Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 21 juillet 2023, le 3 novembre 2023 et le 30 octobre 2025, la société par actions simplifiée (SAS) Free Mobile, représentée par le cabinet Pamlaw-Avocats agissant par M^e Martin, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 22 mai 2023 par lequel le maire de Roquebrune-sur-Argens, d’une part, a retiré la décision tacite par laquelle il ne s’était pas opposé à la déclaration préalable ayant pour objet l’implantation d’une station-relais de téléphonie mobile sur un terrain cadastré section BN n°64 et, d’autre part, s’est expressément opposé à cette déclaration préalable ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Roquebrune-sur-Argens la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il est soutenu que :

- la décision attaquée est signée par une autorité incompétente ;

- la décision est entachée d’une erreur de droit dès lors que les dispositions de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme n’étaient pas applicables au cas d’espèce et la commune a elle-même expressément renoncé à ce motif dans son mémoire en défense ; en tout état de cause, la décision attaquée méconnaît ces dispositions dès lors que les frais d’extension du réseau électrique peuvent être financés par une participation spécifique du pétitionnaire, en application de l’article L. 332-8 du code de l’urbanisme ;

- le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme n’a pas été soumis au principe du contradictoire avant que n’intervienne le retrait de l’autorisation et le pétitionnaire a été privé d’une garantie de procédure ;

- le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme est entaché d’une erreur de droit et d’une erreur d’appréciation car compte tenu de la configuration de la parcelle d’assiette de son projet, ce dernier s’inscrit dans la continuité de l’agglomération ;

- le motif tiré de la méconnaissance de la règle de hauteur maximale fixée par le plan local d’urbanisme en zone agricole (article 10, zone Aa) est également illégal ; d’une part, cette règle ne s’applique pas au projet en cause qui n’est pas un bâtiment et ne comporte pas un égout du toit ; d’autre part, selon l’article B4 des dispositions générales du plan local d’urbanisme, cette règle de hauteur n’est pas applicable aux équipements publics, constructions et installations d’intérêt général et collectif ; enfin, le projet est parfaitement intégré dans son environnement ;

- le motif tiré de l’atteinte portée par le projet aux activités agricoles et à la sauvegarde des milieux et paysages est également illégal, la parcelle n’étant pas utilisée à des fins agricoles, forestières ou pastorales et l’emprise du projet demeurant très limitée au regard de la superficie de l’unité foncière ; également, le milieu d’accueil est hétérogène et sans intérêt particulier ; enfin, un effort d’intégration a été fait ;

- le motif tiré du défaut de consultation du gestionnaire de la route départementale n°7, en méconnaissance de l’article R. 423-53 du code de l’urbanisme, est également illégal, le règlement du plan local d’urbanisme réglementant de façon particulière les conditions d’accès à ladite voie ; en tout état de cause, l’absence de cette consultation obligatoire, qui ne constitue pas une garantie, n’a pas été de nature, en l’espèce, à exercer une influence sur le sens de la décision attaquée ;

- le motif tiré de l’absence de consultation de la commission de préservation des espaces naturels agricoles et forestiers (CDPENAF) est illégal dans la mesure où cette consultation n’était pas requise conformément aux dispositions combinées des articles L. 111-1 et L. 111-5 du code de l’urbanisme ; au surplus, le projet présente une emprise limitée de 7,8 m² ;

- le motif tiré de ce que le projet aurait pu s’implanter ailleurs est également illégal dès lors qu’il n’appartient pas au maire d’apprécier l’opportunité du choix d’implantation du projet ;

- les demandes de substitution de motifs présentées par la commune dans son mémoire en défense et fondés sur la méconnaissance des dispositions des articles R. 431-8 et R. 431-9 du code de l’urbanisme ainsi que sur le caractère erroné des informations contenues dans le dossier de déclaration préalable doivent être écartées.

Par des mémoires en défense enregistrés le 24 août 2023 et le 17 novembre 2025, la commune de Roquebrune-sur-Argens, représentée par la selarl BRL Bauducco Rota Lhotellier agissant par M^e Bauducco, demande au tribunal de constater la cristallisation des moyens en application de l’article R. 600-5 du code de l’urbanisme et conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge de la société requérante au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés dans la requête ne sont pas fondés et demande au tribunal de procéder à une substitution de motif sur le fondement des dispositions des articles R. 431-8 et R. 431-9 du code de l’urbanisme.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique du 16 mars 2026 :

- le rapport de M. Riffard ;

- les conclusions de M^me Duran-Gottschalk, rapporteure publique ;

- et les observations de M^e Lhotellier substituant M^e Bauducco et représentant la commune de Roquebrune-sur-Argens.

Considérant ce qui suit :

1. Le 26 janvier 2023, la SAS Free Mobile a déposé à la mairie de Roquebrune-sur-Argens une déclaration préalable afin d’installer un relais de radiotéléphonie mobile composé d’un pylône treillis d’une hauteur de dix-huit mètres supportant des antennes et d’une zone technique au sol, sur une parcelle de 50 015 m² cadastrée section BN n° 64 située au lieu-dit « les Tourres » au sein de la zone agricole du plan local d’urbanisme (PLU) en vigueur. En l’absence de demande de pièces complémentaires notifiée dans le délai d’un mois par le service instructeur, une décision tacite de non-opposition à déclaration préalable est née le 26 février 2023 et, par lettre du 27 février 2023, la société a sollicité la délivrance d’un certificat de non-opposition à déclaration préalable. Par un courrier daté du 28 mars 2023 parvenu à son destinataire le 3 avril suivant, le maire de Roquebrune-sur-Argens a toutefois informé le pétitionnaire qu’il envisageait de procéder au retrait de l’autorisation tacite et lui a demandé de présenter ses observations préalables dans un délai de quinze jours. Puis, par un arrêté du 22 mai 2023 notifié le 25 mai suivant, le maire a procédé au retrait de l’autorisation tacite et s’est expressément opposé au projet présenté par la SAS Free Mobile, laquelle demande principalement au tribunal d’annuler cet arrêté.

Sur les conclusions tendant à l’annulation de l’arrêté du 22 mai 2023 portant retrait de la décision de non-opposition à déclaration préalable :

En ce qui concerne la compétence de l’auteur de l’acte :

2. Aux termes de l’article L. 422-1 du code de l’urbanisme : « L’autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d’aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l’objet d’une déclaration préalable est : a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d’un plan local d’urbanisme ou d’un document d’urbanisme en tenant lieu, ainsi que, lorsque le conseil municipal l’a décidé, dans les communes qui se sont dotées d’une carte communale ; lorsque le transfert de compétence à la commune est intervenu, ce transfert est définitif (…) ». En outre, selon les dispositions de l’article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales : « Le maire est seul chargé de l’administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et à des membres du conseil municipal (…) ». L’article L. 2131-1 du même code dispose que : « I. – Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu’ils ont été portés à la connaissance des intéressés dans les conditions prévues au présent article et, pour les actes mentionnés à l’article L. 2131-2, qu’il a été procédé à la transmission au représentant de l’Etat dans le département ou à son délégué dans l’arrondissement prévue par cet article. Le maire peut, sous sa responsabilité, certifier le caractère exécutoire d’un acte. (…) ». S’il résulte de l’article L. 2122-29 du même code que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, comme c’est le cas de la commune de Roquebrune-sur-Argens, les arrêtés municipaux à caractère réglementaire sont publiés dans un recueil des actes administratifs dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat, ces dispositions n’ont pas dérogé au principe fixé à l’article L. 2131-1 de ce code, en vertu duquel la formalité de publicité qui conditionne l’entrée en vigueur des actes réglementaires du maire peut être soit la publication, soit l’affichage. Enfin, les mentions apportées, sous la responsabilité du maire, pour certifier le caractère exécutoire des actes des autorités communales en application de l’article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales font foi jusqu’à la preuve du contraire.

3. Il ressort des pièces du dossier que l’arrêté attaqué a été signé pour le maire de Roquebrune-sur-Argens par M. A… B…, sixième adjoint, qui avait reçu du premier, par un arrêté n° 2021/496 du 17 décembre 2021, une délégation de fonctions et de signature dans le domaine de l’urbanisme et notamment en ce qui concerne l’instruction et la délivrance des autorisations d’occupation des sols, ce qui inclut nécessairement les décisions portant retrait de telles autorisations d’urbanisme conformément au principe du parallélisme des compétences. En outre, il ressort des propres mentions de cet arrêté ainsi que du certificat établi le 25 février 2022 par le maire que la délégation a été transmise le 17 décembre 2021 à la préfecture du Var, qu’elle a fait l’objet d’un affichage à partir du même jour en mairie centrale sur les panneaux prévus à cet effet ainsi que d’une publication au recueil des actes administratifs de la commune à compter du 6 janvier 2022. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de l’acte doit être écarté comme manquant en fait.

En ce qui concerne les motifs de la décision attaquée :

S’agissant du motif fondé sur les dispositions de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme :

4. Aux termes, d’une part, de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme : « Lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l’aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d’eau, d’assainissement ou de distribution d’électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis de construire ou d’aménager ne peut être accordé si l’autorité compétente n’est pas en mesure d’indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés. / Lorsqu’un projet fait l’objet d’une déclaration préalable, l’autorité compétente doit s’opposer à sa réalisation lorsque les conditions mentionnées au premier alinéa ne sont pas réunies. (…) ». Ces dispositions poursuivent notamment le but d’intérêt général d’éviter à la collectivité publique ou au concessionnaire d’être contraints, par le seul effet d’une initiative privée, de réaliser des travaux d’extension ou de renforcement des réseaux publics de distribution d’eau, d’assainissement ou d’électricité et de garantir leur cohérence et leur bon fonctionnement, en prenant en compte les perspectives d’urbanisation et de développement de la collectivité. Il résulte de ces dispositions que le maire doit s’opposer à la déclaration préalable lorsque, d’une part, des travaux d’extension ou de renforcement de la capacité des réseaux publics sont nécessaires à la desserte du projet et, d’autre part, l’autorité compétente n’est pas en mesure d’indiquer dans quel délai et par quelle collectivité ou par quel concessionnaire de service public les travaux en cause doivent être exécutés, après avoir, le cas échéant, accompli les diligences appropriées pour recueillir les informations nécessaires à son appréciation.

5. Aux termes, d’autre part, de l’article L. 332-8 du code de l’urbanisme : « Une participation spécifique peut être exigée des bénéficiaires des autorisations de construire qui ont pour objet la réalisation de toute installation à caractère industriel, agricole, commercial ou artisanal qui, par sa nature, sa situation ou son importance, nécessite la réalisation d’équipements publics exceptionnels. / (…)». La loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique a explicitement inclus les installations relatives aux communications électroniques dans la catégorie des installations à caractère industriel. Lorsqu’un pétitionnaire s’est engagé à prendre en charge le coût de travaux d’extension ou de renforcement du réseau de distribution d’électricité rendus nécessaires par l’implantation d’une infrastructure de téléphonie mobile et que ces travaux peuvent être légalement mis à sa charge en application des dispositions de l’article L. 332-8 du code de l’urbanisme, l’autorisation de construire l’infrastructure ne peut pas être refusée sur le fondement de l’article L. 111-11 du même code, sauf à ce qu’un motif autre que financier ne le permette.

6. Pour retirer la décision de non-opposition tacite à déclaration préalable et s’opposer expressément à cette déclaration préalable, après avoir recueilli le 13 février 2023 l’avis de l’opérateur Enedis, le maire a considéré qu’il n’était pas en mesure d’indiquer dans quel délai les travaux d’extension du réseau électrique sur une distance de 150 mètres en dehors du terrain d’assiette pourraient être réalisés. A supposer même que l’avis d’Enedis, qui n’est pas versé à l’instance par la commune, ne mentionne pas un délai d’exécution de ces travaux, la déclaration préalable indique que ceux-ci nécessitent un raccordement électrique d’une puissance de 18 kVA triphasé qui pourrait justifier une extension de réseau électrique dont les frais seraient supportés par le pétitionnaire en application de l’article L. 332-8 du code de l’urbanisme ou de l’article L. 332-15 du même code. D’une part, la commune de Roquebrune-sur-Argens ne soutient pas avoir l’intention de financer l’extension du réseau électrique, notamment pour répondre à d’éventuels besoins appréciés au regard de ses perspectives d’urbanisation et de développement. D’autre part, il ressort des pièces du dossier que les travaux d’extension en cause ont pour finalité d’alimenter en électricité le projet d’intérêt public poursuivi par la SAS Free Mobile de réalisation d’une antenne-relais de téléphonie mobile, sur une longueur, dont, compte tenu de l’éloignement de la parcelle en cause des parties urbanisées de la commune, il n’est pas contesté qu’elle excède celle permettant d’entrer dans le champ de l’article L. 332-15 du code de l’urbanisme. Ainsi, compte tenu de la nature et de la situation de l’opération projetée, cette extension doit être regardée comme un équipement public exceptionnel au sens de l’article L. 332-8 du code de l’urbanisme, dont la réalisation est rendue nécessaire par le projet et dont le coût est, par suite, susceptible d’être mis à la charge de la société pétitionnaire. Dès lors que celle-ci s’est engagée à prendre en charge ce coût, l’autorité compétente n’a pu légalement procéder au retrait de la décision tacite de non-opposition à la déclaration préalable déposée par la SAS Free Mobile sur le fondement des dispositions précitées de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme, comme la commune de Roquebrune-sur-Argens le reconnaît d’ailleurs elle-même dans son mémoire en défense.

S’agissant du motif fondé sur les dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme :

Quant à la régularité de la procédure de retrait au regard de ce motif :

7. Aux termes de l’article L. 240-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Au sens du présent titre, on entend par : / 1° Abrogation d’un acte : sa disparition juridique pour l’avenir ; / 2° Retrait d’un acte : sa disparition juridique pour l’avenir comme pour le passé ». Aux termes de l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme : « La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d’aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s’ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire. ». Aux termes de l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Les décisions mentionnées à l’article L. 211-2 n’interviennent qu’après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. / (…) ». Selon l’article L. 211-2 du même code : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (…) 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits (…). La décision portant retrait d’une décision de non-opposition à une déclaration préalable est au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration. Elle doit, par suite, être précédée d’une procédure contradictoire, permettant au bénéficiaire de cette décision d’être informé de la mesure qu’il est envisagé de prendre, ainsi que des motifs sur lesquels elle se fonde, et de bénéficier d’un délai suffisant pour présenter ses observations. Le respect du caractère contradictoire de la procédure prévue par les articles L. 121-1 et suivants du code des relations entre le public et l’administration constitue une garantie pour le titulaire de la décision tacite de non-opposition à une déclaration préalable que l’autorité administrative entend rapporter. Eu égard à la nature et aux effets d’un tel retrait, le délai de trois mois, prévu par l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme oblige l’autorité administrative à mettre en œuvre la procédure contradictoire préalable à cette décision de retrait de manière à éviter que le bénéficiaire du permis ne soit privé de cette garantie. Enfin, l’autorité compétente n’est tenue de retirer une autorisation d’urbanisme illégale que si la constatation de l’illégalité n’appelle aucune appréciation de fait.

8. Il ressort du courrier du 28 mars 2023 adressé par le maire de Roquebrune-sur-Argens à la société pétitionnaire pour l’informer d’un éventuel retrait de la décision tacite de non-opposition à déclaration préalable que ne figurait pas, parmi les motifs de retrait, la méconnaissance par le projet de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme alors qu’un tel motif a pourtant été retenu pour justifier le retrait de l’autorisation tacite par l’arrêté contesté du 22 mai 2023. En outre, dans la mesure où l’application de ces dispositions fixant, sur le territoire des communes littorales la règle de l’extension de l’urbanisation en continuité avec les agglomérations, villages existants ou secteurs déjà urbanisés, appelait en l’espèce une appréciation de fait, le maire ne se trouvait pas placé en situation de compétence liée pour retirer l’autorisation d’urbanisme tacite. Ainsi, ce motif de retrait sur lequel la SAS Free Mobile n’a pu utilement présenter ses observations en défense, ne saurait, par suite, être légalement retenu pour fonder l’arrêté 22 mai 2023 du maire de Roquebrune-sur-Argens retirant la décision tacite par laquelle il ne s’était pas opposé à la déclaration préalable déposée par cette société. Dans ces conditions, la société requérante est fondée à soutenir que la décision de retrait est entachée d’un vice de procédure l’ayant privé d’une garantie.

Quant à la substitution de motif demandée sur le même fondement :

9. L’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué. Une décision de retrait d’une décision de non-opposition tacite à déclaration préalable, qui est une décision soumise à une procédure contradictoire préalable en vertu des dispositions des articles L. 122-1 et L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration n’est pas, de ce seul fait, exclue du champ de la substitution de motifs dès lors que dans le cadre de la procédure juridictionnelle, le requérant est mis à même de présenter ses observations sur le motif substitué et n’est donc pas privé, quant au contradictoire, d’une garantie de procédure liée au motif substitué.

10. Le maire de la commune de Roquebrune-sur-Argens a déjà mentionné, dans sa décision du 22 mai 2023, le motif tiré de l’application de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme. La commune ne peut donc pas demander devant le tribunal une substitution d’office de ce motif dans le seul but de régulariser a posteriori le défaut de procédure contradictoire. La demande de substitution de motifs ne peut donc être accueillie.

S’agissant des motifs fondés sur les dispositions de l’article Aa du règlement du PLU :

11. Les dispositions de l’article Aa du règlement du PLU de Roquebrune-sur-Argens approuvé par délibération du conseil municipal du 7 juillet 2022 prévoient que, dans la zone agricole, la hauteur absolue des bâtiments techniques, calculée conformément aux conditions fixées par l’article C6 des dispositions générales, ne doit pas excéder 10 mètres mais ajoutent qu’une exception ponctuelle à cette règle peut être autorisée en cas d’exigence technique particulière liée à la nature ou au caractère de la construction. En outre, les règles particulières à cette zone disposent que « les constructions d’intérêt public sont autorisées sous condition de ne pas porter atteinte aux activités agricoles ainsi qu’à la sauvegarde des milieux et des paysages ». Enfin, l’article B4 des dispositions générales du règlement énoncent que « Les règles contenues dans le règlement du PLU ci-après ne sont pas applicables aux équipements publics, publics, constructions et installations d’intérêt général et collectif sous réserve de leur intégration au site et de leur cohérence avec le tissu urbain existant (…) Dans les secteurs où les dispositions du règlement d’urbanisme les autorisent, compte tenu de leur faible ampleur et de leur spécificités techniques, et de leur utilité publique ou de leur intérêt collectif, les ouvrages techniques nécessaires au fonctionnement des services publics ou répondant à un intérêt collectif peuvent s’implanter (…) ».

12. D’une part, la station-relais de téléphonie mobile projetée par la SAS Free Mobile constitue une installation nécessaire aux services publics ou d’intérêt collectif au sens de l’article B4 des dispositions générales de ce même règlement et les règles particulières relatives à la zone agricole, en particulier celle limitant à 10 mètres la hauteur absolue des bâtiments techniques, ne lui sont pas applicables, sous réserve que cette installation soit intégrée au site. D’autre part, il ressort des pièces du dossier que le pylône d’une hauteur de dix-huit mètres et sa zone technique au sol sont implantés, dans un secteur hétérogène à dominante agricole et en bordure de la route départementale, en limite d’un vaste terrain non bâti supportant, dans sa partie concernée, un enclos à chevaux, à proximité d’une ligne électrique et d’arbres de haute tige qui masquent partiellement cet équipement. En outre, le pylône en treillis métallique peint en vert olive assure un impact visuel limité. Au surplus, eu égard à la modicité de la surface au sol occupée par l’installation et à sa nature même, cette dernière n’est pas susceptible de porter atteinte aux activités agricoles. Par suite, les deux motifs de retrait énoncés ci-dessus, tirés de la méconnaissance des règles de la zone agricole du plan local d’urbanisme, ne sauraient davantage, être légalement retenus pour fonder l’arrêté 22 mai 2023 du maire de Roquebrune-sur-Argens retirant la décision tacite par laquelle il ne s’était pas opposé à la déclaration préalable déposée la SAS Free Mobile.

S’agissant du motif fondé sur les dispositions de l’article R. 423-53 du code de l’urbanisme :

13. Aux termes, d’une part, de l’article R. 423-53 du code de l’urbanisme : « Lorsque le projet aurait pour effet la création ou la modification d’un accès à une voie publique dont la gestion ne relève pas de l’autorité compétente pour délivrer le permis, celle-ci consulte l’autorité ou le service gestionnaire de cette voie, sauf lorsque le plan local d’urbanisme ou le document d’urbanisme en tenant lieu réglemente de façon particulière les conditions d’accès à ladite voie ». Par création d’un accès à une voie publique, il faut entendre tout changement dans la configuration matérielle des lieux ou dans l’usage qui en est fait permettant à un riverain d’utiliser cette voie avec un véhicule. Aux termes, d’autre part, de l’article C1 des dispositions générales du plan local d’urbanisme : « L’accès aux D7 et D559 sera limité à un accès par unité foncière et par opération immobilière. Les accès sur les routes départementales sont soumis au règlement départemental de voirie. Ce règlement impose notamment, en cas général, un accès par parcelle ou pour plusieurs parcelles appartenant ou non à plusieurs propriétaires. / Une autorisation d’urbanisme (déclaration préalable, permis de construire ou d’aménager) peut être refusée sur des terrains qui ne seraient pas desservis par des voies publiques ou privées dans des conditions répondant à l’importance ou à la destination des aménagements ou constructions envisagés. Un refus peut également être opposé si les accès présentent un risque pour la sécurité des usagers des voies publiques ou pour celle des personnes utilisant ces accès. Cette sécurité doit être appréciée compte tenu, notamment, de la position des accès, de leur configuration ainsi que de la nature et de l’intensité du trafic. (…) ».

14. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie.

15. Il ressort clairement des pièces du dossier, notamment du plan de situation joint au dossier de déclaration préalable, que l’accès au projet nécessite la création d’un chemin d’accès sur la route départementale n° 7, revêtu de gravier compact et d’une largeur de trois mètres. Toutefois, l’article C1 précité du plan local d’urbanisme réglemente les conditions d’accès à cette voie publique et le maire de Roquebrune-sur-Argens n’a d’ailleurs pas consulté le conseil départemental du Var, autorité gestionnaire de cette voie, dans le cadre de l’instruction de la déclaration préalable déposée par la SAS Free Mobile. En outre, compte tenu de la visibilité qu’offrent les lieux, des caractéristiques de la voie et de la nature de la construction en cause, une station-relais de téléphonie mobile, l’absence de cette consultation obligatoire, qui ne constitue pas une garantie, n’a pas été de nature, en l’espèce, à exercer une influence sur le sens de la décision attaquée. Par suite, le motif tiré de la méconnaissance de l’article R. 423-53 du code de l’urbanisme n’est pas de nature à justifier légalement l’arrêté 22 mai 2023 du maire de Roquebrune-sur-Argens.

S’agissant du motif tenant à l’absence de consultation de la commission de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) :

16. Aux termes du I de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme : « Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut : / 1o Autoriser les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu’elles ne sont pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu’elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ; (…) / II. – Dans les zones agricoles ou forestières, le règlement peut autoriser les constructions et installations nécessaires à la transformation, au conditionnement et à la commercialisation des produits agricoles, lorsque ces activités constituent le prolongement de l’acte de production, dès lors qu’elles ne sont pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées et qu’elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. L’autorisation d’urbanisme est soumise pour avis à la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers. (…) ».

17. Pour retirer la décision de non-opposition tacite et s’opposer expressément à la déclaration préalable, le maire a considéré, sans plus de précision, « qu’un projet en zone agricole d’un règlement de PLU doit faire l’objet d’une consultation de la CDPENAF ». Toutefois et alors que le règlement du PLU de Roquebrune-sur-Argens autorise expressément l’implantation des stations-relais de radiotéléphonie mobile en zone agricole, les dispositions du I de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme ne soumettent pas les autorisations d’urbanisme relatives aux installations nécessaires à des équipements collectifs à l’avis de la commission précitée, contrairement à celles du II du même article relatif aux constructions et installations nécessaires à la transformation, au conditionnement et à la commercialisation des produits agricoles, catégorie dont ne relève pas le projet litigieux. En tout état de cause, ce projet n’est pas incompatible avec l’exercice d’une activité agricole sur le terrain d’assiette, l’emprise du projet rapportée à la superficie du terrain d’assiette demeurant limitée. Par suite, le motif tiré de l’absence de consultation de la CDPENAF n’est pas de nature à justifier légalement l’arrêté 22 mai 2023.

S’agissant du motif tenant au lieu d’implantation du projet :

18. Lorsqu’il est saisi d’une déclaration préalable, le maire est seulement tenu de se prononcer sur la conformité du projet avec les règles d’urbanisme en vigueur et il ne lui appartient pas, à cette occasion, d’apprécier l’opportunité du choix d’implantation de ce projet. Par suite, le dernier motif tiré de ce que la station-relais de radiotéléphonie mobile aurait pu être installée dans un autre secteur de la commune, en particulier le secteur UEq situé de l’autre côté de la route départementale, ne permettait pas au maire de retirer la décision de non-opposition à déclaration préalable.

En ce qui concerne la demande de substitution de motifs :

19. Aux termes de l’article R. 431-8 du code de l’urbanisme : « Le projet architectural comprend une notice précisant : (…) 2o Les partis retenus pour assurer l’insertion du projet dans son environnement et la prise en compte des paysages, faisant apparaître, en fonction des caractéristiques du projet :  f) L’organisation et l’aménagement des accès au terrain, aux constructions et aux aires de stationnement. » et aux termes de l’article R. 431-9 du même code : « Lorsque le terrain n’est pas directement desservi par une voie ouverte à la circulation publique, le plan de masse indique l’emplacement et les caractéristiques de la servitude de passage permettant d’y accéder. ».

20. La demande de substitution de motifs tenant au caractère incomplet du dossier de déclaration préalable en ce qui concerne les modalités d’accès au projet ne peut être accueillie dès lors qu’il appartenait au service instructeur de réclamer au pétitionnaire, dans le délai d’instruction d’un mois fixé par l’article R. 423-22 du code de l’urbanisme, toutes les pièces obligatoires exigées par ce code pour l’instruction de la demande, sachant que le caractère incomplet du dossier d’une demande d’autorisation d’urbanisme est sans incidence sur la légalité de l’autorisation délivrée ultérieurement.

21. Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que la SAS Free Mobile est fondée à demander l’annulation de l’arrêté du 22 mai 2023 par lequel le maire de Roquebrune-sur-Argens, d’une part, a retiré la décision tacite par laquelle il ne s’était pas opposé à la déclaration préalable ayant pour objet l’implantation d’une station-relais de téléphonie mobile sur un terrain cadastré section BN n°64 et, d’autre part, s’est expressément opposé à cette déclaration préalable.

Sur les conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

22. Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation, que le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ».

23. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Roquebrune-sur-Argens la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la société requérante et non compris dans les dépens. Les dispositions précitées s’opposent en revanche à ce que la commune, partie perdante, obtienne le versement d’une quelconque somme à ce titre.

D E C I D E :

Article 1er : L’arrêté du maire de Roquebrune-sur-Argens du 22 mai 2023 est annulé.

Article 2 : La commune de Roquebrune-sur-Argens versera à la SAS Free Mobile la somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions de la commune de Roquebrune-sur-Argens tendant à l’application de l’article L. 761 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée Free Mobile et à la commune de Roquebrune-sur-Argens.

Délibéré après l’audience du 16 mars 2026, à laquelle siégeaient :

M^me Bernabeu, présidente,

M. Riffard, premier conseiller,

M^me Soddu, première conseillère.

La présente décision a été rendue publique par mise à disposition au greffe du tribunal le 9 avril 2026.

Le rapporteur,

Signé

D. RIFFARD

La présidente,

Signé

M. BERNABEULa greffière,

Signé

G. BODIGER

La République mande et ordonne au préfet du Var en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,