Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Par une requête enregistrée sous le numéro n° 2104396, M. A… B… a demandé au tribunal administratif de Rouen d’annuler l’arrêté du 3 septembre 2021 par lequel le préfet de la Seine-Maritime l’a mis en demeure de transmettre les éléments mentionnés par l’arrêté préfectoral du 9 février 2017 et de procéder au rétablissement de la continuité écologique au droit du moulin de Sainte-Catherine sur le cours de la Durdent.

Par une requête enregistrée sous le numéro n° 2301159, M. B… a demandé au tribunal administratif de Rouen d’annuler l’arrêté du 13 janvier 2023 par lequel le préfet de la Seine-Maritime a mis à sa charge une astreinte administrative de 55 euros par jour à compter de la notification de l’arrêté jusqu’à satisfaction de la mise en demeure signifiée par arrêté préfectoral du 3 septembre 2021.

Par un jugement joint n° 2104396 et 2301159 du 18 avril 2024, le tribunal administratif de Rouen a rejeté ses requêtes.

Procédure devant la cour :

I. Sous le numéro 2401214, par une requête et des mémoires enregistrés le 21 juin 2024, le 27 février, et le 13 mars 2026, M. A… B…, représenté par M^e Remy, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement du 18 avril 2024 ;

2°) d’annuler l’arrêté du 3 septembre 2021 par lequel le préfet de la Seine-Maritime l’a mis en demeure de transmettre les éléments mentionnés par l’arrêté préfectoral du 9 février 2017 et de procéder au rétablissement de la continuité écologique au droit du moulin de Sainte-Catherine sur le cours de la Durdent ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l’arrêté attaqué du 3 septembre 2021 méconnaît le principe de contradictoire ;

- l’arrêté du 9 février 2017 sur lequel se fonde l’arrêté attaqué est entaché d’illégalité ;

 – l’arrêté du 3 septembre 2021 est entaché d’erreurs d’appréciation et de droit dès lors qu’il retient que le moulin en cause était prioritaire pour la restauration de la continuité écologique et qu’il entrait dans le champ de l’exonération de l’article L. 214-18-1 du code de l’environnement.

Par des mémoires en défense enregistrés le 23 décembre 2025 et le 5 mars 2026, la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par M. B… ne sont pas fondés.

II. Sous le numéro 2401213, par une requête et des mémoires enregistrés le 21 juin 2024, le 27 février, le 2 et le 13 mars 2026, M. A… B…, représenté par M^e Remy, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler le jugement du 18 avril 2024 ;

2°) d’annuler l’arrêté du 13 janvier 2023 par lequel le préfet de la Seine-Maritime a mis à sa charge une astreinte administrative de 55 euros par jour à compter de la notification de l’arrêté jusqu’à satisfaction de la mise en demeure signifiée par arrêté préfectoral du 3 septembre 2021 ;

3°) d’enjoindre à l’administration de procéder au remboursement de toute somme qui aurait pu lui être versée en application de l’arrêté du 13 janvier 2023, à titre subsidiaire d’ordonner le remboursement des sommes prélevées au titre de la période comprise entre le 13 janvier 2023 et 12 mars 2023, à titre infiniment subsidiaire de moduler l’astreinte fixée par arrêté du 23 janvier 2025 en abaissant son montant à un euro par jour et d’enjoindre à l’administration de rembourser la différente ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

 – l’arrêté attaqué du 13 janvier 2023 est insuffisamment motivé ;

 – il est illégal du fait de l’illégalité de l’arrêté du 3 septembre 2021 ;

 – il est entaché de disproportion dans la fixation du montant de l’astreinte dès lors notamment que l’administration n’apporte pas la preuve d’un trouble à l’environnement.

Par des mémoires en défense enregistrés le 23 décembre 2025 et le 5 mars 2026, la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par M. B… ne sont pas fondés.

Par un courrier du 27 avril 2024, les parties ont été informées, en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, que la cour était susceptible de relever d’office les moyens d’ordre public tirés de l’irrecevabilité des conclusions de M. B…, présentées à titre subsidiaire et tendant à la modulation de l’astreinte administrative partiellement liquidée par l’arrêté du préfet de la Seine-Maritime du 23 janvier 2025, qui n’a pas fait l’objet d’un recours devant le juge de première instance et de l’irrecevabilité de l’exception de l’illégalité dirigée contre l’arrêté du 9 février 2017.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

 – le code de l’énergie ;

 – le code de l’environnement ;

 – l’arrêté du préfet de la région d’Ile-de-France du 4 décembre 2012 établissant la liste des cours d’eau mentionnée au 1° du I de l’article L. 214-17 du code de l’environnement sur le bassin Seine-Normandie ;

 – le code de justice administrative.

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience.

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 13 mai 2026 :

 – le rapport de M^me Potin, première conseillère ;

 – les conclusions de M. Degand, rapporteur public ;

 – les observations de M^e Gebel, représentant M. B….

Deux notes en délibéré présentées par M. B… ont été enregistrées le 25 mai 2026.

Considérant ce qui suit :

1. Le moulin de Sainte-Catherine, dont M. B… est propriétaire, est installé sur le cours d’eau « La Durdent » dans la commune d’Oherville (Seine-Maritime) et fait partie des installations hydrauliques d’une puissance ne dépassant pas 150 kilowatts qui étaient autorisées à la date du 18 octobre 1919 et qui le demeurent, en application du dernier alinéa de l’article 18 de la loi du 16 octobre 1919 relative à l’énergie hydroélectrique aujourd’hui codifié à l’article L. 511-9 du code de l’énergie, conformément à leur titre et sans autre limitation de durée que celle résultant de la possibilité de leur suppression dans les conditions fixées au titre Ier du livre II du code de l’environnement.

2. Les ouvrages hydrauliques du moulin de Sainte-Catherine sont par ailleurs regardés comme fondés en titre sur le fondement de l’ordonnance royale du 13 novembre 1822 qui a réglementé son droit d’eau.

3. Par arrêté du 9 février 2017, la préfète de la Seine-Maritime a fixé le règlement d’eau et les prescriptions complémentaires relatives à la mise en conformité des ouvrages hydrauliques du moulin de Sainte-Catherine et au rétablissement de la continuité écologique de la Durdent. Le recours introduit par M. B… à l’encontre de cet arrêté a été rejeté par le tribunal administratif de Rouen par un jugement n° 1700045 du 28 mars 2019. La cour administrative d’appel de Douai a confirmé le jugement du tribunal par un arrêt n° 19DA01298 du 16 mars 2021. Par une décision du 29 décembre 2021, le pourvoi en cassation à l’encontre de cet arrêt n’a pas été admis.

4. Par un arrêté du 3 septembre 2021, le préfet de la Seine-Maritime a mis en demeure M. B… de fournir avant le 31 octobre 2021 les éléments mentionnés à l’article 2 de l’arrêté préfectoral du 9 février 2017 et de procéder aux travaux de restauration de la continuité écologique au droit de son ouvrage. Par un arrêté du 13 janvier 2023, le préfet de la Seine-Maritime a prononcé une astreinte d’un montant journalier de 55 euros jusqu’à la satisfaction de l’arrêté du 3 septembre 2021. Par les requêtes nos 24DA01213 et 24DA01214, M. B… interjette appel du jugement joint nos 2104396 et 2301159 par lequel le tribunal administratif de Rouen a rejeté ses demandes d’annulation de l’arrêté du 3 septembre 2021 et du 13 janvier 2023.

5. Les deux requêtes étant dirigées contre un même jugement, il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul arrêt.

Sur les conclusions aux fins d’annulation de l’arrêté du 3 septembre 2021 portant mise en demeure :

6. Aux termes de l’article L. 171-8 du code de l’environnement dans sa version applicable au litige : « I.- Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, en cas d’inobservation des prescriptions applicables en vertu du présent code aux installations, ouvrages, travaux, aménagements, opérations, objets, dispositifs et activités, l’autorité administrative compétente met en demeure la personne à laquelle incombe l’obligation d’y satisfaire dans un délai qu’elle détermine. En cas d’urgence, elle fixe, par le même acte ou par un acte distinct, les mesures nécessaires pour prévenir les dangers graves et imminents pour la santé, la sécurité publique ou l’environnement. (…)  ». Aux termes de l’article L. 171-11 du même code : « Les décisions prises en application des articles L. 171-7, L. 171-8 et L. 171-10 sont soumises à un contentieux de pleine juridiction ».

7. En premier lieu aux termes de l’article L. 171-6 du code de l’environnement : « Lorsqu’un agent chargé du contrôle établit à l’adresse de l’autorité administrative compétente un rapport faisant état de faits contraires aux prescriptions applicables, en vertu du présent code, à une installation, un ouvrage, des travaux, un aménagement, une opération, un objet, un dispositif ou une activité, il en remet une copie à l’intéressé qui peut faire part de ses observations à l’autorité administrative. ».

8. L’article L. 171-8 du code de l’environnement ne prévoit pas directement par lui-même de procédure contradictoire avant l’arrêté de mise en demeure ni sa transmission à l’intéressé préalablement à son édiction. En revanche, la circonstance que le rapport de l’inspecteur constatant les manquements n’aurait pas été préalablement porté à la connaissance de l’exploitant dans les conditions prescrites par le code de l’environnement est de nature à entacher d’irrégularité la mise en demeure prononcée.

9. Parmi les éléments que l’article L. 211-1 du code de l’environnement se donne pour mission de protéger pour parvenir à une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau figure notamment « le rétablissement de la continuité écologique au sein des bassins hydrographiques ». Un arrêté préfectoral du 4 décembre 2012 du préfet de la région d’Ile-de-France inclut La Durdent dans la liste des cours d’eau, mentionnée au 1° de l’article L. 214-17 du code de l’environnement, sur lesquels peuvent être édictées des prescriptions « permettant de maintenir le très bon état écologique des eaux, de maintenir ou d’atteindre le bon état écologique des cours d’eau d’un bassin versant ou d’assurer la protection des poissons migrateurs vivant alternativement en eau douce et en eau salée ». Or, le moulin de Sainte-Catherine crée une différence de niveau des eaux de 90 centimètres sur le cours d’eau de sorte que cette installation est soumise à l’autorisation régie par les dispositions de l’article L. 214-1 du code de l’environnement et prévue par le a) du 2° de la rubrique 3.1.1.0 de la nomenclature annexée à l’article R. 214-1 du même code, qui soumet à autorisation les installations sur les eaux créant un obstacle à la continuité écologique due à une différence de niveau supérieure ou égale à 50 centimètres.

10. Par l’arrêté du 9 février 2017 mentionné au point 3, la préfète de la Seine-Maritime a fixé des prescriptions complémentaires concernant le moulin de Sainte-Catherine parmi lesquelles l’obligation pour M. B… de fournir deux études relatives à la franchissabilité des installations par l’anguille et par plusieurs espèces migratrices de poissons, en vue de protéger la continuité écologique du cours d’eau, la bonne circulation des espèces concernées, en particulier au moment de leur reproduction, et de réaliser les travaux nécessaires à la mise en place de dispositifs de franchissement à la montaison et à la dévalaison.

11. A la suite d’un contrôle administratif réalisé le 29 avril 2021, l’inspecteur des installations classées a établi un rapport constatant des manquements à savoir de ne pas avoir fourni les éléments d’information ni réalisé les travaux visés par l’arrêté du 9 février 2017 dans les délais requis. Ce rapport a bien été transmis à M. B… qui a été invité à présenter ses observations dans un délai d’un mois. M. B… a ainsi présenté des observations écrites par un courrier du 30 mai 2021, dans lequel il s’est limité à mentionner l’existence d’un pourvoi en cassation relatif à la légalité de l’arrêté du 9 février 2017. Ce rapport proposait également au préfet de la Seine-Maritime d’adresser une mise en demeure à l’intéressé de respecter ses obligations découlant des dispositions du code de l’environnement et de l’arrêté du 9 février 2017.

12. Le délai expirant le 31 décembre 2022 imparti pour réaliser les travaux, dont M. B… se plaint qu’il ait été réduit par l’arrêté de mise en demeure du 3 septembre 2021 sans qu’il en ait été préalablement informé, figurait dans l’arrêté de prescription du 9 février 2017 et était conditionné à la transmission des éléments demandés avant le 4 décembre 2017. Dans le cas contraire, cet arrêté exigeait la réalisation de travaux avant le 31 décembre 2019. Le rapport de manquement, qui a été régulièrement communiqué à M. B… en application de l’article L. 171-6 du code de l’environnement, n’a fait que constater ces manquements. Dès lors, c’est sans méconnaitre la procédure contradictoire prévue par l’article L. 171-6 du code de l’environnement pour le seul établissement du rapport, que l’arrêté de mise en demeure a fixé au 31 décembre 2022 le nouveau délai de réalisation des travaux en prévoyant une astreinte. Le moyen tiré de l’atteinte au caractère contradictoire de la procédure doit être écarté.

13. En deuxième lieu, il y a lieu d’écarter le moyen tiré de l’exception d’illégalité de l’arrêté du 9 février 2017 en tant qu’elle est dirigée contre un acte non réglementaire devenu définitif. En tout état de cause, le moyen n’est pas assorti de précision suffisante pour en apprécier la portée.

14. En troisième lieu, pour M. B… ne peut valablement se fonder sur la liste des ouvrages prioritaires du bassin de Seine-Normandie pour contester la légalité de l’arrêté attaqué dès lors que cette dernière n’a aucune valeur normative. Il ne peut pas plus invoquer devant le juge du plein contentieux les dispositions de l’article L. 214-18-1 du code de l’environnement qui dispensaient les moulins existants au 24 février 2017 d’obligations figurant à l’article L. 214-17 du code de l’environnement, ces dispositions ayant été abrogées par la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables, à la suite de la constatation de leur inconventionnalité par un arrêt Conseil d’Etat du 22 juillet 2022, n° 443911. Eu égard à ce qui a été indiqué au point 9, M. B… n’est donc pas fondé à soutenir que les dispositions de l’article R. 214-17 du code de l’environnement ne lui sont pas applicables.

15. Par suite, les conclusions présentées par M. B… tendant à l’annulation de l’arrêté du 3 septembre 2021 du préfet de la Seine-Maritime doivent être rejetées.

Sur les conclusions aux fins d’annulation de l’arrêté du 13 janvier 2023 portant astreinte :

16. Premièrement, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : (…) 2° Infligent une sanction (…) ». Aux termes de l’article L. 211-5 du même code : « La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ». Aux termes de l’article L. 121-1 du même code : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d’une procédure contradictoire préalable. » Aux termes de l’article L. 121-2 du même code : " Les dispositions de l’article L. 121-1 ne sont pas applicables:/ (…) 3° Aux décisions pour lesquelles des dispositions législatives ont instauré une procédure contradictoire particulière ; (…). ".

17. Le prononcé d’une astreinte journalière sur le fondement des dispositions précitées de l’article L. 171-8 du code de l’environnement constitue une sanction administrative, qui doit par suite être motivée en application des dispositions précitées du 2° de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration.

18. En l’espèce, l’arrêté du 13 janvier 2023 mentionne notamment les articles L.171-8 du code de l’environnement et suivants, sur lesquels il se fonde pour ordonner l’astreinte, et précise également que les travaux et mesures prescrits par l’arrêté du 9 février 2017 et ayant fait l’objet de la mise en demeure du 3 septembre 2021 n’ont fait l’objet d’aucun commencement d’exécution alors même que la Durdent est un cours d’eau à enjeu fort vis-à-vis de la continuité écologique et de la protection des espèces amphihalines. L’arrêté attaqué, qui au demeurant justifie le montant de l’astreinte par la gravité des manquement constatés depuis 2017, présente ainsi des considérations de droit et fait. Le moyen tiré de l’insuffisance de motivation doit être écarté.

19. Deuxièmement, M. B… invoque l’illégalité, par voie d’exception, de l’arrêté du 3 septembre 2021 portant mise en demeure. Toutefois, pour les mêmes motifs que ceux énoncés aux points 6 à 15 ci-dessus, l’arrêté du 3 septembre 2021 n’est pas entaché d’illégalité. Le moyen tiré de l’exception d’illégalité ne peut qu’être écarté.

20. Troisièmement, il résulte des dispositions précitées de l’article L. 171-8 du code de l’environnement précitées que la fixation du montant des amendes et astreintes est proportionnée à la gravité des manquements constatés et tient compte notamment de l’importance du trouble causé à l’environnement En revanche, ces dispositions ne conditionnent pas le prononcé de ces amendes et astreintes à la justification d’un trouble causé à l’environnement.

21. Il résulte de ce qui précède que M. B… ne peut utilement soutenir qu’en l’absence, selon lui, d’un trouble causé à l’environnement, aucune astreinte ne pouvait lui être infligé sur le fondement des dispositions du II de l’article L. 171-8 du code de l’environnement. En outre, M. B… ne fait état d’aucun commencement d’exécution des travaux de nature à assurer la continuité écologique de la Durdent. Contrairement à ce que soutient M. B…, le préfet de la Seine-Maritime n’a pas fondé l’astreinte sur une logique économique mais a tenu compte de la gravité des manquements constatés. Compte tenu d’un défaut d’exécution pendant une période de près de six années et du nombre de manquements constatés, la mise en place d’une astreinte journalière s’élevant à 55 euros, jusqu’à satisfaction complète de la mise en demeure, n’est pas disproportionnée. Par suite, il n’y a pas lieu de procéder à la modulation de son montant.

22. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions présentées par M. B… tendant à l’annulation de l’arrêté du 13 janvier 2023 du préfet de la Seine-Maritime doivent être rejetées. Il y a lieu, par voie de conséquence, de rejeter ses conclusions aux fins d’injonction tendant au remboursement des sommes versées à la date du présent arrêt.

Sur les conclusions aux fins d’annulation de l’arrêté de liquidation partielle de l’astreinte du 23 janvier 2025 :

23. A les supposer soulevées, les conclusions présentées par M. B… tendant à l’annulation de l’arrêté du 23 janvier 2025 du préfet de la Seine-Maritime doivent être rejetées du fait de leur irrecevabilité dès lors qu’elles ont été soulevées pour la première fois en appel.

Sur les frais liés à l’instance :

24. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas, dans les présentes instances, la partie perdante, la somme que M. B… demande dans le cadre de ses requêtes au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er: Les requêtes nos 24DA01213 et 24DA01214 sont rejetées.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. A… B… et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature.

Copie en sera adressée au préfet de la Seine-Maritime.

Délibéré après l’audience du 13 mai 2026 à laquelle siégeaient :

— M^me Ghislaine Borot, présidente de chambre,

 – M. François-Xavier de Miguel, président-assesseur,

 – M^me Marjolaine Potin, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 mai 2026.

La rapporteure,

Signé : M. Potin

La présidente de la 1ère chambre,

Signé : G. Borot

La greffière,

Signé : N. Roméro

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme,

La greffière en chef,

Par délégation,

La greffière,

Nathalie Roméro

N°24DA01213 et 24DA01214 2