Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M^me A… B… a demandé au tribunal administratif de Nîmes d’annuler la délibération du 17 février 2020 du conseil municipal de Saint-Saturnin-lès-Apt approuvant la révision du plan local d’urbanisme de la commune.

Par un jugement n° 2002015 du 26 juin 2023, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés le 25 août 2023 et le 27 novembre 2023, M^me B…, représentée par M^e Imbert-Gargiulo et M^e Pavia, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) d’annuler la délibération du 17 février 2020 du conseil municipal de Saint-Saturnin-lès-Apt approuvant la révision du plan local d’urbanisme ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Saturnin-lès-Apt une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la délibération a été adoptée à l’issue d’une procédure irrégulière en raison de la publicité insuffisante de l’avis d’enquête publique ;

- la délibération a été adoptée en méconnaissance des dispositions des articles L. 2121-10 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales dès lors qu’il n’est pas démontré que la convocation des membres du conseil municipal a été régulière ;

- le rapport de présentation du plan local d’urbanisme, qui ne justifie pas le zonage et le classement de la zone naturelle N, est insuffisant au regard des prescriptions de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme ;

- le rapport de présentation qui autorise les extensions des constructions existantes est en contradiction avec le règlement du plan local d’urbanisme qui prévoit en zone N1 une limitation des constructions à celles nécessaires à l’exploitation agricole ou forestière ;

- le classement en zone naturelle, N1f2, de la parcelle cadastrée section C… et le classement en zone agricole, Af2, des parcelles cadastrées section D… sont entachés d’une erreur manifeste d’appréciation dès lors que ces parcelles avaient fait l’objet d’un classement en zone 3ND dans laquelle l’habitat en faible densité était autorisé, qu’elles sont desservies par un chemin et sont situées dans un secteur comprenant un nombre significatif de constructions et que ce classement est contraire aux objectifs fixés par le projet d’aménagement et de développement durables de maintenir la vitalité et l’attractivité de la commune par la création de nouveaux logements pour répondre notamment aux besoins des personnes âgées et de répartir les nouvelles constructions entre l’habitat individuel et collectif.

Par un mémoire en défense, enregistré le 18 octobre 2023, la commune de Saint-Saturnin-lès-Apt, représentée par la SELARL Territoires Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M^me B… une somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir qu’aucun des moyens soulevés par l’appelante n’est fondé.

Par une ordonnance du 18 octobre 2023, la clôture de l’instruction a été fixée au 1er décembre 2023.

Les parties ont été informées le 7 novembre 2025 que la cour est susceptible de surseoir à statuer pendant un délai de trois mois sur la requête en application de l’article L. 600-9 du code de l’urbanisme afin de permettre la régularisation du vice susceptible d’entacher la délibération en litige en raison de la méconnaissance de l’article L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales.

Par un courrier du 12 novembre 2025, M^me B…, représentée par M^e Pavia, a présenté des observations.

M^me B… a été admise au bénéfice de l’aide juridictionnelle totale par une décision du 4 octobre 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’environnement ;

- le code général des collectivités locales ;

- le code de l’urbanisme ;

- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience :

- le rapport de M. Riou, rapporteur,

- les conclusions de M. Diard, rapporteur public,

- et les observations de Me d’Audigier, représentant la commune de Saint-Saturnin-lès-Apt.

Considérant ce qui suit :

Par délibération du 17 février 2020, le conseil municipal de Saint-Saturnin-lès-Apt (Vaucluse) a approuvé la révision du plan local d’urbanisme de la commune. M^me B… relève appel du jugement du 26 juin 2023 par lequel le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande tendant à l’annulation de cette délibération.

Sur le bien-fondé du jugement :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 153-19 du code de l’urbanisme : « Le projet de plan local d’urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement par le président de l’établissement public de coopération intercommunale ou le maire. ». L’article L. 123-10 du code de l’environnement dispose : « I. – Quinze jours avant l’ouverture de l’enquête et durant celle-ci, l’autorité compétente, pour ouvrir et organiser l’enquête, informe le public. L’information du public est assurée par voie dématérialisée et par voie d’affichage sur le ou les lieux concernés par l’enquête, ainsi que, selon l’importance et la nature du projet, plan ou programme, par voie de publication locale. ». Selon l’article R. 123-11 du même code : « I. – Un avis portant les indications mentionnées à l’article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l’enquête et rappelé dans les huit premiers de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. (…) / II. – L’avis mentionné au I est publié sur le site internet de l’autorité compétente pour ouvrir et organiser l’enquête. Si l’autorité compétente ne dispose pas d’un site internet, cet avis est publié, à sa demande, sur le site internet des services de l’Etat dans le département. Dans ce cas, l’autorité compétente transmet l’avis par voie électronique au préfet au moins un mois avant le début de la participation, qui le met en ligne au moins quinze jours avant le début de la participation. / III. – L’autorité compétente pour ouvrir et organiser l’enquête désigne le ou les lieux où cet avis doit être publié par voie d’affiches et, éventuellement, par tout autre procédé. ».

S’il appartient à l’autorité administrative de procéder à l’ouverture de l’enquête publique et à la publicité de celle-ci dans les conditions fixées par les dispositions du code de l’urbanisme et du code de l’environnement, la méconnaissance de ces dispositions n’est toutefois de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l’illégalité de la décision prise à l’issue de l’enquête publique que si elle n’a pas permis une bonne information de l’ensemble des personnes intéressées par l’opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l’enquête et, par suite, sur la décision de l’autorité administrative.

Il ressort des pièces du dossier et notamment d’une attestation du 25 octobre 2019 établie par le maire de Saint-Saturnin-lès-Apt et des indications figurant en pages 3 et 4 du rapport du commissaire-enquêteur qui ne sont pas sérieusement contestées, que l’arrêté prescrivant l’ouverture de l’enquête publique a été affiché en mairie et sur les panneaux communaux et publié sur le site internet de la commune à partir du 25 octobre 2019 avant le démarrage de l’enquête publique et pendant toute sa durée, du 12 novembre 2019 au 17 décembre 2019. Ainsi, 53 personnes, dont M^me B…, se sont présentées aux permanences tenues par le commissaire enquêteur afin de présenter leurs observations. Par suite, si l’avis d’enquête publique a été publié dans le journal La Provence douze jours seulement avant le début de l’enquête en méconnaissance des dispositions précitées du I de l’article R. 123-11 du code de l’environnement, une telle irrégularité n’a pas privé en l’espèce les personnes intéressées d’une information suffisante, ni exercé une influence sur le sens de la délibération contestée. Le moyen doit donc être écarté.

En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : « Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l’ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse ». Aux termes de l’article L. 2121-11 du même code : « Dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion (…) ».

Un requérant qui soutient que les délais légaux d’envoi des convocations à un conseil municipal n’ont pas été respectés alors que, selon les mentions du registre des délibérations du conseil municipal, ces délais auraient été respectés doit apporter des éléments circonstanciés au soutien de son moyen. En l’absence de tels éléments, ses allégations ne sauraient conduire à remettre en cause les mentions factuelles précises du registre des délibérations qui, au demeurant, font foi jusqu’à preuve du contraire.

La requérante se prévaut de l’absence de mention au registre des délibérations de la convocation des membres du conseil municipal et de ce que la commune doit être en mesure de justifier les dates de convocations des conseillers municipaux, désormais transmises de manière dématérialisée, pour soutenir que ceux-ci n’ont pas été régulièrement convoqués. Alors que les mentions du registre des délibérations du conseil municipal ne comportent aucune indication sur la convocation de ses membres, la commune a produit en réponse à une demande d’instruction des attestations, établies par le maire et par quatre membres du conseil municipal le 14 décembre 2022, soit plus de 22 mois après la réunion du conseil municipal, qui ne précisent pas la date à laquelle ils ont été convoqués et qui, au demeurant, ne sont susceptibles de démontrer que leur régulière convocation mais pas celle de l’ensemble des conseillers municipaux. Par ailleurs, la circonstance qu’il ressort de la délibération elle-même et de la liste d’émargement complétée que sur 21 conseillers en exercice, 15 d’entre eux étaient bien présents lors de la séance, n’est pas nature à établir que le conseil municipal a été régulièrement convoqué. Dans ces conditions, la méconnaissance du délai de convocation doit être regardée comme établie. Cette méconnaissance entache, par elle-même, d’irrégularité les délibérations adoptées par le conseil municipal lors de la séance du 17 février 2020.

En troisième lieu, aux termes de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme : « Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir (…) le règlement ». Aux termes de l’article R. 151-1 du même code dans sa rédaction alors applicable : « Pour l’application de l’article L. 151-4, le rapport de présentation : / 1° Expose les principales conclusions du diagnostic sur lequel il s’appuie ainsi que, le cas échéant, les analyses des résultats de l’application du plan prévues par les articles L. 153-27 à L. 153-30 et comporte, en annexe, les études et les évaluations dont elles sont issues ; / 2° Analyse les capacités de densification et de mutation des espaces bâtis identifiés par le schéma de cohérence territoriale en vertu du deuxième alinéa de l’article L. 141- 3 ainsi que des autres espaces bâtis identifiés par le rapport lui-même en vertu du troisième alinéa de l’article L. 151-4 ; / 3° Analyse l’état initial de l’environnement, expose la manière dont le plan prend en compte le souci de la préservation et de la mise en valeur de l’environnement ainsi que les effets et incidences attendus de sa mise en œuvre sur celui-ci ». Selon les dispositions de l’article R. 151-2 de ce code : « Le rapport de présentation comporte les justifications de : (…) 4° La délimitation des zones prévues par l’article L. 151-9 (…) Ces justifications sont regroupées dans le rapport ».

Le rapport de présentation de la révision du plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Saturnin-lès-Apt comporte notamment la présentation du parti d’aménagement et une justification du zonage. A ce titre il précise au paragraphe IV.8 « L’objectif de préserver les principales richesses naturelles » de la commune et au paragraphe IV.9 « La présentation du zonage et de l’esprit du règlement ». Au paragraphe IV.8.2 « Protéger les milieux naturels remarquables, afin de limiter les incidences sur l’environnement », le rapport mentionne ainsi l’objectif poursuivi de conserver les continuités écologiques du territoire dans le secteur du massif des Monts de Vaucluse et de Perréal, ainsi que les prescriptions prévues pour chaque secteur identifié en fonction de leur naturalité. Il distingue ainsi les secteurs Npr et Apr correspondant aux périmètres des trois sites Natura 2000 de la commune (Ocres de Roussillon et de Gignac – Marnes de Perréal, Rochers et combes des Monts de Vaucluse), les secteurs Nz correspondant aux espaces naturels sensibles identifiés par le département de Vaucluse et à des zones humides, les secteurs Nev et Aev, correspondant à une zone nature et de silence par le parc naturel régional du Lubéron et à plusieurs zones naturelles d’intérêt écologique faunistique et floristique et aux espaces boisés classés. En outre, le rapport présente au paragraphe IV.9.1 les différentes zones du plan local d’urbanisme dont les zones agricoles et naturelles. Il précise ainsi que : « peuvent être classés en zone naturelle et forestière (zone N), les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison notamment de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; de l’existence d’une exploitation forestière ; ou de leur caractère d’espaces naturels ; soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d’expansion des crues ». Par ailleurs, au paragraphe IV.6.1. « Les bâtiments d’habitation au sein de la zone agricole et naturelle », ce rapport précise que les auteurs du plan local d’urbanisme ont souhaité classer en zone N les espaces naturels très peu mités et présentant des intérêts environnementaux et/ou paysagers. Dans ces conditions, le moyen tiré de l’insuffisance de motivation de la délimitation de la zone N dans le rapport de présentation doit être écarté.

En quatrième lieu, il y a lieu d’écarter par adoption des motifs retenus par les premiers juges aux points 10 à 13 de leur jugement, le moyen repris en appel par M^me B…, sans nouvelle précision, tiré de l’incompatibilité du rapport de présentation avec le règlement de la zone N1 du plan local d’urbanisme de Saint-Saturnin-lès-Apt.

En cinquième lieu, l’article L. 151-9 du code de l’urbanisme dispose que : « Le règlement délimite les zones (…) les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. (…) ». Aux termes de l’article R. 151-22 du même code : « Les zones agricoles sont dites « zones A ». Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ». Aux termes de l’article R. 151-24 de ce code : « Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ”. Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l’existence d’une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d’espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d’expansion des crues ».

Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils ne sont pas liés, pour déterminer l’affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d’utilisation des sols. Leur appréciation ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

Les parcelles cadastrées section C… à 233 situées au sein du secteur des Grès sur la commune de Saint-Saturnin-lès-Apt, appartenant à M^me B…, ont été classées en zone naturelle (N1f2) s’agissant de la parcelle C… et en zone agricole (Af 2) s’agissant des parcelles E… par le plan local d’urbanisme. Il ressort des pièces du dossier que ces parcelles, qui ne supportent aucune construction, sont situées dans une zone d’habitat diffus, caractérisée par la présence d’un bâti de faible densité, et en partie boisée ou cultivée. Elles ouvrent à l’ouest sur un vaste secteur boisé à vocation naturelle et au sud sur un secteur à vocation essentiellement agricole. Par ailleurs, il ressort du projet d’aménagement et de développement durables et notamment de son orientations n°3 que le parti d’urbanisme de la commune consiste à préserver la qualité paysagère des espaces agricoles de la plaine et à lutter contre le mitage de ces espaces en n’autorisant principalement que les constructions nécessaires à l’activité agricole. Dans ces conditions, quand bien même ces parcelles sont desservies par une voie publique, leur classement en zone agricole et naturelle n’est pas entaché d’erreur manifeste d’appréciation.

Sur l’application des dispositions de l’article L. 600-9 du code de l’urbanisme :

L’article L. 600-9 du code de l’urbanisme dispose que : « Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre (…) un plan local d’urbanisme (…) estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu’une illégalité entachant l’élaboration ou la révision de cet acte est susceptible d’être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu’à l’expiration du délai qu’il fixe pour cette régularisation et pendant lequel le document d’urbanisme reste applicable, sous les réserves suivantes : / (…) / 2° En cas d’illégalité pour vice de forme ou de procédure, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l’illégalité a eu lieu, (…), après le débat sur les orientations du projet d’aménagement et de développement durables. / Si la régularisation intervient dans le délai fixé, elle est notifiée au juge, qui statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. (…) ».

L’illégalité relevée au point 7, liée à la méconnaissance des délais légaux d’envoi des convocations à un conseil municipal, constitue un vice de procédure ayant eu lieu après le débat sur les orientations du projet d’aménagement et de développement durables. Elle est susceptible d’être régularisée par l’adoption, après une convocation régulière du conseil municipal, d’une nouvelle délibération d’approbation de la révision du plan local d’urbanisme. Dans ces conditions, il y a lieu de surseoir à statuer jusqu’à l’expiration d’un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt afin que, dans ce délai, la commune de Saint-Saturnin-lès-Apt procède à la régularisation de cette illégalité.

D E C I D E :

Article 1er : Il est sursis à statuer sur la requête jusqu’à l’expiration d’un délai de trois mois à compter de la date de notification du présent arrêt, imparti à la commune de Saint-Saturnin-lès-Apt pour notifier à la cour une délibération régularisant l’illégalité mentionnée au point 7 du présent arrêt.

Article 2 : Tous droits et moyens des parties sur lesquels il n’est pas statué dans le présent arrêt sont réservés jusqu’en fin d’instance.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M^me A… B… et à la commune de Saint-Saturnin-lès-Apt.

Délibéré après l’audience du 13 novembre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Chabert, président,

M. Teulière, président assesseur,

M. Riou, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 novembre 2025.

Le rapporteur,

S. RiouLe président,

D. Chabert

Le greffier,

F. Kinach

La République mande et ordonne au préfet de Vaucluse en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.