qui permettrait ainsi de tendre vers l’objectif rappelé précédemment de 537 logements sociaux au 1er janvier 2022. Par suite, et alors même que l’objectif potentiel affiché par les auteurs du plan local d’urbanisme révisé de la commune de Saint-Pée-sur-Nivelle est plus ambitieux que celui fixé par le programme local de l’habitat, lequel prévoit l’édification de 234 logements sociaux au cours de la période comprise entre 2021 et 2026, la délibération attaquée n’est pas entachée d’erreur manifeste d’appréciation au regard des dispositions précitées de l’article R. 151-41 du code de l’urbanisme.

14. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions aux fins d’annulation de la requête de M. D… et autre doivent être rejetées.

Sur les frais liés à l’instance :

15. En premier lieu, aux termes de l’article R. 761-1 du code de justice administrative : « Les dépens comprennent les frais d’expertise, d’enquête et de toute autre mesure d’instruction dont les frais ne sont pas à la charge de l’Etat. / Sous réserve de dispositions particulières, ils sont mis à la charge de toute partie perdante sauf si les circonstances particulières de l’affaire justifient qu’ils soient mis à la charge d’une autre partie ou partagés entre les parties. / L’Etat peut être condamné aux dépens. ».

16. M. D… et autre ne justifient pas avoir exposés des dépens dans la présente instance. Par suite, les conclusions présentées par eux à ce titre doivent être rejetées.

17. Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu’elles demandent et le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation. ».

18. En vertu des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l’autre partie des frais qu’elle a exposés à l’occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par M. D… et autre doivent dès lors être rejetées. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de ces derniers une somme globale de 1 500 euros au titre des frais exposés par la communauté d’agglomération du Pays Basque et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. D… et autre est rejetée.

Article 2 : M. D… et autre verseront à la communauté d’agglomération du Pays Basque une somme globale de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B… D… et à la communauté d’agglomération du Pays Basque.

Copie pour information sera adressée à la commune de Saint-Pée-sur-Nivelle.

Délibéré après l’audience du 16 septembre 2025, à laquelle siégeaient :

M. de Saint-Exupéry de Castillon, président,

M^me Genty, première conseillère,

M. Aubry, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 septembre 2025.

Le rapporteur,

L. AUBRY

Le président,

F. DE SAINT-EXUPERY DE CASTILLON

La greffière,

P. SANTERRE

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme,

La greffière,