Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société CTM Promotion a demandé au tribunal administratif de Rennes d’annuler l’arrêté du 24 juillet 2021 par lequel le maire de Tréffiagat (Finistère) a déclaré non réalisable l’opération de construction de deux maisons individuelles sur les parcelles cadastrées section B nos 2807 et 2808 situées impasse des orchidées.

Par un jugement n° 2104846 du 23 avril 2024, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 21 juin 2024, la société CTM Promotion, représentée par M^e Bellanger, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du 23 avril 2024 du tribunal administratif de Rennes ;

2°) d’annuler l’arrêté du 24 juillet 2021 du maire de Tréffiagat déclarant non réalisable l’opération de construction de deux maisons individuelles sur les parcelles cadastrées section B nos 2807 et 2808 situées impasse des orchidées ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Tréffiagat le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

 – le jugement attaqué est irrégulier dès lors qu’il n’est pas signé par le président, le rapporteur et le greffier d’audience ;

 – par la voie de l’exception, le plan local d’urbanisme, approuvé par la délibération du 20 décembre 2019, est illégal ;

 – les compléments et corrections apportés au projet après l’enquête publique ont bouleversé l’économie générale du projet ; le projet tel que modifié à l’issue de l’enquête publique aurait dû faire l’objet d’une nouvelle enquête publique ;

 – le rapport de présentation est insuffisant s’agissant de l’activité agricole, de la réalisation des objectifs de renouvellement de populations et de production de logements ; il méconnait les dispositions de l’article R. 151-1 du code de l’urbanisme ;

 – au regard de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme, le règlement du plan local d’urbanisme est incohérent avec le projet d’aménagement et de développement durables et ses objectifs de renouvellement de populations, densification et conservation du capital agricole ; le classement des parcelles cadastrées section B n° 2807 et n° 2808 est incohérent avec le projet d’aménagement et de développement durables et avec le rapport de présentation ;

 – le classement des parcelles cadastrées section B n° 2807 et n° 2808 en zone agricole (A) est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation ; les parcelles en litige, qui sont déjà artificialisées, se situent en continuité de la zone urbanisée et sont desservies par les réseaux publics.

Par un mémoire en défense, enregistré le 2 décembre 2024, la commune de Tréffiagat, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de la société CTM Promotion une somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

 – le moyen tiré de l’insuffisance du rapport de présentation du plan local d’urbanisme n’est pas recevable dès lors qu’il méconnait les dispositions de l’article L. 600-1 du code de l’urbanisme ; il a été soulevé plus de six mois après la prise d’effet du plan local d’urbanisme ;

 – les moyens soulevés par la société CTM Promotion ne sont pas fondés.

Par un courrier du 17 mars 2026, la cour a demandé aux parties de produire leurs observations sur les conséquences sur le présent litige de l’abrogation de l’article L. 600-1 du code de l’urbanisme par la loi n° 2025-1129 du 26 novembre 2025.

Par un mémoire enregistré le 26 mars 2026 la commune de Tréffiagat a produit des observations en réponse au courrier du 17 mars 2026.

Par un mémoire enregistré le 30 mars 2026 la société CTM Promotion a produit des observations en réponse au courrier du 17 mars 2026.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

 – le code de l’urbanisme ;

 – la loi n° 2025-1129 du 26 novembre 2025 ;

 – le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

 – le rapport de M^me Dubost,

 – les conclusions de M^me Ody, rapporteure publique,

 – et les observations de M^e Gueutier, substituant M^e Bellanger, représentant la SARL CTM Promotion et celles de M^e Cassard, représentant la commune de Tréffiagat.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 24 juillet 2021, le maire de la commune de Tréffiagat (Finistère) a délivré à la société CTM Promotion un certificat d’urbanisme opérationnel déclarant non réalisable la construction de deux maisons individuelles sur les parcelles cadastrées section B n° 2807 et n° 2808 situées impasse des orchidées. La société CTM Promotion a alors demandé au tribunal administratif de Rennes d’annuler cette décision. Elle relève appel du jugement de ce tribunal du 23 avril 2024 rejetant sa demande.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Aux termes de l’article R. 741-7 du code de justice administrative : « Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d’audience. ».

3. Il ressort des pièces de la procédure que la minute du jugement attaqué comporte l’ensemble des signatures requises par ces dispositions. Par suite, le moyen tiré de ce que ce jugement serait entaché d’une irrégularité, faute d’être revêtu des signatures du président, du rapporteur et du greffier, doit être écarté.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

4. Aux termes de l’article L. 600-12 du code de l’urbanisme : « Sous réserve de l’application des articles L. 600-12-1 et L. 442-14, l’annulation ou la déclaration d’illégalité d’un schéma de cohérence territoriale, d’un plan local d’urbanisme, d’un document d’urbanisme en tenant lieu ou d’une carte communale a pour effet de remettre en vigueur le schéma de cohérence territoriale, le plan local d’urbanisme, le document d’urbanisme en tenant lieu ou la carte communale immédiatement antérieur. » et aux termes de l’article L. 600-12-1 du code de l’urbanisme : « L’annulation ou la déclaration d’illégalité d’un schéma de cohérence territoriale, d’un plan local d’urbanisme, d’un document d’urbanisme en tenant lieu ou d’une carte communale sont par elles-mêmes sans incidence sur les décisions relatives à l’utilisation du sol ou à l’occupation des sols régies par le présent code délivrées antérieurement à leur prononcé dès lors que ces annulations ou déclarations d’illégalité reposent sur un motif étranger aux règles d’urbanisme applicables au projet. Le présent article n’est pas applicable aux décisions de refus de permis ou d’opposition à déclaration préalable. Pour ces décisions, l’annulation ou l’illégalité du document d’urbanisme leur ayant servi de fondement entraîne l’annulation de ladite décision. ».

5. Si un permis de construire ne constitue pas un acte d’application de la réglementation d’urbanisme en vigueur et si, par suite, une personne requérante demandant son annulation ne saurait utilement se borner à soutenir, pour l’obtenir, qu’il a été délivré sous l’empire d’un document d’urbanisme illégal, mais doit faire valoir, en outre, que ce permis méconnaît les dispositions d’urbanisme pertinentes remises en vigueur en application de l’article L. 600-12 du code de l’urbanisme, cette règle ne s’applique pas au refus de permis de construire, lorsque celui-ci trouve son fondement dans un document d’urbanisme. Dans ce cas, l’annulation ou l’illégalité de ce document d’urbanisme entraîne l’annulation du refus de permis de construire pris sur son fondement, sauf au juge à procéder, le cas échéant, à une substitution de base légale ou de motifs dans les conditions de droit commun.

En ce qui concerne les moyens de légalité externe dirigés, par la voie de l’exception, contre le plan local d’urbanisme :

6. D’une part, les dispositions de l’article L. 600-1 du code de l’urbanisme, qui encadraient les possibilités d’exciper de l’illégalité des documents d’urbanisme par la voie de l’exception, ont été abrogées par la loi du 26 novembre 2025 de simplification du droit de l’urbanisme et du logement qui a été publiée au journal officiel de la République française le 27 novembre 2025. Ces dispositions qui n’affectent pas la substance du droit de former un recours pour excès de pouvoir contre une décision administrative sont, en l’absence de dispositions contraires expresses, immédiatement applicables aux instances en cours.

7. D’autre part, si, dans le cadre d’une contestation d’un acte règlementaire par voie d’exception, la légalité des règles fixées par l’acte réglementaire, la compétence de son auteur et l’existence d’un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n’en va pas de même des conditions d’édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l’acte réglementaire lui-même.

8. Dans ces conditions, les moyens tirés de ce que les modifications apportées au projet après l’enquête publique ont bouleversé l’économie générale du projet de plan local d’urbanisme (PLU) et de ce que le rapport de présentation du PLU est insuffisant, qui sont soulevés par la voie de l’exception et relèvent de la légalité externe de cet acte règlementaire, sont inopérants et ne peuvent qu’être écartés.

En ce qui concerne les moyens de légalité interne dirigés, par la voie de l’exception, contre le PLU :

S’agissant du moyen tiré de l’incohérence entre le rapport de présentation, le projet d’aménagement et de développement durables et le règlement du PLU :

9. Aux termes de l’article L. 151-2 du code de l’urbanisme : " Le plan local d’urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d’aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d’aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes. / Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. Ces documents graphiques peuvent contenir des indications relatives au relief des espaces auxquels il s’applique. « . Aux termes de l’article L. 151-4 du même code : » Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durables, les orientations d’aménagement et de programmation et le règlement. (…) « . Aux termes de l’article L. 151-5 du même code : » Le projet d’aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d’aménagement, d’équipement, d’urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; (…). « . Aux termes du I de l’article L. 151-8 de ce code : » Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ".

10. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d’urbanisme entre le règlement et le projet d’aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d’aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l’inadéquation d’une disposition du règlement du plan local d’urbanisme à une orientation ou à un objectif du projet d’aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

11. Le projet d’aménagement et de développement durables (PADD) de la commune de Tréffiagat vise à « assurer un renouvellement de populations qui permette de conserver les services et équipements existants », en fixant un objectif de croissance de population de 0,7% par an, soit 178 habitants supplémentaires à l’horizon 2029, nécessitant la production d’environ 260 logements. Par ailleurs, le PADD vise également à diminuer la consommation d’espaces, en renforçant et développant l’agglomération et à préserver le capital agricole de la commune.

12. D’une part, la société CTM Promotion fait valoir qu’il existerait une incohérence entre le PADD, lequel s’est fixé un objectif de production de logements au sein de l’enveloppe urbaine à hauteur de 75 %, et le rapport de présentation qui ne définirait pas les capacités d’extension de l’agglomération. Toutefois il ressort des pièces du dossier que le rapport de présentation dans une optique de gestion économe et de modération de la consommation d’espace, a défini une méthode d’identification des « espaces mobilisables » permettant de désigner et de distinguer les secteurs pouvant constituer des espaces de réinvestissement urbain ou des secteurs d’extension urbaine. Une carte de potentialité d’accueil a ainsi été réalisée sur l’ensemble de la commune identifiant à la fois les secteurs d’extension urbaine ainsi que les secteurs « de densification spontanée », de « dent creuse » et « d’ilot disponible », conduisant à l’identification d’un potentiel foncier en densification de 22,65 hectares et en extension de 2,48 hectares supérieur aux besoins de la commune, lequel est estimé à 12 hectares par le PLU. Il ressort ainsi du rapport de présentation que les possibilités de construction se situent, à hauteur de 90 %, au sein de l’enveloppe urbaine en cohérence avec les objectifs fixés par le PADD. Par ailleurs, la circonstance que le rapport de présentation ne permettrait pas d’expliquer le choix de la commune, qui relève de son insuffisance, est à cet égard sans incidence. Si le préfet du Finistère a estimé que « en cohérence avec les objectifs du PADD, la commune aurait dû prévoir des orientations d’aménagement et de programmation plus élaborées, et un règlement adapté, permettant de faire évoluer l’urbanisation de la commune vers de nouvelles formes urbaines plus denses », cette circonstance, alors au demeurant que la commune a indiqué disposer de la maîtrise foncière sur les secteurs à enjeux, ne permet pas d’établir l’incohérence des objectifs du PADD avec le règlement du PLU.

13. D’autre part, la requérante fait valoir que le classement de ses parcelles en zone A du règlement graphique du PLU n’est pas cohérent avec les objectifs du PADD. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section B nos 2807 et 2808, d’une superficie de 1 985 m², se situent en dehors de la zone urbanisée de Tréffiagat. Si à l’ouest et au sud de ces parcelles, quelques constructions sont implantées, elles s’insèrent toutefois au sein d’un vaste espace agricole et naturel sur lequel elles s’ouvrent à l’est. Enfin, la circonstance que le secteur auquel appartiennent les parcelles en cause aurait pu faire l’objet d’une orientation d’aménagement et de programmation n’est pas de nature à établir l’incohérence alléguée par la requérante. Par suite, le classement en zone A des parcelles en cause n’est pas incohérent avec les objectifs du projet d’aménagement et de développement durables rappelés au point 11 qui prévoient notamment une densification de l’enveloppe urbaine existante et la préservation du capital agricole de la commune.

14. Par suite, le moyen tiré de l’incohérence entre le rapport de présentation, le projet d’aménagement et de développement durables et le règlement graphique du plan local d’urbanisme doit être écarté.

S’agissant du moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation affectant le classement des parcelles de l’opération projetée :

15. Aux termes de l’article L. 151-9 du code de l’urbanisme : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. (…) » et aux termes de l’article R. 151-22 du même code : « Les zones agricoles sont dites » zones A « . Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ».

16. Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. A ce titre, ils peuvent identifier et localiser des éléments de paysage et définir des prescriptions de nature à assurer leur protection. Ce faisant, ils ne sont pas liés, pour déterminer l’affectation future des divers secteurs, par les modalités existantes d’utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l’intérêt de l’urbanisme. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

17. Il résulte des dispositions citées au point 15 qu’une zone A du plan local d’urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d’aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Si, pour apprécier la légalité du classement d’une parcelle en zone A, le juge n’a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d’une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l’ampleur des aménagements ou constructions qu’elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé.

18. Comme il a été dit au point 13, il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section B nos 2807 et 2808, d’une superficie de 1 985 m², se situent en dehors de la zone urbanisée de Tréffiagat. Si à l’ouest et au sud, quelques constructions sont implantées, ces parcelles s’insèrent toutefois au sein d’un vaste espace agricole et naturel sur lequel elles s’ouvrent à l’est puis au sud. La circonstance que ces deux parcelles, issues d’une division foncière, supportent des dalles bétonnées ne permet pas d’établir que leur classement en zone A serait entaché d’erreur manifeste alors que le potentiel agricole du secteur dans lequel ces parcelles s’insèrent n’est pas contesté. Enfin, les circonstances qu’un autre classement aurait pu légalement être retenu et que d’autres parcelles aient fait l’objet d’un classement différent, sont sans incidence sur la légalité du classement contesté. Dans ces conditions, compte tenu des partis d’aménagement retenus par les auteurs du PLU rappelés au point 11 ainsi que de la localisation des parcelles de la société requérante, et en dépit de ce qu’un permis de construire, devenu caduc, avait été précédemment délivré le 20 janvier 2007 et de ce qu’elles ne présentent pas un caractère agricole, leur classement en zone A du plan local d’urbanisme n’est pas entaché d’une erreur manifeste au regard des dispositions de l’article R. 151-22 du code de l’urbanisme. Par suite, le moyen tiré de ce qu’en classant en zone A les parcelles de l’opération projetée les auteurs du PLU ont commis une erreur manifeste d’appréciation doit être écarté.

19. Il résulte de tout ce qui précède que la société CTM Promotion n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande.

Sur les frais liés au litige :

20. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Treffiagat qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la société CTM Promotion au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la société CTM Promotion une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Treffiagat au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la société CTM Promotion est rejetée.

Article 2 : La société CTM Promotion versera à la commune de Tréffiagat une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société CTM Promotion et à la commune de Tréffiagat.

Délibéré après l’audience du 11 mai 2026, à laquelle siégeaient :

 – M^me Rimeu, présidente de chambre,

 – M. Rivas, président-assesseur,

 – M^me Dubost, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 juin 2026.

La rapporteure,

A.-M. DUBOST

La présidente,

S. RIMEU

Le greffier,

C. GOY La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

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N° 24NT01883