Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 30 juillet 2022 et 18 juillet 2024, M. B A, représenté par M^e Durrleman, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler la délibération du conseil municipal de Carnac du 2 juin 2022 approuvant la modification n° 1 du plan local d’urbanisme en tant qu’elle prévoit la création de l’orientation d’aménagement et de programmation n° 15 et le changement de zonage de la partie ouest du terrain des sports du Ménec ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Carnac la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient dans le dernier état de ses écritures que  :

— la délibération attaquée méconnaît la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 en tant qu’elle a été dispensée par l’autorité environnementale d’une évaluation environnementale ;

— la procédure de modification du plan local d’urbanisme est irrégulière dès lors que les évolutions de ce plan conduisent à changer les orientations définies par le projet d’aménagement et de développement durable et auraient donc dû faire l’objet de la procédure de révision prévue à l’article L. 153-31 du code de l’urbanisme ;

— les modifications litigieuses auraient dû faire l’objet d’une concertation en application de l’article L. 103-2 du même code, dès lors que la procédure de modification devait être soumise à évaluation environnementale ;

— le rapport et les conclusions de la commissaire enquêtrice sont insuffisamment motivés et sont entachés de partialité ;

— la délibération attaquée a été adoptée en méconnaissance des articles L. 2121-12 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, dès lors que la notice explicative de synthèse présente des insuffisances et que l’information des élus a été incomplète ;

— le schéma de cohérence territoriale du Pays d’Auray ne doit pas être appliqué dès lors qu’il méconnaît l’article L. 4251-3 du code général des collectivités territoriales ;

— les modifications litigieuses méconnaissent l’article 6 de la Charte de l’environnement, l’article 101-2 et les objectifs et règles du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires de Bretagne en matière de maîtrise de l’artificialisation des sols, notamment en raison de l’insuffisance des mesures compensatoires ;

— les modifications litigieuses sont incompatibles avec le schéma de cohérence territoriale du Pays d’Auray en ce qui concerne, en premier lieu, les orientations du document d’orientation et d’objectifs relatives au commerce, notamment en ce qu’il prévoit la création d’une nouvelle zone d’aménagement commercial, et en second lieu, les orientations de ce document relatives à l’environnement ;

— l’orientation d’aménagement et de programmation n° 15 n’est pas cohérente avec le projet d’aménagement et de développement durables du plan local d’urbanisme de Carnac en ce qui concerne les objectifs 1.2, 1.2.1, 1.3, 2.1, 2.1.3, 2.2, 3.1 et 3.2.1 ;

— les modifications litigieuses sont entachées d’une erreur manifeste d’appréciation ;

— elles méconnaissent le principe d’inaliénabilité et d’imprescriptibilité du domaine public ;

— l’orientation d’aménagement et de programmation n° 15 méconnaît l’article L. 123-1-4 du code de l’urbanisme dès lors qu’elle est trop prescriptive.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 27 décembre 2022 et 5 septembre 2024, la commune de Carnac, représentée par M^e Chatel, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge du requérant de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la Charte de l’environnement ;

— la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 ;

— le code de l’environnement ;

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Blanchard,

— les conclusions de M. Grondin, rapporteur public,

— et les observations de M. A et de M^e Chatel, représentant la commune de Carnac.

Considérant ce qui suit :

1. Par délibération du 2 juin 2022, le conseil municipal de Carnac a approuvé la modification n° 1 du plan local d’urbanisme de la commune. M. A en demande l’annulation en tant que cette modification prévoit la création de l’orientation d’aménagement et de programmation n° 15 et le changement de zonage de la partie ouest du terrain des sports du Ménec.

Sur les conclusions aux fins d’annulation :

En ce qui concerne la dispense d’évaluation environnementale :

2. Aux termes de l’article L. 104-2 du code de l’urbanisme dans sa rédaction applicable au litige : « Font également l’objet de l’évaluation environnementale prévue à l’article L. 104-1 les documents suivants qui déterminent l’usage de petites zones au niveau local : 1° Les plans locaux d’urbanisme : a) Qui sont susceptibles d’avoir des effets notables sur l’environnement, au sens de l’annexe II à la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001, compte tenu notamment de la superficie du territoire auquel ils s’appliquent, de la nature et de l’importance des travaux et aménagements qu’ils autorisent et de la sensibilité du milieu dans lequel ceux-ci doivent être réalisés () ». L’article L. 104-3 du même code prévoit, dans sa rédaction applicable au litige : « Sauf dans le cas où elles ne prévoient que des changements qui ne sont pas susceptibles d’avoir des effets notables sur l’environnement, au sens de l’annexe II à la directive 2001/42/ CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001, les procédures d’évolution des documents mentionnés aux articles L. 104-1 et L. 104-2 donnent lieu soit à une nouvelle évaluation environnementale, soit à une actualisation de l’évaluation environnementale réalisée lors de leur élaboration. / Un décret en Conseil d’Etat détermine les critères en fonction desquels cette nouvelle évaluation environnementale ou cette actualisation doivent être réalisées de manière systématique ou après un examen au cas par cas ». Aux termes de l’article R. 104-8 du même code, tel qu’il doit être interprété au regard de la décision n° 400420 du Conseil d’Etat du 19 juillet 2017, la réalisation d’une évaluation environnementale est obligatoire dans tous les cas où les évolutions apportées au plan local d’urbanisme par la procédure de la modification sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement au sens de l’annexe II de la directive 2001/42/ CE du 27 juin 2001.

3. Aux termes de l’annexe II à la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement : « Critères permettant de déterminer l’ampleur probable des incidences. () / 2. Caractéristiques des incidences et de la zone susceptible d’être touchée, notamment : / – la probabilité, la durée, la fréquence et le caractère réversible des incidences, / () / – les risques pour la santé humaine ou pour l’environnement (à cause d’accidents, par exemple), / – la magnitude et l’étendue spatiale géographique des incidences (zone géographique et taille de la population susceptible d’être touchée), () ».

4. En l’espèce, les modifications contestées par M. A consistent, d’une part, en la création de l’orientation d’aménagement et de planification (OAP) n° 15 « Nord Rue Saint-Cornély » en vue de réaliser un espace d’activité commerciale et, d’autre part, en la modification du zonage des parcelles concernées, qui sont désormais classées en secteur Ubap, correspondant au tissu pavillonnaire de l’agglomération du bourg et de Carnac Plage dans sa partie incluse dans l’aire de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine. Cette OAP recouvre, pour sa majeure part, un terrain de football en pelouse naturelle appartenant au complexe sportif du Ménec, ainsi qu’une bande bitumée relevant également de ce complexe sportif et quelques parcelles attenantes supportant des habitations et des jardins. L’OAP prévoit, à l’emplacement du terrain de football, l’implantation d’une grande surface qui serait bordée par les espaces de stationnement destinés aux clients.

5. La mission régionale d’autorité environnementale, dans sa décision du 3 septembre 2021, a relevé que l’OAP litigieuse, qui vise à maintenir au sein d’un espace de centralité commerciale une grande surface alimentaire, sera de nature à limiter les déplacements dans l’agglomération de Carnac en favorisant les modes de transports doux et à permettre la densification d’un espace en « dent creuse ». La décision relève également que, d’une part, le projet encadre suffisamment la gestion des eaux pluviales et, d’autre part, ne porte pas sur des zones présentant une sensibilité environnementale particulière en matière d’habitat naturel, de biodiversité, de corridor biologique et de zones humides. Dans ces conditions, la seule circonstance que l’OAP n° 15 permet l’artificialisation d’une surface de 0,78 hectares ne caractérise pas l’existence d’incidences notables sur l’environnement au sens de l’annexe II de la directive 2001/42/ CE du 27 juin 2001 imposant de soumettre la procédure de modification litigieuse à une évaluation environnementale. Par suite, doit être écarté le moyen tiré de ce que la délibération attaquée méconnaît la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 en tant qu’elle a été dispensée par l’autorité environnementale d’une évaluation environnementale.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 103-2 du code de l’urbanisme :

6. Aux termes de l’article L. 103-2 du code de l’urbanisme : « Font l’objet d’une concertation associant, pendant toute la durée de l’élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : 1° Les procédures suivantes : () b) La modification () du plan local d’urbanisme soumise à évaluation environnementale () ».

7. Il résulte des motifs retenus aux points 4 à 5 que la modification n° 1 du plan local d’urbanisme de Carnac n’avait pas à être soumise à évaluation environnementale. Par suite, le requérant n’est pas fondé à soutenir que cette procédure de modification aurait dû faire l’objet d’une concertation en application du b) du 1° de l’article L. 103-2 du code de l’urbanisme. Le moyen soulevé à cet égard doit, par suite, être écarté.

En ce qui concerne l’enquête publique :

8. Aux termes de l’article L. 123-1 du code de l’environnement : « L’enquête publique a pour objet d’assurer l’information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers lors de l’élaboration des décisions susceptibles d’affecter l’environnement mentionnées à l’article L. 123-2. Les observations et propositions parvenues pendant le délai de l’enquête sont prises en considération par le maître d’ouvrage et par l’autorité compétente pour prendre la décision. » Aux termes de l’article R. 123-19 du même code : « Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l’enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l’objet du projet, plan ou programme, la liste de l’ensemble des pièces figurant dans le dossier d’enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l’enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet () ».

9. Il ressort des pièces du dossier que la commissaire enquêtrice a exposé dans son rapport le parti d’aménagement poursuivi par la commune de Carnac en ce qui concerne l’OAP n° 15 et détaillé les orientations contenues dans cette OAP. Elle avait par ailleurs auparavant transmis un questionnaire détaillé à la commune aux fins d’éclaircir les motifs de ce projet et de préciser certains choix effectués s’agissant de cette OAP, en ce qui concerne les emplacements alternatifs possibles pour l’implantation de la grande surface alimentaire, l’opportunité de conserver le terrain de football afin de répondre aux besoins de la population, les nuisances que l’aménagement litigieux est susceptible de créer, les modalités permettant une meilleure qualité paysagère du projet ainsi que la possible compensation des surfaces artificialisées par la création d’un espace naturel sur un autre terrain. Les réponses de la commune de Carnac à ces questions sont transcrites dans le rapport, tandis que les conclusions présentent par ailleurs de manière approfondie les commentaires sur l’OAP n° 15 des personnes ayant participé à l’enquête publique, et notamment les observations critiques du Carnac Football Club, usager du terrain de football en cause, ainsi que celles s’interrogeant sur la faisabilité du projet de compensation de l’artificialisation sur un autre terrain.

10. Pour leur part, les conclusions de la commissaire enquêtrice, dans leur partie relative à l’OAP n° 15, donnent un avis favorable sous réserve. Ces conclusions présentent une synthèse de ses observations, relatant tant les éléments explicatifs transmis par la commune de Carnac, que les observations critiques du public sur le projet. L’appréciation de la commissaire enquêtrice fait état des effets négatifs et positifs attendus du projet et comprend des demandes de compléments en ce qui concerne la qualité paysagère, la prise en compte des mobilités douces et la prévention des nuisances sonores. L’avis favorable rendu par la commissaire enquêtrice l’est notamment sous réserve de la prise en compte de ces demandes de complément en ce qui concerne l’OAP n° 15.

11. Dans ces conditions, alors qu’il ressort des pièces du dossier que la commissaire enquêtrice a formulé un avis personnel et circonstancié, le fait que cette dernière se soit appropriée certaines observations produites par la commune de Carnac n’est pas de nature à entacher son rapport ou ses conclusions d’un défaut de motivation ou d’un manquement à son obligation d’impartialité. Le moyen soulevé à cet égard doit, par suite, être écarté.

En ce qui concerne l’information des élus :

12. Aux termes, respectivement, des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / Si la délibération concerne un contrat de service public, le projet de contrat ou de marché accompagné de l’ensemble des pièces peut, à sa demande, être consulté à la mairie par tout conseiller municipal dans les conditions fixées par le règlement intérieur () » et « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération ».

13. Il résulte de ces dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d’une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l’ordre du jour. Le défaut d’envoi de cette note ou son insuffisance entache d’irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n’ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d’une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l’importance des affaires, doit permettre aux intéressés d’appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n’impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l’article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

14. En l’espèce, la convocation adressée le 25 mai 2022 aux conseillers municipaux de Carnac, commune de plus de 3 500 habitants, était accompagnée d’une note explicative de synthèse portant notamment sur le projet de délibération approuvant la modification n° 1 du plan local d’urbanisme. Si cette note se borne à énumérer les éléments du plan local d’urbanisme modifiés dans le cadre de cette procédure, à faire état des consultations qui ont été menées et du déroulement de l’enquête et, enfin, à indiquer le sens de l’avis de la commissaire enquêtrice, le dossier complet de la modification était joint sous forme dématérialisé à cette consultation. La note indique également que ce dossier est consultable en mairie.

15. Le dossier ainsi joint à la note explicative inclut une notice de présentation explicitant de manière détaillée les motifs de droit et de fait des mesures envisagées, leur contexte et leurs implications, notamment en ce qui concerne l’OAP n° 15 et la modification du zonage des parcelles concernées par cette OAP. Cette notice indique notamment les éléments du projet que la commune a amendé pour prendre en compte les demandes de compléments de la commissaire enquêtrice, en ce qui concerne la qualité paysagère et les mobilités douces. La seule circonstance que la notice explicative ou ses annexes ne comprenait pas le résumé des avis des personnes publiques associées, ni une synthèse des observations du public sur l’OAP n° 15, n’a pas été de nature à priver, en l’espèce, les conseillers municipaux d’une information adéquate pour exercer utilement leur mandat, alors au demeurant qu’aucune des personnes publiques associées, et notamment pas la chambre de commerce et d’industrie, n’ont émis d’appréciation négative sur l’OAP n° 15. Le requérant n’établit pas, ni même d’ailleurs n’allègue, qu’un conseiller municipal se serait vu refuser la communication de ces documents. Enfin, au regard de la vocation synthétique de la note explicative, le compte-rendu de l’enquête sur les pratiques sportives, à l’origine du projet de l’OAP n° 15, n’avait pas à être joint à cette note. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales doit être écarté.

En ce qui concerne l’exception d’illégalité du schéma de cohérence territoriale du Pays d’Auray :

16. En premier lieu, aux termes de l’article L. 4251-3 du code général des collectivités territoriales : " Les schémas de cohérence territoriale et, à défaut, les plans locaux d’urbanisme () : 1° Prennent en compte les objectifs du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires ; 2° Sont compatibles avec les règles générales du fascicule de ce schéma, pour celles de leurs dispositions auxquelles ces règles sont opposables. / Lorsque les documents mentionnés au premier alinéa sont antérieurs à l’approbation du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires, ils prennent en compte les objectifs du schéma et sont mis en compatibilité avec les règles générales du fascicule lors de la première révision qui suit l’approbation du schéma ".

17. En l’espèce, la commune de Carnac est incluse dans le périmètre du schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Pays d’Auray. Ce SCOT a été approuvé le 14 février 2014 et n’avait pas fait l’objet de procédure de révision à la date de la délibération attaquée. Par application du second alinéa de l’article L. 4251-3 du code général des collectivités territoriales, l’obligation de prendre en compte les objectifs du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) de Bretagne et d’être compatible avec les règles du SRADDET en matière, notamment, d’artificialisation des sols et de biodiversité n’était pas encore opposable au SCOT du Pays d’Auray. Par suite, le requérant n’est pas fondé à soutenir que ce SCOT est illégal au motif qu’il méconnaîtrait ces obligations de prise en compte et de compatibilité et qu’en conséquence, les objectifs et règles du SRADDET de Bretagne seraient directement opposables au PLU de Carnac. Le moyen soulevé à cet égard doit par suite être écarté.

En ce qui concerne l’artificialisation des sols :

18. D’une part, aux termes de l’article L. 131-4 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Les plans locaux d’urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l’article L. 141-1 ; 2° Les schémas de mise en valeur de la mer prévus à l’article 57 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 ; 3° Les plans de mobilité prévus à l’article L. 1214-1 du code des transports ; 4° Les programmes locaux de l’habitat prévus à l’article L. 302-1 du code de la construction et de l’habitation ; 5° Les dispositions particulières aux zones de bruit des aérodromes conformément à l’article L. 112-4 ".

19. Les SRADDET ne comptent pas au nombre des documents avec lesquels les plans locaux d’urbanisme doivent être compatibles aux termes de l’article L. 131-4 du code de l’urbanisme. Le requérant ne peut donc utilement soutenir que la modification n° 1 du plan local d’urbanisme de Carnac méconnaît les objectifs et règles du SRADDET de Bretagne en ce qu’ils prévoient un objectif d’artificialisation nette nulle en 2040.

20. D’autre part, en vertu de l’article 6 de la Charte de l’environnement de 2004 : « Les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. A cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l’environnement, le développement économique et le progrès social ». Lorsque des dispositions législatives ont été prises pour assurer la mise en œuvre des principes énoncés par l’article 6, la légalité des actes administratifs s’apprécie par rapport à ces dispositions, sous réserve, s’agissant de dispositions législatives antérieures à l’entrée en vigueur de la Charte de l’environnement, qu’elles ne soient pas incompatibles avec les exigences qui découlent de celle-ci.

21. L’article 101-2 du code de l’urbanisme, adopté postérieurement à l’entrée en vigueur de la Charte de l’environnement, dispose que : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l’action des collectivités publiques en matière d’urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : 1° L’équilibre entre : () b) Le renouvellement urbain, le développement urbain et rural maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l’étalement urbain ; c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; e) Les besoins en matière de mobilité ; 2° La qualité urbaine, architecturale et paysagère, notamment des entrées de ville ; 3° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l’habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l’ensemble des modes d’habitat, d’activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d’intérêt général ainsi que d’équipements publics et d’équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services () 6° bis La lutte contre l’artificialisation des sols, avec un objectif d’absence d’artificialisation nette à terme ". Ces dispositions du code de l’urbanisme visent à concilier, en ce qui concerne le contenu des règles générales d’utilisation des sols, la protection de l’environnement, le développement économique et le progrès social, conformément à l’article 6 de la Charte de l’environnement.

22. En l’espèce, le requérant fait valoir que l’OAP n° 15 va se traduire par l’artificialisation d’une surface de 0,78 hectares, correspondant à la surface de la pelouse qui accueille actuellement le terrain de football. Il soutient également qu’il n’existe aucune garantie que le projet de compensation de cette artificialisation, par la création d’un espace naturel de 2895 mètres carrés sur l’emprise d’un ancien magasin de bricolage situé à Carnac-Plage, puisse être mené à terme et qu’en tout état de cause, la compensation ne serait pas intégrale. Toutefois, cette seule circonstance, au regard des superficies en cause, n’est pas de nature à établir que l’OAP n° 15 conduit, à l’échelle de l’ensemble du territoire du plan local d’urbanisme de Carnac, commune d’une superficie de 32,71 kilomètres carrés, à une incompatibilité entre ce document et l’objectif de lutte contre l’artificialisation des sols énoncé à l’article L. 101-2 du code de l’environnement. Par suite, doit être écarté le moyen tiré de ce que les modifications litigieuses méconnaissent l’article 6 de la Charte de l’environnement et l’article L. 101-2 du code de l’environnement.

En ce qui concerne la compatibilité avec le schéma de cohérence territoriale du Pays d’Auray :

23. L’article L. 131-4 du code de l’urbanisme, cité au point 18, prévoit que les plans locaux d’urbanisme doivent être compatibles avec les schémas de cohérence territoriale. Aux termes de l’article L. 142-1 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " Sont compatibles avec le document d’orientation et d’objectifs du schéma de cohérence territoriale : / 1° Les plans locaux d’urbanisme prévus au titre V du présent livre ; () ".

24. Il résulte de ces dispositions, qu’à l’exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les plans locaux d’urbanisme sont soumis à une simple obligation de compatibilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d’urbanisme, qui déterminent les partis d’aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d’avenir, d’assurer, ainsi qu’il a été dit, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu’ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d’un plan local d’urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle de l’ensemble du territoire couvert en prenant en compte l’ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu’impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l’adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.

25. Le document d’orientation et d’objectifs (DOO) du SCOT du Pays d’Auray comprend, dans sa partie D intitulée « Une organisation du commerce qui contribue à l’élévation du niveau de service pour les habitants », une action n° 2 « Définir les centralités comme lieux prioritaires de création de commerces » qui prévoit : " Le SCoT construit sa stratégie de développement commercial sur le confortement du commerce en centralité. Le commerce de proximité maintient la vitalité des centres-bourgs et des centres-villes et un service de proximité au plus près de l’habitat. Afin de pérenniser ce dynamise local, le SCOT souhaite éviter toute évolution commerciale amoindrissant la diversité du tissu commercial et l’attractivité des cœurs de quartier, de ville et de village. Pour cela, l’offre commerciale doit s’inscrire dans des centres-villes, centres de quartiers et centres-bourgs valorisés et attrayants, combinant attractivité urbaine et commerciale. Les centralités sont définies comme le centre-ville d’une commune, caractérisé de façon cumulative par une certaine densité du bâti (espace les plus denses de la commune), la présence d’équipements publics et médicaux, l’existence d’espaces de socialisation publics (lieu de culture, plage, place, espace public), la mixité des fonctions (habitat, commerces, équipements) ; le tout, c’est-à-dire le périmètre de centralité, s’appréciant dans une logique de déplacement piéton « . L’action n° 2 dispose également que chaque plan local d’urbanisme définit le ou les périmètres de centralité. Elle indique que » Les centralités sont destinées à recevoir tous les formats de commerces sous réserve du respect des règles urbaines ".

26. L’action n° 3 de la partie D du DOO du SCOT du Pays d’Auray 3 tend à « conforter l’attractivité des centralités autour d’une vocation multifonctionnelle » en favorisant notamment l’accueil de nouveaux commerces dans les centralités. L’action n° 4 vise à « encadrer le développement du commerce en dehors des centralités ». L’action n° 8 « Promouvoir un commerce respectueux de l’environnement » porte notamment sur l’accès aux sites commerciaux par des modes de transports actifs, ainsi que sur l’amélioration de la qualité paysagère des bâtiments et de gestion durable des eaux de pluie. L’action n° 10 délimite les zones d’aménagement commerciales, qui doivent être « privilégiés pour la création et le développement des plus grands commerces, dont le fonctionnement et la dimension peuvent être incompatibles avec les centralités ».

27. Le DOO du SCOT du Pays d’Auray comprend, dans sa partie A intitulée « Une réhabilitation durable des ressources en eau pour des usages pérennisés », un objectif tendant à l’amélioration des conditions de gestion des eaux pluviales urbaines, notamment en favorisant l’infiltration naturelle des eaux de ruissellement. Il comprend dans sa partie C intitulée « Une trame écologique qui soutient la diversité biologique dans un fonctionnement terre-mer intégré » un objectif relatif à la végétalisation des espaces urbains, notamment en préservant des espaces de perméabilité écologique, et en particulier les espaces publics.

28. D’une part, la modification n° 1 du plan local d’urbanisme de Carnac a notamment défini les périmètres de centralité commerciale mentionnés dans l’action n° 2 de la partie D du DOO du SCOT du Pays d’Auray. L’un de ces périmètres recouvre le centre-ville de Carnac et comprend dans sa partie ouest la rue Saint-Cornély, qui borde le terrain de football objet de l’OAP n° 15. Si les abords de cette rue présentent une densité moindre que le cœur du centre-ville, ils restent marqués par une mixité fonctionnelle du fait de la présence de commerces et d’équipements publics accessibles pour les piétons dans un rayon de quelques centaines de mètres. Contrairement à ce que soutient le requérant, la chambre de commerce et d’industrie du Morbihan a porté une appréciation favorable sur l’inclusion de la rue Saint-Cornély dans ce périmètre. La création d’un espace à vocation commerciale par l’OAP n° 15 permet ainsi de densifier la présence de commerces dans une centralité de la commune au sens du DOO du SCOT du Pays d’Auray. Par ailleurs, la partie D « Une organisation du commerce qui contribue à l’élévation du niveau de service pour les habitants » ne constitue qu’un des axes généraux du DOO dont la portée s’apprécie au travers des objectifs contenus dans les 10 actions incluses dans la partie D, destinée à mettre en œuvre cette orientation générale. Aucune de ces actions ne subordonne l’implantation d’un commerce au fait que l’activité commerciale en question améliore, par les produits proposés à la vente, le niveau de service des habitants de Carnac. Le requérant ne peut dès lors utilement soutenir que la société Lidl, qui serait susceptible d’implanter un magasin dans le périmètre de l’OAP n° 15, n’améliore pas le niveau de service de la population en proposant une gamme de produits similaires à l’offre commerciale déjà existante. Enfin, l’action n° 2 de la partie D du DOO du SCOT indiquant que les centralités commerciales ont vocation à accueillir tous formats de magasins, sans seuil minimal ou maximal, la création de l’OAP n° 15, alors même qu’elle serait susceptible d’accueillir une grande surface alimentaire, n’entraîne pas la création d’une nouvelle zone d’aménagement commerciale s’ajoutant à celles déjà définies par le DOO du SCOT.

29. D’autre part, si l’OAP n° 15 conduit à l’imperméabilisation de la pelouse supportant le terrain de football, d’une surface de 0,78 hectares, elle prévoit, en ce qui concerne les eaux de pluie, que les places de stationnement destinées à la clientèle doivent être réalisées en revêtement drainant et qu’un bassin de rétention destiné à recueillir les eaux pluviales doit être créé. Il apparaît en outre qu’une partie réduite du périmètre de l’OAP correspond à une bande déjà goudronnée accueillant des activités sportives, qui est donc déjà artificialisée. En ce qui concerne la végétalisation des espaces urbains, l’OAP prévoit qu’un arbre de haute tige doit être planté pour six places de stationnement créées et mentionne des bandes plantées qui doivent être réalisées en pourtour du périmètre de l’OAP.

30. Dans ces conditions, dans le cadre d’une analyse globale à l’échelle de l’ensemble du territoire couvert par le SCOT du Pays d’Auray, les modifications litigieuses ne sont pas incompatibles avec ce dernier en ce qui concerne, d’une part, ses orientations relatives à l’organisation du commerce et, d’autre part, ses orientations relatives à la préservation de l’environnement. Le moyen doit dès lors être écarté.

En ce qui concerne la cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables du plan local d’urbanisme de Carnac :

31. Aux termes de l’article L. 151-6 du code de l’urbanisme : « Les orientations d’aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l’aménagement, l’habitat, les transports, les déplacements () ».

32. Le projet d’aménagement et de développement durables (PADD) du plan local d’urbanisme de Carnac comprend une orientation n° 1 « Mettre en œuvre une ambition de rénovation urbaine », dont le sous-objectif 1.2.1 vise à la réduction de la consommation de foncier en la diminuant de 30 % par rapport à la décennie précédente, notamment en s’appuyant principalement sur le développement du bourg. Ce sous-objectif vise également, d’une part, au comblement des « dents creuses » et, d’autre part, à l’intégration des préoccupations environnementales dans la politique foncière. Le sous-objectif 1.3.1 porte sur la redynamisation du bourg et du secteur de la plage, en permettant le maintien du commerce de proximité et la création d’espaces de rencontre. Le sous-objectif 1.3.4 traite notamment de la réduction des nuisances sonores. L’orientation n° 2 « Agir pour un développement de l’économie et de l’emploi » comprend un objectif 2.1, qui fait état, dans le sous-objectif 2.1.3, d’une volonté de favoriser un rééquilibrage du tourisme en faveur du bourg, de requalifier les espaces urbains et de développer de nouvelles formes de tourisme, comme le tourisme sportif. L’objectif 2.2 prévoit, dans le respect des orientations du SCOT du Pays d’Auray, de « favoriser le maintien du commerce de proximité en limitant les secteurs commerciaux afin de ne pas fragiliser les pôles existants (bourg et plage) » et d'« encourager la continuité commerciale et améliorer l’identité de l’offre commerciale ». L’orientation n° 3 du PADD « Valoriser les patrimoines carnacois » comporte un sous-objectif 3.1.1 relatif à la prise en compte du risque de submersion marine, un sous-objectif 3.1.2 relatif à la préservation de la ressource en eau, notamment par la mise en place d’une gestion qualitative des eaux pluviales, un sous-objectif 3.2.1 relatif au traitement qualitatif des franges et abords de sites patrimoniaux, ainsi qu’un objectif 3.2.3 visant notamment à renforcer la qualité architecturale et paysagère des entrées de ville.

33. Il ressort des pièces du dossier que la création de l’OAP n° 15 est motivée par le souhait de maintenir à proximité du centre-ville de Carnac le magasin Lidl, actuellement implanté à une centaine de mètres de l’emplacement de l’OAP n° 15, dans un bâtiment dont la société Lidl souhaite se départir pour des raisons de politique immobilière. Les réponses de la commune de Carnac à la commissaire enquêtrice indiquent que cet emplacement a été retenu pour offrir une possibilité à la société d’y déménager le magasin, afin d’éviter que la grande surface soit déplacée en périphérie de la ville, dans la zone d’aménagement commerciale de Montauban, ou qu’elle ne quitte la commune. Le projet ne vise donc pas à l’installation d’une nouvelle grande surface sur le territoire de la commune mais au maintien en proximité du centre-bourg d’une activité commerciale déjà existante. Le requérant ne peut pas, dès lors, utilement faire valoir que la gamme de produits offerte par la société Lidl ne correspond pas aux besoins de la population.

34. L’OAP n° 15 s’inscrit par ailleurs dans un objectif de requalification du complexe sportif du Ménec, comprenant notamment trois terrains de football dont celui inclus dans le périmètre de l’OAP n° 15. La commune de Carnac indique que ces terrains excèdent les besoins du club de football qui les utilise. À cet égard, en indiquant seulement que le nombre d’adhérents est passé de 90 à 100 entre 2022 et 2023, le requérant ne précise nullement la tendance des effectifs sur une longue période, qui seule permettrait d’établir, ainsi qu’il le soutient, que le nombre de joueurs ne serait pas en diminution sur le long terme. Il ressort en outre des pièces du dossier, et notamment des réponses fournies par les établissements scolaires aux demandes de la commune dans le cadre de sa réponse au questionnaire de la commissaire enquêtrice, que les écoles élémentaires n’utilisent pas le complexe sportif sur le temps scolaire et que les collèges n’utilisent que de façon très ponctuelle le terrain de football concerné par l’OAP n° 15. Il apparaît en outre que les manifestations sportives se tiennent principalement sur le terrain d’honneur avec tribunes couvertes ou dans la salle omnisports, non concernés par l’OAP. Une enquête sur les pratiques sportives auprès de la population a en outre relevé l’intérêt des habitants pour l’accueil de nouvelles activités dans le complexe sportif du Ménec, notamment pour les sports de glisse, ce qui conduit la commune à envisager l’installation d’un espace de promenade et d’équipements sportifs de plein air dans le complexe. Il en résulte que l’OAP n° 15 est de nature, en cohérence avec les objectifs du PADD, à permettre, d’une part, de proposer une offre sportive répondant aux besoins actuels et, d’autre part, de maintenir l’activité commerciale en centre-bourg.

35. S’agissant des objectifs relatifs à la biodiversité, à la gestion qualitative des eaux pluviales et à ceux tenant à ce que des espaces préalables soient maintenus pour permettre l’infiltration de l’eau en cas de submersion marine, il résulte des motifs retenus au point 29 que le projet prend en compte ces orientations. Si le requérant soutient que le projet n’est pas cohérent avec l’objectif de maîtriser la consommation d’espace, l’ensemble du périmètre de l’OAP n° 15 comprend des terrains qui n’étaient plus à l’état naturel, tandis que l’opération est de nature à permettre de densifier un espace proche du centre-bourg. S’agissant de l’objectif relatif à la prévention des nuisances sonores, les réponses de la commune de Carnac lors de l’enquête publique indiquent que cette problématique sera prise en compte lors de l’instruction de l’autorisation d’urbanisme du magasin susceptible de s’implanter dans le périmètre de l’OAP n° 15. Enfin, en ce qui concerne le traitement qualitatif des entrées de ville, la circonstance que l’aspect extérieur sera soumis aux règles de l’aire de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine de Carnac est de nature à assurer la mise en œuvre de cet objectif.

36. Il résulte de tout ce qui précède que le moyen tiré de ce que l’OAP n° 15 n’est pas cohérente avec le PADD du plan local d’urbanisme de Carnac en ce qui concerne les objectifs et sous-objectifs 1.2, 1.2.1, 1.3, 2.1, 2.1.3, 2.2, 3.1 et 3.2.1 doit être écarté.

En ce qui concerne les autres moyens :

37. En premier lieu, aux termes de l’article L. 153-31 du code de l’urbanisme : « Le plan local d’urbanisme est révisé lorsque l’établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide : () 1° Soit de changer les orientations définies par le projet d’aménagement et de développement durables (). ».

38. Il résulte des motifs retenus aux points 33 à 36 que l’OAP n° 15 et la modification de zonage des parcelles concernés ne sont pas de nature à changer les orientations définies par le PADD du plan local d’urbanisme de Carnac. Par suite, le moyen tiré de ce qu’une procédure de révision devait être mise en œuvre en application du 1° de l’article L. 153-31 du code de l’urbanisme doit être écarté.

39. En deuxième lieu, si le requérant soutient que la délibération attaquée est entachée d’une « erreur manifeste d’appréciation », il ne précise pas la disposition de droit dont il allègue la méconnaissance. Le moyen doit dès lors être écarté comme dépourvu des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé.

40. En troisième lieu, alors même que le terrain de football inclus dans le périmètre de l’OAP n° 15 appartient à la commune de Carnac, les modifications litigieuses n’ont pas pour effet de procéder à un transfert de propriété d’une dépendance du domaine public. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d’inaliénabilité et d’imprescriptibilité du domaine public doit être écarté.

41. En dernier lieu, aux termes de l’article L. 151-7 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " I. – Les orientations d’aménagement et de programmation peuvent notamment : 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l’environnement, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l’insalubrité, permettre le renouvellement urbain, favoriser la densification et assurer le développement de la commune ; () 4° Porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, renaturer, restructurer ou aménager ; 5° Prendre la forme de schémas d’aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics () ".

42. Il résulte de ces dispositions qu’en matière d’aménagement, une orientation d’aménagement et de programmation implique un ensemble d’orientations définissant des actions ou opérations visant, dans un souci de cohérence à l’échelle du périmètre qu’elle couvre, à mettre en valeur des éléments de l’environnement naturel ou urbain, ou à réhabiliter, restructurer ou aménager un quartier ou un secteur. Si les orientations d’aménagement et de programmation peuvent prendre la forme de schémas d’aménagement, ces dispositions n’ont ni pour objet ni pour effet de permettre aux auteurs du plan local d’urbanisme, qui peuvent préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics, de fixer précisément, au sein de telles orientations, les caractéristiques des constructions susceptibles d’être réalisées, dont la définition relève du règlement.

43. En l’espèce, si elle mentionne qu’un arbre de haute tige doit être planté pour six places de stationnement et que les espaces de stationnement doivent être réalisés en revêtement perméable, l’OAP n° 15 ne comporte aucune précision sur la hauteur ou l’aspect extérieur du magasin susceptible d’être implanté dans son périmètre. Si elle prévoit des orientations en matière d’accès, de circulation et de création d’un bassin de rétention, celles-ci laissent à la commune une entière marge d’appréciation dans l’instruction ultérieure des autorisations d’urbanisme. L’OAP ne réglemente pas davantage la surface de l’emprise du magasin, dès lors que l’emplacement du bâti représenté sur le schéma de l’OAP doit être regardé comme purement indicatif. S’il résulte du rapport de présentation de la modification n° 1 que l’OAP n° 15 a été créée en raison, notamment, d’une volonté de la société Lidl de se départir du magasin qu’elle occupe actuellement, il résulte des motifs énoncés aux points 33 à 34 que le choix d’ouvrir un espace d’implantation pour une activité commerciale en proximité du centre-bourg concourt à un objectif d’intérêt général de densification des centralités commerciales et qu’il s’accompagne en outre d’un projet propre à la commune de requalification du centre sportif du Ménec. En outre, l’OAP n° 15 et le changement de zonage des parcelles correspondantes permettent l’accueil de toute activité commerciale qu’un porteur de projet souhaiterait s’installer sur le périmètre de l’OAP, sans réserver à la seule société Lidl la faculté de s’y implanter.

44. Par suite, doit être écarté le moyen tiré de ce que l’orientation d’aménagement et de programmation n° 15 méconnaît l’article L. 123-1-4 du code de l’urbanisme, désormais codifié à l’article L. 151-7 du même code, dès lors que cette OAP serait trop prescriptive en ce qui concerne la destination de la construction et ses caractéristiques.

45. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions aux fins d’annulation de la délibération du conseil municipal de Carnac du 2 juin 2022 approuvant la modification n° 1 du plan local d’urbanisme en tant qu’elle prévoit la création de l’orientation d’aménagement et de programmation n° 15 et le changement de zonage de la partie ouest du terrain des sports du Ménec, doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

46. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Carnac, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que le requérant demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

47. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M. A une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Carnac au titre des frais exposés par la commune et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. A est rejetée.

Article 2 : M. A versera à la commune de Carnac la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et à la commune de Carnac.

Délibéré après l’audience du 12 septembre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Bouchardon, président,

M. Terras, premier conseiller,

M. Blanchard, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 septembre 2025.

Le rapporteur,

signé

A. Blanchard

Le président,

signé

L. Bouchardon

La greffière d’audience,

signé

A. Gauthier

La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

No 2203940