Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B A a demandé au tribunal administratif de Lyon, à titre principal, d’annuler la décision du 15 février 2023 par laquelle la commission de discipline du Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) a prononcé à son encontre une interdiction d’exercer toute activité privée de sécurité pendant une durée de 6 mois et une pénalité financière de 15 000 euros ou, à titre subsidiaire, de réformer cette décision pour y substituer un avertissement et la réduction du quantum de la sanction à la valeur de 1 euro.

Par un jugement n° 2302891 du 19 décembre 2023, le tribunal administratif de Lyon a annulé la décision du 15 février 2023 de la commission de discipline du Conseil national des activités privées de sécurité, a condamné le Conseil national des activités privées de sécurité à verser une somme de 800 euros à M. A en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et a rejeté le surplus des conclusions de la demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 17 janvier 2024, le Conseil national des activités privées de sécurité, représenté Centaure Avocats agissant par M^e Claisse, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement n° 2302891 du 19 décembre 2023 du tribunal administratif de Lyon ;

2°) de rejeter la demande de M. A ;

3°) de mettre à la charge de M. A une somme de 1 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Le CNAPS soutient que :

— le jugement est irrégulier dès lors qu’il n’est pas établi que la minute de ce jugement aurait été régulièrement signée conformément aux exigences de l’article R. 741-7 du code de justice administrative ;

— contrairement à ce qu’ont estimé les premiers juges, M. A a parfaitement été informé de la saisine de la commission de discipline du 15 février 2023 conformément aux dispositions de l’article R. 634-12 du code de la sécurité intérieure ; il n’a dès lors été privé d’aucune garantie

— aucun des moyens soulevés par M. A à l’encontre de la décision du 15 février 2023 n’est fondé, par suite sa demande d’annulation doit être rejetée.

Par un mémoire en défense enregistré le 15 octobre 2024, M. A, représenté par M^e Moullé, conclut :

1°) à titre principal, au rejet de la requête ;

2°) à titre subsidiaire, à ce que la décision du 15 février 2023 soit réformée pour y substituer un avertissement et la réduction du quantum de la sanction à la valeur de 1 euro ;

3°) en toute hypothèse, à ce qu’une somme de 4 000 euros soit mise à la charge du Conseil national des activités privées de sécurité sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— la requête n’est pas conforme aux dispositions de l’article R. 411-1 du code de justice administrative et, par suite, les moyens sont irrecevables ;

— le moyen tiré de l’irrégularité du jugement devra être écarté ;

— la décision du 15 février 2023 méconnait le principe du contradictoire prévue par les dispositions de l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration dés lors qu’il n’a jamais été informé de la séance de la commission de discipline du CNAPS ; en tout état de cause le CNAPS n’apporte pas la preuve de la réception de la convocation qu’elle indique lui avoir adressée en méconnaissance des dispositions de l’article R. 624-2 du code de la sécurité intérieure ; il a ainsi été privé de la possibilité de présenter ses observations ;

— la décision du 15 février 2023 est entachée d’une insuffisance de motivation ;

— elle est fondée sur des faits matériellement inexacts en ce qui concerne l’emploi de personnes non titulaires de la carte professionnelle délivrée par le Conseil national des activités privées de sécurité, l’absence de vérification de leur capacité d’exercer, le non-respect des contrôles, du devoir de probité, l’adoption d’un comportement contraire à l’honneur et à la dignité, le manquement au devoir d’honnêteté des démarches commerciales, le défaut de transparence de la sous-traitance ; aucun de ces manquements n’est établi en l’espèce ;

— en tout état de cause la sanction est manifestement disproportionnée.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code de la sécurité intérieure ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Vergnaud, première conseillère,

— les conclusions de M^me Cottier, rapporteure publique,

— et les observations de M^e Moullé, représentant M. A et de M^e D’Ovidio, représentant le Conseil national des activités privées de sécurité.

Considérant ce qui suit :

1. Par décision du 15 février 2023 notifiée le 28 février suivant, la commission de discipline du Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) a prononcé à l’encontre de M. A, en sa qualité de gérant de la SARLU SPB Sécurité Privée, une interdiction d’exercer toute activité privée de sécurité pour une durée de six mois ainsi qu’une pénalité financière de 15 000 euros. Par un jugement du 19 décembre 2023, dont le CNAPS interjette appel, le tribunal administratif de Lyon a annulé cette décision et condamné le CNAPS à verser une somme de 800 euros à M. A en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

2. Il résulte de l’instruction que la société SPB Sécurité Privée, dont M. A est le gérant, a fait l’objet d’un contrôle par les agents de la délégation territoriale Sud-Est du Conseil national des activités privées de sécurité entre le 23 mars et le 24 septembre 2021, en application des dispositions de l’article L. 634-1 et suivants du code de la sécurité intérieure. Par un courrier du 20 juin 2022, M. A a été informé des manquements relevés lors de ce contrôle, des sanctions susceptibles d’être prise à son encontre comme à l’encontre de la société SPB Sécurité Privée sur le fondement des dispositions des articles L. 634-9 à L. 634-12 du code de la sécurité intérieure et de ce qu’il pouvait présenter ses observations dans un délai de 15 jours. Par un courrier du 13 juillet 2022 et par l’intermédiaire de son conseil, M. A a présenté ses observations. Par une décision du 5 janvier 2023, le directeur du CNAPS a procédé à la saisine de la commission de discipline, en application des dispositions des articles L. 634-11 et R. 634-8 du code de la sécurité intérieure.

Sur la recevabilité de la requête :

3. Aux termes de l’article R. 411-1 du code de justice administrative : « La juridiction est saisie par requête. () Elle contient l’exposé des faits et moyens, ainsi que l’énoncé des conclusions soumises au juge. / L’auteur d’une requête ne contenant l’exposé d’aucun moyen ne peut la régulariser par le dépôt d’un mémoire exposant un ou plusieurs moyens que jusqu’à l’expiration du délai de recours ».

4. La requête du Conseil national des activités privées de sécurité, qui comporte des conclusions et des moyens argumentés, ne se borne pas à reproduire intégralement et exclusivement les écritures de première instance mais comprend une critique du jugement attaqué. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par M. A tirée de la méconnaissance des dispositions précitées du code de justice administrative doit être écartée.

Sur le motif d’annulation retenu par les premiers juges :

5. Aux termes de l’article R. 634-12 du code de la sécurité intérieure : « La procédure devant la commission de discipline est contradictoire. / La commission se réunit sur convocation du président. / () / La personne mise en cause, ou son représentant, est informée de la date de la séance à laquelle la commission examine son dossier, au moins quinze jours avant celle-ci, par tout moyen permettant d’en établir la date de réception. Elle peut adresser à la commission des observations écrites, le cas échéant par le biais d’un représentant de son choix, au plus tard cinq jours avant la date de la commission. Elle peut également être présente ou représentée lors de la séance de la commission. () ».

6. Pour annuler la décision du 15 février 2023 de la commission de discipline du CNAPS infligeant une sanction à M. A, le tribunal administratif de Lyon a considéré que l’intéressé n’avait pas été informé de la séance de la commission de discipline du 15 février 2023 conformément aux dispositions précitées, qu’il avait ainsi été privé de la possibilité de présenter des observations écrites ou orales ainsi que d’être présent ou de se faire représenter devant cette commission et, qu’en conséquence, cette irrégularité de procédure l’ayant privé d’une garantie substantielle, la décision litigieuse était entachée d’illégalité.

7. Cependant, il résulte de l’instruction que, par un courriel du 30 janvier 2023 envoyé à l’adresse " spbsecu@hotmail.fr « ainsi qu’à l’adresse mail du conseil de M. A, le CNAPS a transmis à l’intéressé un courrier du 25 janvier 2023 l’informant que la commission de discipline se réunirait le 15 février 2023, de ce qu’il pouvait présenter ses observations écrites au plus tard le 10 février 2023 ou, le cas échéant, ses observations orales par audioconférence ou vision conférence et qu’il pouvait être présent ou se faire représenter lors de la séance de cette commission. Le CNAPS justifie de la délivrance de ces courriels par la production de rapports électroniques de délivrance qui attestent de la réception effective et d’ailleurs non sérieusement contestée de ces courriels par leurs destinataires, à une date utile au regard de la date de la séance prévue. Si M. A fait valoir que le courriel du 30 janvier 2023 a été envoyé à une adresse mail ne correspondant pas celle qu’il avait communiquée au CNAPS et qu’elle n’aurait plus été utilisée, il résulte cependant de l’instruction que l’adresse électronique » spbsecu@hotmail.fr « à laquelle a été adressé le courrier du 25 janvier 2023 était celle mentionnée par M. A comme étant son adresse électronique lors de son audition du 8 juillet 2021, qu’elle figurait sur le compte-rendu de visite du même jour signé par l’intéressé et avait été utilisée lors des échanges de pièces avec le contrôleur. Il ne ressort pas des pièces du dossier que M. A aurait indiqué à l’administration avoir abandonné définitivement cette adresse. Au contraire, il ressort des pièces produites pour la première fois en appel par M. A qu’il a continué à utiliser cette adresse électronique postérieurement au 25 janvier 2023 pour des échanges avec le CNAPS, notamment en février 2023 et en avril 2024 pour répondre à des courriels qui lui avaient été adressés par le service de contrôle de la délégation territoriale Sud-Est du CNAPS à l’adresse électronique » spbsecu@gmail.fr ". Dans ces conditions, quand bien même M. A a pu par ailleurs informer le CNAPS de l’existence d’une autre adresse électronique et quand bien même l’adresse utilisée n’est pas celle mentionnée sur le site web de la société SPB Sécurité Privée, le CNAPS doit être regardé comme établissant avoir effectivement informé M. A préalablement à la tenue de la commission de discipline du 15 février 2023 conformément aux dispositions précitées de l’article R. 634-12 du code de la sécurité intérieure.

8. Dès lors, c’est à tort que, pour annuler la décision en litige, le tribunal s’est fondé sur le moyen tiré de ce que le CNAPS n’aurait pas informé M. A de la date de la séance du conseil de discipline. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l’ensemble du litige par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner les autres moyens soulevés par M. A devant le tribunal administratif de Lyon et devant la cour.

Sur les conclusions aux fins d’annulation de la décision du 15 février 2023 :

9. Aux termes de l’article L. 634-7 du code de la sécurité intérieure : « Tout manquement aux lois, règlements et obligations professionnelles et déontologiques applicables aux activités privées de sécurité peut donner lieu à sanction disciplinaire. Le Conseil national des activités privées de sécurité ne peut être saisi de faits remontant à plus de trois ans s’il n’a été fait aucun acte tendant à leur recherche, leur constatation ou leur sanction. ». Aux termes de l’article L. 634-9 du même code : « Les sanctions disciplinaires applicables aux personnes physiques et morales exerçant les activités définies aux titres Ier, II et II bis sont, compte tenu de la gravité des faits reprochés : l’avertissement, le blâme et l’interdiction d’exercice de l’activité privée de sécurité ou de l’activité mentionnée à l’article L. 625-1 à titre temporaire pour une durée qui ne peut excéder sept ans. Ces sanctions peuvent être assortie de pénalités financières dont le montant est fonction de la gravité des manquements commis et, le cas échéant, en relation avec les avantages tirés du ou des manquements, sans pouvoir excéder 150 000 euros pour les personnes morales et les personnes physiques non salariées et 7 500 euros pour les personnes physique salariées. »

En ce qui concerne la légalité externe :

10. En premier lieu, il résulte de ce qui a été exposé aux points 2 et 5 du présent arrêt que M. A n’est pas fondé à soutenir que le principe du contradictoire garanti par les dispositions de l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration aurait été méconnu.

11. En second lieu, la décision du 15 février 2023 vise les dispositions du code de la sécurité intérieure et du code de déontologie des personnes physiques ou morales exerçant des activités privées de sécurité dont il est fait application. Elle mentionne le rapport de contrôle du 24 septembre 2021 et indique les manquements de M. A justifiant la sanction prononcée à son encontre de façon précise et circonstanciée. Elle répond ainsi aux exigences fixées par les dispositions de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration. Le moyen tiré de son insuffisantes motivation doit donc être écarté.

En ce qui concerne la légalité interne :

S’agissant de la matérialité des faits reprochés :

12. En premier lieu, aux termes de l’article L. 611-1 du code de la sécurité intérieure : « Sont soumises aux dispositions du présent titre, dès lors qu’elles ne sont pas exercées par un service public administratif, les activités qui consistent : / 1° A fournir des services ayant pour objet la surveillance humaine ou la surveillance par des systèmes électroniques de sécurité ou le gardiennage de biens meubles ou immeubles ainsi que la sécurité des personnes se trouvant dans ces immeubles () ». Il résulte des dispositions de l’article L. 612-20 de ce code que nul ne peut être employé ou affecté pour participer à une activité mentionnée à l’article L. 611-1 s’il n’est pas détenteur d’une carte professionnelle attestant du respect des conditions fixées par ce même article. Et aux termes de l’article R. 631-15 du même code : " Vérification de la capacité d’exercer. Les personnes morales et services internes de sécurité et leurs dirigeants s’interdisent d’employer ou de commander, même pour une courte durée, des personnels ne satisfaisant pas aux conditions de qualification professionnelle ou ne possédant pas les autorisations valides requises pour exercer leurs missions. Ils s’assurent de l’adéquation des compétences aux missions confiées.

13. La décision de sanction prise à l’encontre de M. A est motivée par un manquement à l’obligation de vérification de la capacité d’exercer des personnels employés par sa société prévue par les dispositions de l’article R. 631-20 du code de la sécurité intérieure et caractérisé par l’emploi de trois agents non titulaires d’une carte professionnelle.

14. Si M. A soutient qu’un tel manquement n’est pas établi, il résulte des termes de son audition du 8 juillet 2021 qu’il a reconnu ne pas avoir vérifié qu’un agent de sécurité contrôlé disposait d’une carte professionnelle lui permettant l’exercice d’une activité cynophile. Par ailleurs, s’il soutient que les agents contrôlés sur le chantier SMP4 Lyon-Thurin sur le site de Saint-Martin la Porte le 23 mars 2021, dont les cartes professionnelles étaient expirées depuis les 18 août 2018 et 18 décembre 2019, n’auraient plus été affectés à des missions de sécurité, le seul échange de SMS produit, se bornant à indiquer que la prestation d’agent rondier a été arrêtée au 13 mars 2021, sans précision sur le site concerné, n’est pas de nature à l’établir. En outre, si M. A fait valoir qu’un de ces deux agents n’exerçait plus de missions de sécurité mais était employé en qualité de « coordinateur », il ne produit aucun élément de nature à en justifier. En tout état de cause, il n’est pas démontré que les tâches d’un « coordinateur » seraient, en l’espèce, dissociables des activités qui consistent à fournir des services ayant pour objet la surveillance et la sécurité privée qui ne peuvent être exercer sans la détention d’une carte professionnelle valide.

15. En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 631-23 du code de la sécurité intérieure : « Modalités de recours à la sous-traitance. Les contrats de sous-traitance sont conclus dans les conditions prévues par la loi n° 75-1334 du 31 décembre 1975 relative à la sous-traitance et l’article L. 612-5-1. Les entreprises et leurs dirigeants font figurer, dans leurs contrats avec les clients ainsi que dans les contrats signés entre eux, une clause de transparence, stipulant si le recours à un ou plusieurs sous-traitants ou collaborateurs libéraux est envisagé ou non. Si le recours à la sous-traitance ou à la collaboration libérale est envisagé dès la signature du contrat, ils informent leurs clients de leurs droits à connaître le contenu des contrats de sous-traitance ou de collaboration libérale projetés. A cette fin, la clause de transparence rappelle, en les reproduisant intégralement, les dispositions des articles 1er, 2, 3 et 5 de la loi n° 75-1334 du 31 décembre 1975 relative à la sous-traitance. S’il n’est pas prévu à la signature du contrat, le recours à la sous-traitance ou à la collaboration libérale ne peut intervenir qu’après accord du client.() »

16. La décision de sanction prise à l’encontre de M. A est également motivée par le non-respect de la clause de transparence de la sous-traitance prévue par les dispositions précitées au motif que huit agents contrôlés sur site étaient salariés de sociétés sous-traitantes, dont sept employés par la société SPB Force Sécurité Privée, alors que l’ensemble des documents consultés sur ce site étaient établis au nom de la société SPB Sécurité Privée et que les contrats de prestations pour les sites de Saint-Martin la Porte et de Modane mentionnaient l’interdiction du recours à la sous-traitance et que la société SPB Sécurité privée n’a pas justifié de l’accord exprès de ses clients.

17. En se bornant à faire valoir que la société Force Sécurité Privée est une « société sœur » de la société SPB Sécurité Privée et qu’elles sont toute deux détenues et dirigées par lui-même, M. A n’apporte aucun élément de nature à remettre en cause la réalité des manquements constatés.

18. En troisième lieu, aux termes de l’article R. 631-7 du code de la sécurité intérieure : « Attitude professionnelle. En toute circonstance, les acteurs de la sécurité privée s’interdisent d’agir contrairement à la probité, à l’honneur et à la dignité. Ils font preuve de discernement et d’humanité. Ils agissent avec professionnalisme et veillent à acquérir et maintenir leurs compétences par toute formation requise. » et aux termes de l’article R. 631-14 de ce code : « Respect des contrôles. Les acteurs de la sécurité privée collaborent loyalement et spontanément à leur contrôle par les administrations, autorités et organismes habilités. Ils permettent, dans le respect des dispositions légales et réglementaires relatives à la protection de la vie privée et des secrets qu’elles protègent, la consultation, immédiate ou dans les plus brefs délais, de toute pièce réclamée, en version originale. Ils facilitent la copie de ces pièces par les agents de contrôle. »

19. Pour caractériser les manquements aux obligations résultant des dispositions des articles précitées du code de la sécurité intérieure, la décision litigieuse retient que M. A n’a pas transmis l’intégralité des pièces justificatives sollicitées pour permettre le contrôle de sa société, qu’il a donné instruction à un des ses employés présent sur site de ne pas collaborer au contrôle, qu’il a par ailleurs tenu des propos inappropriés et menaçant à l’encontre d’une contrôleuse en lui intimant de modifier les termes de son rapport.

20. D’une part, il résulte du rapport final de contrôle que M. A n’a pas transmis l’ensemble des pièces qui lui avaient été demandées, notamment les registres de contrôle interne et de main courante pour les sites visés ou les devis et factures pour justifier de la sous-traitance d’une entreprise, et il résulte par ailleurs des pièces du dossier que le contrat de prestation et les factures de la société SPB Sécurité Privée pour le site de Modane ont été communiquées au CNAPS par la direction administrative et financière du groupement Lyto/Bergteamet. Ces éléments ne sont pas sérieusement contestés par l’intéressé.

21. D’autre part, il résulte du rapport final de contrôle et du compte rendu de la visite du site du chantier SMP4 Lyon-Turin du 23 mars 2021 que M. A a donné des instructions par téléphone à un de ses employés présent sur site visant à s’opposer au contrôle en faisant valoir de façon violente qu’un chantier international ne pouvait être contrôlé et en faisant des déclarations inappropriées. La seule production d’une attestation établie postérieurement par l’employé en cause indiquant qu’aucun ordre de refuser le contrôle ne lui aurait été donné par M A n’est pas de nature à infirmer les constats effectués lors des opérations de contrôle.

22. Enfin, s’agissant des propos inappropriés et menaçant tenu le 8 juillet 2021 à l’encontre d’une contrôleuse du CNAPS, dont les circonstances et la teneur sont précisément relatées dans le rapport final de contrôle, M. A se borne à affirmer que de tels propos n’auraient pas été tenus sans apporter aucun élément au soutien de cette allégation.

23. En quatrième lieu, la décision du 15 février 2023 retient un manquement aux obligations résultant des dispositions des articles R. 612-18 du code de la sécurité intérieure dès lors que les agents présents sur les sites du Puits d’Arvieux et du chantier SMP4 Lyon-Turin n’ont pas présentés de carte professionnelle propre à l’entreprise SPB Sécurité Privée, une méconnaissance des obligations d’honnêteté dans les démarches commerciales prévues par les dispositions de l’article R. 631-18 du même code dès lors que pour les prestations effectuées sur le site de Saint-Martin la Porte, les plannings nominatifs et quantitatifs qui devaient être transmis mensuellement au client et le planning récapitulatif qui devait être joint aux factures, conformément au contrat, n’étaient pas mis à jour et comportaient des données obsolètes, ainsi qu’un manquement aux dispositions de l’article R. 631-4 du fait de l’absence de tenue au jour du registre unique du personnel de la société SPB Sécurité Privée.

24. M. A, qui ne conteste pas sérieusement la réalité de ces manquements, ne transmet en outre à l’appui de ses écritures aucun élément de nature à remettre en cause leur matérialité.

25. Il résulte de ce qui a été exposés précédemment que M. A n’est pas fondé à soutenir que la décision du 15 février 023 serait fondée sur des faits matériellement inexacts.

S’agissant du caractère disproportionné de la sanction :

26. L’ensemble des manquements reprochés à la société SPB Sécurité Privée, dont la matérialité est établie, exposait M. A, en sa qualité de dirigeant de cette entreprise, au prononcé d’une sanction allant jusqu’à l’interdiction d’exercice de l’activité privée de sécurité pour une durée de sept ans, assortie d’une pénalité financière allant jusqu’à 150 000 euros en application des dispositions de l’article L. 634-9 du code de la sécurité intérieure. En l’espèce, eu égard au nombre et à l’importance des manquements aux obligations déontologiques et professionnelles constatés, la décision du 15 février 2023 lui faisant interdiction d’exercer toute activité privée de sécurité pour une durée de six mois assortie d’une pénalité financière de 15 000 euros ne présente pas un caractère disproportionné.

27. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de statuer sur la régularité du jugement, que le CNAPS est fondé à soutenir que c’est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a annulé la décision du 15 février 2023 par laquelle elle a prononcé à l’encontre de M. A une interdiction d’exercer toute activité privée de sécurité pendant une durée de 6 mois et une pénalité financière de 15 000 euros.

Sur les frais d’instance :

28. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions du Conseil national des activités privées de sécurité tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Par ailleurs ces dispositions s’opposent à ce qu’il soit fait droit à la demande de frais d’instance présentée par M. A, partie perdante.

DECIDE :

Article 1er : Le jugement n° 2302891 du 19 décembre 2023 du tribunal administratif de Lyon est annulé.

Article 2 : Les conclusions de première instance et d’appel de M. A sont rejetées.

Article 3 : Les conclusions du Conseil national des activités privées de sécurité présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. B A, et au Conseil national des activités privées de sécurité.

Délibéré après l’audience du 3 mars 2025, à laquelle siégeaient :

M. Stillmunkes, président de la formation de jugement,

M. Gros, premier conseiller,

M^me Vergnaud, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 mars 2025.

La rapporteure,

E. Vergnaud

Le président,

H. Stillmunkes

La greffière,

N. Lecouey

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,