Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A… C… a demandé au tribunal administratif de Marseille, d’une part, d’annuler le titre exécutoire émis le 29 juin 2021 par le vice-président de la communauté d’agglomération Terre de Provence à son encontre pour le recouvrement de la somme de 49 483,63 euros, au titre de rémunérations indûment perçues pour la période courant du 1er février 2017 au 15 mai 2019, ensemble la décision implicite rejetant sa demande du 28 juin 2021, et, d’autre part, de mettre à la charge de la communauté d’agglomération Terre de Provence une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un mémoire distinct, M. C… a demandé au tribunal administratif de Marseille de transmettre au Conseil d’Etat une question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions du VI de l’article 25 septies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, désormais codifiées à l’article L. 123-9 du code général de la fonction publique.

Par un jugement n° 2106976 du 27 mars 2024, le tribunal administratif de Marseille a, après avoir refusé de transmettre cette question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d’Etat, rejeté sa demande ainsi que les conclusions présentées par la communauté d’agglomération Terre de Provence au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 23 mai 2024 et 9 juillet 2025, M. C…, représenté par M^e Del Prete, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 27 mars 2024 ;

2°) d’annuler ce titre exécutoire d’un montant de 49 483,63 euros émis par le

vice-président de la communauté d’agglomération Terre de Provence le 29 juin 2021 ;

3°) de mettre à la charge de la communauté d’agglomération Terre de Provence la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- il conteste ce jugement dès lors que le tribunal administratif de Marseille a commis une erreur de droit en considérant que la question prioritaire de constitutionnalité qu’il a soulevée n’était pas sérieuse et qu’il devait écarter le moyen tiré de la méconnaissance de l’article 6 du décret du 27 janvier 2017 ;

- le titre exécutoire litigieux est entaché du vice d’incompétence dès lors qu’il ne contient pas la signature de son auteur, en méconnaissance des dispositions de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration.

Par un mémoire distinct, enregistré le 24 mai 2024, M. C…, représenté par M^e Del Prete, demande à la cour de transmettre au Conseil d’Etat une question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions du VI de l’article 25 septies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, désormais codifiées à l’article L. 123-9 du code général de la fonction publique.

Il soutient que les modalités de répétition de l’indu définies par ces dispositions portent atteinte au principe de responsabilité, et aux principes de nécessité des peines et de respect des droits de la défense garantis respectivement par les articles 4 et 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.

Par une ordonnance n° 24MA01289 QPC du 8 juillet 2024, le président de la 4ème chambre de la cour a refusé de transmettre au Conseil d’Etat cette question prioritaire de constitutionnalité.

Par un mémoire en défense, enregistré le 9 octobre 2024, la communauté d’agglomération Terre de Provence, représentée par M^e Carrère, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. C… au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- le président de la 4ème chambre s’étant prononcé, par une ordonnance du 8 juillet 2024, sur la contestation en appel du refus de transmission de la question priorité de constitutionnalité soulevée par M. C…, la cour a été dessaisie du moyen d’inconstitutionnalité en application des dispositions de l’article R. 771-10 du code de justice administrative ;

- les autres moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 9 juillet 2025, la clôture de l’instruction, initialement fixée au 15 juillet 2025, a été reportée au 25 août 2025, à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la fonction publique ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- le décret n° 2007-658 du 2 mai 2007 ;

- le décret n° 2017-105 du 27 janvier 2017 ;

- le code de justice administrative.

Le président de la cour a désigné M. Revert, président assesseur, pour présider la formation de jugement de la 4ème chambre, en application des dispositions de l’article R. 222-26 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. B…,

- les conclusions de M^me Balaresque, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Del Prete, représentant M. C….

Considérant ce qui suit :

Directeur général des services de la communauté d’agglomération Terre de Provence du 1er juin 2014 au 15 mai 2019, M. C… a continué à exercer, au cours de cette période, la fonction de collaborateur parlementaire du député élu dans la 15ème circonscription des Bouches-du-Rhône, dans le cadre d’un contrat à durée indéterminée conclu le 1er juillet 2007 pour une durée mensuelle de 38 heures. Après que, dans le cadre de son examen des comptes et de la gestion de la communauté d’agglomération Terre de Provence, à compter de l’année 2014, la chambre régionale des comptes Provence-Alpes-Côte d’Azur (PACA) a relevé que ce cumul n’avait pas été autorisé, le vice-président de cet établissement public de coopération intercommunale a émis, le 29 juin 2021, un titre exécutoire en vue du recouvrement de la somme de 49 483,63 euros correspondant à des rémunérations indûment perçues pour la période courant du 1er février 2017 au 15 mai 2019. M. C… relève appel du jugement du 27 mars 2024 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant à l’annulation de ce titre exécutoire, ensemble la décision implicite portant rejet de son recours gracieux, et à ce qu’il soit déchargé de l’obligation de s’acquitter du paiement de cette somme de 49 483,63 euros.

Sur la régularité du jugement attaqué :

Aux termes de l’article L. 9 du code de justice administrative : « Les jugements sont motivés. »

Il ressort des termes du jugement attaqué que le tribunal administratif, qui n’était pas tenu de répondre à l’ensemble des arguments exposés par M. C…, a suffisamment répondu, aux points 9 à 11 de son jugement, au moyen tiré de la méconnaissance de l’article 6 du décret du 27 janvier 2017. Par suite, les moyens tirés de l’irrégularité du jugement à raison de l’insuffisance de sa motivation et du défaut de réponse à ce moyen doivent être écartés.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : « (…) En application des articles L. 111-2 et L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration, le titre de recettes individuel ou l’extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l’a émis ainsi que les voies et délais de recours. / Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation. (…) ». Il résulte de ces dispositions, d’une part, que le titre de recettes individuel adressé au redevable doit mentionner les nom, prénoms et qualité de la personne qui l’a émis, d’autre part, qu’il appartient à l’autorité administrative de justifier en cas de contestation que le bordereau de titre de recettes comporte la signature de l’émetteur.

Il résulte de l’instruction que le titre exécutoire dont M. C… demande l’annulation a été émis le 29 juin 2021 par le vice-président de la communauté d’agglomération Terre de Provence dont il mentionne les nom, prénom et qualité. Si ce titre exécutoire n’est pas signé, la communauté d’agglomération Terre de Provence produit le bordereau de titres de recettes qui comporte la signature de son vice-président. Dans ces conditions, le moyen tiré du défaut de signature du titre de recettes doit être écarté, sans qu’il soit besoin d’examiner sa recevabilité.

En deuxième lieu, l’article R. 771-10 du code de justice administrative, relatif à la question prioritaire de constitutionnalité, dispose que : « Le refus de transmission dessaisit la juridiction du moyen d’inconstitutionnalité. La décision qui règle le litige vise le refus de transmission (…) ».

A l’appui de sa requête susvisée, M. C… entend contester le jugement attaqué, notamment, en tant que le tribunal administratif de Marseille a refusé de transmettre au Conseil d’Etat la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions du VI de l’article 25 septies de la loi susvisée du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, désormais codifiées à l’article L. 123-9 du code général de la fonction publique. Toutefois, M. C… a présenté, par mémoire distinct dans le cadre de la présente instance, une demande tendant à ce que cette même question prioritaire de constitutionnalité soit transmise au Conseil d’Etat et, par l’ordonnance susvisée du 8 juillet 2024, le président de la 4ème chambre de la cour a rejeté cette demande. Ainsi, en application des dispositions citées au point précédent, la cour est dessaisie de ce moyen.

En troisième et dernier lieu, d’une part, aux termes de l’article 25 septies de la loi susvisée du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dans sa rédaction applicable au présent litige : « I.- Le fonctionnaire consacre l’intégralité de son activité professionnelle aux tâches qui lui sont confiées. Il ne peut exercer, à titre professionnel, une activité privée lucrative de quelque nature que ce soit, sous réserve des II à V du présent article. / (…) / IV.-Le fonctionnaire peut être autorisé par l’autorité hiérarchique dont il relève à exercer à titre accessoire une activité, lucrative ou non, auprès d’une personne ou d’un organisme public ou privé dès lors que cette activité est compatible avec les fonctions qui lui sont confiées et n’affecte pas leur exercice. Par dérogation au 1° du I du présent article, ces activités peuvent être exercées sous le régime prévu à l’article L. 133-6-8 du code de la sécurité sociale. / Il peut notamment être recruté comme enseignant associé en application de l’article L. 952-1 du code de l’éducation. / V.- La production des œuvres de l’esprit, au sens des articles L. 112-1, L. 112-2 et L. 112-3 du code de la propriété intellectuelle, s’exerce librement, dans le respect des dispositions relatives au droit d’auteur des agents publics et sous réserve de l’article 26 de la présente loi. / Les membres du personnel enseignant, technique ou scientifique des établissements d’enseignement et les personnes pratiquant des activités à caractère artistique peuvent exercer les professions libérales qui découlent de la nature de leurs fonctions. / VI.- Sans préjudice de l’engagement de poursuites disciplinaires, la violation du présent article donne lieu au reversement des sommes perçues au titre des activités interdites, par voie de retenue sur le traitement. / VII.- Les conditions d’application du présent article, notamment la liste des activités susceptibles d’être exercées à titre accessoire en application du IV, sont fixées par décret en Conseil d’Etat. »

D’autre part, aux termes de l’article 5 du décret du 27 janvier 2017 relatif à l’exercice d’activités privées par des agents publics et certains agents contractuels de droit privé ayant cessé leurs fonctions, aux cumuls d’activités et à la commission de déontologie de la fonction publique, dans sa version applicable au présent litige et dont les dispositions étaient applicables aux demandes d’autorisation présentées à compter de cette date : « Dans les conditions fixées aux I et IV de l’article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983 précitée et celles prévues par le présent décret, l’agent peut être autorisé à cumuler une activité accessoire avec son activité principale, sous réserve que cette activité ne porte pas atteinte au fonctionnement normal, à l’indépendance ou à la neutralité du service ou ne mette pas l’intéressé en situation de méconnaître l’article 432-12 du code pénal. Cette activité peut être exercée auprès d’une personne publique ou privée. Un même agent peut être autorisé à exercer plusieurs activités accessoires. » Selon l’article 6 de ce décret, dans sa rédaction applicable au présent litige : « Les activités exercées à titre accessoire susceptibles d’être autorisées sont les suivantes : / 1° Dans les conditions prévues à l’article 5 : / a) Expertise et consultation, sans préjudice des dispositions du 3° du I de l’article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983 précitée et, le cas échéant, sans préjudice des dispositions des articles

L. 531-8 et suivants du code de la recherche ; / b) Enseignement et formation ; / c) Activité à caractère sportif ou culturel, y compris encadrement et animation dans les domaines sportif, culturel, ou de l’éducation populaire ; / d) Activité agricole au sens du premier alinéa de l’article L. 311-1 du code rural et de la pêche maritime dans des exploitations agricoles constituées ou non sous forme sociale ; / e) Activité de conjoint collaborateur au sein d’une entreprise artisanale, commerciale ou libérale mentionnée à l’article R. 121-1 du code de commerce ; / f) Aide à domicile à un ascendant, à un descendant, à son conjoint, à son partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou à son concubin, permettant au fonctionnaire de percevoir, le cas échéant, les allocations afférentes à cette aide ; / g) Travaux de faible importance réalisés chez des

particuliers ; / h) Activité d’intérêt général exercée auprès d’une personne publique ou auprès d’une personne privée à but non lucratif ; / i) Mission d’intérêt public de coopération internationale ou auprès d’organismes d’intérêt général à caractère international ou d’un Etat étranger ; / 2° Dans les conditions prévues à l’article 5 du présent décret et à l’article L. 133-6-8 du code de la sécurité sociale, sans préjudice des dispositions de l’article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983 précitée : / a) Services à la personne mentionnés à l’article L. 7231-1 du code du travail ; / b) Vente de biens fabriqués personnellement par l’agent. » L’article 7 du même décret, dans sa rédaction applicable au présent litige, précise que « Le cumul d’une activité exercée à titre accessoire mentionnée à l’article 6 avec une activité exercée à titre principal est subordonné à la délivrance d’une autorisation par l’autorité dont relève l’agent intéressé. / Toutefois et sous réserve des interdictions prévues aux 2°, 3° et 4° du I de l’article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983 précitée, l’exercice d’une activité bénévole au profit de personnes publiques ou privées sans but lucratif est libre. » Enfin, selon l’article 8 de ce décret, dans sa rédaction applicable au présent litige : « Préalablement à l’exercice de toute activité accessoire soumise à autorisation, l’intéressé adresse à l’autorité dont il relève, qui lui en accuse réception, une demande écrite qui comprend les informations suivantes : / 1° Identité de l’employeur ou nature de l’organisme pour le compte duquel s’exercera l’activité accessoire envisagée ; / 2° Nature, durée, périodicité et conditions de rémunération de cette activité accessoire. / Toute autre information de nature à éclairer l’autorité mentionnée au premier alinéa sur l’activité accessoire envisagée peut figurer dans cette demande à l’initiative de l’agent. L’autorité peut lui demander des informations complémentaires. »

Ainsi qu’il a été déjà dit au point 1, il résulte de l’instruction que M. C…, directeur général des services de la communauté d’agglomération Terre de Provence du 1er juin 2014 au 15 mai 2019, a également exercé, au cours de la même période, la fonction de collaborateur parlementaire du député élu dans la 15ème circonscription des Bouches-du-Rhône, dans le cadre d’un contrat à durée indéterminée conclu le 1er juillet 2007 pour une durée mensuelle de 38 heures. La communauté d’agglomération Terre de Provence fait valoir, sans être contredite, que le titre exécutoire en litige ne couvre que les rémunérations indûment perçues par M. C… pour la période courant du 1er février 2017 au 15 mai 2019 dès lors que ce dernier n’a pas répondu à son courrier du 22 juin 2020 dans lequel elle lui avait demandé la communication de l’ensemble des éléments relatifs aux rémunérations qu’il avait perçues au titre de son activité d’attaché parlementaire et que le député qui l’avait employé avait refusé de transmettre à ses services les fiches de paie émises avant le 1er février 2017. M. C… persiste à soutenir devant la cour que son activité de collaborateur parlementaire constituait une activité d’intérêt général exercée auprès d’une personne publique ou d’une personne privée à but non lucratif, au sens et pour l’application du h) du 1° de l’article 6 du décret du 27 janvier 2017, lequel est au demeurant entré en vigueur le 1er février 2017, soit le premier jour de la période couverte par le titre exécutoire en litige. En tout état de cause, l’exercice d’une telle activité demeurait subordonné à la délivrance d’une autorisation par l’autorité dont relevait l’appelant. Or, il est constant que M. C… n’a sollicité cette autorisation ni avant d’être nommé directeur général des services de la communauté d’agglomération Terre de Provence, alors même que les dispositions de l’article 4 du décret n° 2007-658 du 2 mai 2007 relatif au cumul d’activités des fonctionnaires, des agents non titulaires de droit public et des ouvriers des établissements industriels de l’Etat imposait déjà la délivrance d’une telle autorisation, ni après cette nomination et durant l’ensemble de la période au cours de laquelle il a occupé ce poste, en méconnaissance des dispositions précitées du décret du 27 janvier 2017. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article 6 de ce décret ne peut dès lors qu’être écarté.

Il résulte de tout ce qui précède que M. C… n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande.

Sur les frais liés au litige :

Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu’elles demandent et le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation. »

Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté d’agglomération Terre de Provence, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, une quelconque somme au titre des frais exposés par M. C… et non compris dans les dépens.

En revanche, dans les circonstances de l’espèce, et sur le fondement de ces mêmes dispositions, il y a lieu de mettre à la charge de l’appelant une somme de 2 000 euros à verser à l’intimée.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. C… est rejetée.

Article 2 : M. C… versera une somme de 2 000 euros à la communauté d’agglomération Terre de Provence au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A… C… et à la communauté d’agglomération Terre de Provence.

Délibéré après l’audience du 2 décembre 2025, où siégeaient :

- M. Michaël Revert, président,

- M. Stéphen Martin, premier conseiller,

- M. Laurent Lombart, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 décembre 2025.