Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

I. M^me A D a demandé au tribunal administratif de Versailles d’annuler le titre de recettes émis à son encontre par la commune de Wissous le 13 mai 2016 pour un montant de 22 052,62 euros correspondant au remboursement de ses indemnités de fonction en tant qu’adjointe au maire de la commune pour la période comprise entre avril 2011 et avril 2014, de prononcer la décharge intégrale de cette somme, ou à titre subsidiaire de la décharger de la somme de la somme de 21 601,08 euros ou de 21 559,02 euros, ou à défaut, de condamner la commune de Wissous à lui verser la somme de 22 052,62 euros en réparation des préjudices subis du fait du comportement fautif de la commune.

Par un jugement n° 1606372 du 25 octobre 2018, le tribunal administratif de Versailles a annulé ce titre de recettes et a déchargé l’intéressée de la somme de 22 052,62 euros.

Par une ordonnance n° 18VE04312 du 22 janvier 2021, le président assesseur de la 2e chambre de la cour administrative d’appel de Versailles a rejeté l’appel formé par la commune de Wissous contre ce jugement.

Par une ordonnance n° 450955 du 1er août 2022, le conseiller d’Etat désigné par le président de la section du contentieux du Conseil d’Etat a annulé cette ordonnance et a renvoyé l’affaire devant la cour.

II. M^me A D a demandé au tribunal administratif de Versailles de condamner la commune de Wissous à lui verser la somme de 22 052,62 euros en réparation des préjudices subis du fait du comportement fautif de la commune de Wissous.

Par un jugement n° 1803698 du 23 juillet 2020, le tribunal administratif de Versailles a rejeté cette demande.

Procédure devant la cour :

I. Par une requête et des mémoires enregistrés, sous le n° 18VE04312, le 25 décembre 2018 et le 27 mai 2020, puis par des mémoires enregistrés après cassation et renvoi de l’affaire devant la cour, sous le n° 22VE01951, le 27 février 2023 et le 3 mai 2023, la commune de Wissous, représentée par M^e Beaulac, demande à la cour :

1°) à titre principal, d’annuler le jugement n° 1606372 du 25 octobre 2018 du tribunal administratif de Versailles ;

2°) de rejeter la demande de M^me D ;

3°) à titre subsidiaire, de ramener à 451,54 euros la somme due par M^me D ;

4°) et de mettre à la charge de M^me D une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— le jugement est irrégulier dès lors que la minute n’a pas été signée, en méconnaissance des dispositions de l’article R. 741-7 du code de justice administrative ;

— le jugement attaqué est entaché d’une erreur de droit, dès lors que les versements mensuels d’indemnités accordés à M^me D n’ont pas constitué des décisions individuelles créatrices de droit mais de simples mesures de liquidation fondées sur la délibération du 31 mars 2011 instituant le régime indemnitaire des élus de la commune ;

— l’auteur du titre de recettes en litige disposait d’une délégation de signature suffisamment claire et précise, qui a été affichée ;

— le bordereau de titres comporte la signature ainsi que le nom et le prénom du maire ;

— le titre exécutoire en litige précise les bases de liquidation de la somme mise à la charge de M^me D ;

— le titre de recettes en litige n’a pas été pris en méconnaissance du caractère obligatoire des dépenses relatives aux indemnités de fonction du maire et de ses adjoints, prévu à l’article L. 2321-2 du code général des collectivités territoriales ; le titre de recettes en litige est intervenu en exécution du jugement annulant la délibération du 31 mars 2011 ; l’article L. 2123-17 du code général des collectivités territoriales consacre le principe de gratuite des fonctions de maire, d’adjoint au maire et de conseiller municipal ;

— le principe d’égalité de traitement devant la loi et devant les charges publiques n’a pas été méconnu ;

— M^me D ne bénéficiait d’aucun droit acquis au versement d’une indemnité sur le fondement des précédentes délibérations du 2 avril 2008 et du 19 mai 2008, dès lors que ces délibérations avaient été adoptées dans des circonstances de fait et de droit différentes, le nombre d’adjoints et de conseillers municipaux en fonction ayant évolué ;

— la commune de Wissous ne pouvait, postérieurement à la délibération annulée en date du 31 mars 2011, prendre une délibération rétroactive sans l’entacher d’illégalité ;

— la responsabilité de la commune ne saurait être engagée dès lors qu’aucune faute ne lui est imputable mais uniquement à M^me D qui a voté la délibération, et à l’ancien maire, parfaitement au courant de l’illégalité de la délibération du 31 mars 2011 ; le lien de causalité entre cette faute et le préjudice allégué est insuffisamment établi ;

— le montant du titre de recettes ne saurait être modulé et ramené au niveau du montant net de ses indemnités, dès lors que le montant brut de ces indemnités a servi de base de calcul au montant des cotisations versées par la commune, prescrites au terme d’un délai de trente-six mois et donc désormais non régularisables ;

— à titre subsidiaire, si la responsabilité de la commune devait être reconnue, l’indemnisation à verser à l’intéressée devrait être limitée à hauteur du montant légal de l’indemnité de fonction auquel elle avait droit.

Par des mémoires en défense enregistrés, sous le n° 18VE04312, le 10 mai 2019 et le 1er juillet 2020, puis, sous le n° 22VE01951, le 12 septembre 2022 et le 27 avril 2023, M^me D, représentée par M^e Delpech, conclut, à titre principal, au rejet de la requête, à titre subsidiaire, à la condamnation de la commune à lui verser la somme de 22 052,62 euros en réparation du préjudice matériel subi ; à titre plus subsidiaire à annuler le titre de recettes en tant qu’il excède le montant du plafond légal indemnitaire et prononcer la décharge de l’obligation de payer la somme de 21 601,08 euros ; à titre infiniment subsidiaire, prononcer l’annulation partielle du titre de recettes et la décharge de l’obligation de payer la somme de 21 599,02 euros ; à titre encore plus infiniment subsidiaire, prononcer la décharge de l’obligation de payer la somme de 2 275,59 euros ; enfin, de mettre à la charge de la commune de Wissous de la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens invoqués ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces des dossiers.

La clôture de l’instruction a été fixée en dernier lieu au 28 avril 2025.

II. Par une requête enregistrée le 3 septembre 2020 sous le n° 20VE02360, M^me D, représentée par M^e Delpech, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement du tribunal administratif de Versailles n° 1803698 du 23 juillet 2020 ;

3°) de condamner la commune à lui verser la somme de 22 052,62 euros ;

4°) de condamner la commune de Wissous aux entiers dépens ;

5°) de mettre à la charge de la commune de Wissous la somme de 2 000 euros au titre des frais irrépétibles de première instance ;

6°) et de mettre à la charge de la commune la somme de 1 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la commune de Wissous a commis une erreur dans le calcul de ses indemnités d’élue, qui est constitutive d’une faute de service et non d’une faute personnelle qui serait imputable au maire de la commune ;

— la commune de Wissous ne saurait voir sa responsabilité exonérée, du fait de la faute de la victime ;

— la responsabilité sans faute de la commune de Wissous doit être engagée pour rupture d’égalité devant les charges publiques ;

— M^me D a subi un préjudice du fait de la somme de 22 052,62 que la commune lui demande de rembourser, qui est très élevée au regard de sa situation financière ; le jugement du tribunal administratif de Versailles n°1603672, annulant le titre exécutoire du 13 mai 2016 a fait l’objet d’un appel et n’est donc pas définitif ; si le jugement précité du tribunal est réformé dans un sens défavorable à M^me D, cette dernière aura subi un préjudice ;

— la faute commise par la commune est directement et certainement à l’origine du préjudice que M^me D a subi ;

— la responsabilité de la commune de Wissous doit être engagée sur le fondement de l’enrichissement sans cause.

La requête de M^me D a été communiquée à la commune de Wissous, qui n’a présenté aucun mémoire ni aucune pièce en défense.

Vu les autres pièces des dossiers.

La clôture de l’instruction a été fixée en dernier lieu au 28 avril 2025.

Vu :

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Cozic,

— les conclusions de M. Frémont, rapporteur public,

— et les observations de M^e Beaulac pour la commune de Wissous et de M^e Delpech pour M^me D.

Considérant ce qui suit :

1. M^me D a été adjointe au maire de la commune de Wissous à compter de mars 2008, jusqu’au renouvellement du conseil municipal suite aux élections municipales de 2014. Par une délibération du 31 mars 2011, le conseil municipal de la commune de Wissous a décidé de fixer un nouveau montant brut mensuel de l’indemnité de fonctions des élus de la commune, en remplacement du régime indemnitaire précédemment voté en deux temps, par une première délibération du 2 avril 2008 s’agissant du maire et de ses adjoints, puis par une seconde délibération du 19 mai 2008, s’agissant des conseillers municipaux titulaires d’une délégation du maire. Le préfet de l’Essonne a formé un déféré préfectoral contre cette délibération du 31 mars 2011, qui a été annulée par le jugement du tribunal administratif de Versailles n° 1104898 du 3 juillet 2014, devenu définitif faute d’appel, au motif que le plafond légal des indemnités susceptibles d’être allouées aux élus de la commune avait été dépassé. Plusieurs conseillers municipaux de la commune de Wissous, non appelés en la cause devant le tribunal administratif, ont formé tierce opposition contre le jugement du 3 juillet 2014, qui a été rejetée en dernier lieu par une décision du Conseil d’Etat du 1er juillet 2022, n° 452223. Avant cette cassation, le nouveau maire de la commune de Wissous, élu en mars 2014, a entendu tirer les conséquences du jugement précité du tribunal administratif et a émis le 13 mai 2016 à l’encontre de M^me D, comme par ailleurs à l’encontre des autres élus municipaux concernés, un titre de recettes en vue du recouvrement de la somme de 22 052,62 euros au titre du remboursement de l’intégralité des indemnités de fonctions perçues par l’intéressée en qualité d’adjointe au maire entre avril 2011 et avril 2014. Par un jugement n° 1606372 du 25 octobre 2018, le tribunal administratif de Versailles a annulé le titre exécutoire n° 42-365, a prononcé la décharge de la somme de 22 052,62 euros et a rejeté les conclusions indemnitaires présentées par M^me D à titre subsidiaire. Par une ordonnance du 22 janvier 2021, le président assesseur de la 2e chambre de la cour administrative d’appel de Versailles a rejeté l’appel formé par la commune de Wissous contre ce jugement. Par une ordonnance du 1er août 2022, le conseiller d’Etat désigné par le président de la section du contentieux du Conseil d’Etat, a annulé cette ordonnance et a renvoyé l’affaire devant la cour.

2. Parallèlement à ce premier recours, M^me D a, par une requête distincte introduite devant le tribunal administratif de Versailles, demandé la condamnation de la commune de Wissous à réparer les préjudices qu’elle allègue avoir subis, sur le fondement de la responsabilité pour faute et sans faute. M^me D demande à la cour d’annuler le jugement n°1803698 du 23 juillet 2020 par lequel le tribunal administratif de Versailles a rejeté cette demande, et de condamner la commune à lui verser la somme de 22 052,62 euros, en réparation de son préjudice matériel.

3. Les requêtes n° 22VE01951 et n° 20VE02036, présentées pour M^me D concernent la situation d’une même personne et se rapportent à des questions qui sont liées. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt.

Sur les conclusions de la requête enregistrée sous le n° 22VE01951 :

En ce qui concerne la régularité du jugement n° 1606372 du 25 octobre 2018 :

4. Aux termes de l’article R. 741-7 du code de justice administrative : « Dans les tribunaux administratifs (), la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d’audience. ».

5. Il ressort des pièces du dossier de première instance que la minute du jugement attaqué comporte la signature de la présidente de la formation de jugement, du rapporteur ainsi que celle du greffier d’audience, conformément aux exigences de l’article R. 741-7 du code de justice administrative. Par suite, le moyen tiré du défaut de signature de ce jugement manque en fait et doit donc être écarté.

En ce qui concerne les conclusions présentées à « titre principal », « à titre plus subsidiaire » et « infiniment subsidiaire », relatives à la légalité du titre de recettes du 13 mai 2016 et le droit à décharge :

S’agissant du motif d’annulation retenu par les premiers juges :

6. Les premiers juges ont, pour annuler le titre de recettes en litige et décharger M^me D de l’obligation de payer la somme de 22 052,62 euros, estimé que le versement mensuel à son bénéfice d’une indemnité, entre avril 2011 et avril 2014, devait être regardé comme révélant autant de décisions individuelles créatrices de droits et qu’en conséquence, l’annulation définitive par le tribunal administratif de Versailles de la délibération du 31 mars 2011 établissant le régime indemnitaire des élus de la commune de Wissous ne pouvait avoir eu pour effet d’autoriser la commune à recouvrer le montant des indemnités déjà versées au-delà d’un délai de quatre mois suivant leur versement.

7. Cependant, d’une part, la délibération du 31 mars 2011, annulée par le jugement du 3 juillet 2014 du tribunal administratif de Versailles devenu définitif, doit être réputée n’être jamais intervenue. D’autre part, les versements intervenus entre avril 2011 et avril 2014 au bénéfice de M^me D constituaient de simples mesures de liquidation fondée sur cette délibération réputée n’être jamais intervenue. Ces versements ne pouvaient donc être regardés comme autant de décisions constitutives de décisions individuelles créatrices de droit. Par suite, la commune de Wissous est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Versailles s’est fondé sur l’erreur de droit pour annuler le titre de recettes du 13 mai 2016 et prononcer la décharge de l’obligation de payer la somme de 22 052,62 euros.

8. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l’ensemble du litige par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner les autres moyens soulevés par M^me D devant le tribunal administratif de Versailles et devant la cour.

S’agissant des conclusions principales, à fin d’annulation du titre de recettes du 13 mai 2016 et à fin de décharge :

9. L’annulation d’un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n’implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d’une régularisation par l’administration, l’extinction de la créance litigieuse, à la différence d’une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre. Il en résulte que, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions tendant à l’annulation d’un titre exécutoire, des conclusions à fin de décharge de la somme correspondant à la créance de l’administration, il incombe au juge administratif d’examiner prioritairement les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge. Dans le cas où il ne juge fondé aucun des moyens qui seraient de nature à justifier le prononcé de la décharge mais retient un moyen mettant en cause la régularité formelle du titre exécutoire, le juge n’est tenu de se prononcer explicitement que sur le moyen qu’il retient pour annuler le titre : statuant ainsi, son jugement écarte nécessairement les moyens qui assortissaient la demande de décharge de la somme litigieuse.

Quant à la créance de la commune :

10. En premier lieu, M^me D ne peut se prévaloir du caractère créateur de droit de la délibération du 31 mars 2011 dès lors que celle-ci a été annulée par un jugement du tribunal administratif de Versailles devenu définitif, qui doit être réputé n’être jamais intervenue.

11. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 911-9 du code de justice administrative : « Lorsqu’une décision passée en force de chose jugée a prononcé la condamnation d’une personne publique au paiement d’une somme d’argent dont elle a fixé le montant, les dispositions de l’article 1er de la loi n° 80-539 du 16 juillet 1980, ci-après reproduites, sont applicables. () IV. – L’ordonnateur d’une collectivité territoriale ou d’un établissement public local est tenu d’émettre l’état nécessaire au recouvrement de la créance résultant d’une décision juridictionnelle passée en force de chose jugée dans le délai de deux mois à compter de la date de notification de la décision de justice. »

12. M^me D ne saurait utilement se prévaloir des dispositions précitées de l’article L. 911-9 du code de justice administrative dès lors que, en l’espèce, le jugement du tribunal administratif de Versailles du 3 juillet 2014 se borne à annuler la délibération du conseil municipal de Wissous instaurant un régime indemnitaire pour les élus de la commune, sans prononcer la moindre condamnation d’une personne publique au paiement d’une somme d’argent.

13. En troisième lieu, l’article L. 2123-17 du code général des collectivités territoriales dispose : « Sans préjudice des dispositions du présent chapitre, les fonctions de maire, d’adjoint et de conseiller municipal sont gratuites ». Aux termes de l’article L. 2123-20 du code général des collectivités territoriales, dans sa version applicable au litige : « I.- Les indemnités maximales pour l’exercice des fonctions de maires et adjoints au maire des communes, de conseillers municipaux des communes de 100 000 habitants et plus, de présidents et membres de délégations spéciales faisant fonction d’adjoint sont fixées par référence au montant du traitement correspondant à l’indice brut terminal de l’échelle indiciaire de la fonction publique (). ». L’article L. 2123-23 et le I de l’article L. 2123-24 du même code prévoient les plafonds, calculés en pourcentage du traitement de référence, applicables pour le calcul des indemnités des maires et adjoints en fonction de la population de la commune. Le II de l’article L. 2123-24 du même code dispose que : « L’indemnité versée à un adjoint peut dépasser le maximum prévu au I, à condition que le montant total des indemnités maximales susceptibles d’être allouées au maire et aux adjoints ne soit pas dépassé ». Aux termes de l’article L. 2123-24-1 du même code : « () II. – Dans les communes de moins de 100 000 habitants, il peut être versé une indemnité pour l’exercice effectif des fonctions de conseiller municipal dans les limites prévues par le II de l’article L. 2123-24 () / III. – Les conseillers municipaux auxquels le maire délègue une partie de ses fonctions en application des articles L. 2122-18 et L. 2122-20 peuvent percevoir une indemnité allouée par le conseil municipal dans les limites prévues par le II de l’article L. 2123-24 () ». L’article L. 2123-20-1 du même code, dans sa version applicable au litige, dispose que « I. – Lorsque le conseil municipal est renouvelé, la délibération fixant les indemnités de ses membres en application de la présente sous-section intervient dans les trois mois suivant son installation (). / II. – () Toute délibération du conseil municipal concernant les indemnités de fonction d’un ou de plusieurs de ses membres est accompagnée d’un tableau annexe récapitulant l’ensemble des indemnités allouées aux membres du conseil municipal ». Enfin, aux termes de l’article L. 2321-2 du même code dans sa version en vigueur : « Les dépenses obligatoires comprennent notamment () 3° Les indemnités de fonction prévues à l’article L. 2123-20, les cotisations au régime général de la sécurité sociale en application de l’article L. 2123-25-2, les cotisations aux régimes de retraites en application des articles L. 2123-27 et L. 2123-28, les cotisations au fonds institué par l’article L. 1621-2 ainsi que les frais de formation des élus mentionnés à l’article L. 2123-14 ».

14. La seule circonstance que les dispositions précitées du code général des collectivités territoriales prévoient, d’une part, la possibilité pour une commune de verser à des élus une indemnité pour l’exercice des fonctions de maire, d’adjoint au maire et de conseiller municipal, et, d’autre part, que ces indemnités constituent des dépenses obligatoires pour la commune, ne fait pas obstacle à ce qu’une commune réclame le remboursement de sommes qu’elle estime avoir été indûment versées à un élu municipal. Par suite, le moyen invoqué par M^me D, tiré de la violation du droit à indemnisation des fonctions d’élu municipal, doit être écarté.

15. En quatrième lieu, contrairement à ce que semble soutenir M^me D dans sa demande de première instance, le jugement du tribunal administratif de Versailles du 3 juillet 2014 n’a pas prononcé l’annulation partielle de la délibération du conseil municipal de Wissous du 31 mars 2011 en tant que les indemnités globales fixées par ladite délibération dépassent les montants plafonnés par la loi, mais son annulation totale.

16. En cinquième lieu, contrairement à ce que soutient M^me D, la délibération du conseil municipal de Wissous du 31 mars 2011 n’avait pas pour objet de définir le régime indemnitaire des élus de la commune pour la seule année 2011 mais pour l’ensemble du mandat restant à courir, jusqu’au renouvellement suivant du conseil municipal. Il ne résulte nullement de l’instruction qu’une nouvelle délibération ayant le même objet ait été adoptée, chaque année, au titre des années 2012, 2013 puis 2014. Par suite, la requérante n’est pas fondée à soutenir que le titre de recettes en litige serait entaché d’une erreur de droit en ce qu’il demande le remboursement des sommes versées au titre des années 2012, 2013 et 2014.

17. En sixième lieu, la commune de Wissous ne conteste pas avoir réclamé les indemnités de fonction brutes, incluant donc les diverses cotisations obligatoires versées aux organismes sociaux. L’intéressée est par suite fondée à demander à ce que cette créance soit réduite en tant qu’elle met à sa charge un montant supérieur aux indemnités de fonction nettes qu’elle a perçues au cours de la période en cause.

18. En dernier lieu, il résulte des dispositions citées au point 13, qui ne prescrivent l’adoption d’aucune nouvelle délibération fixant les indemnités des membres du conseil municipal sinon à l’occasion du renouvellement de ce conseil, qu’à moins qu’elle n’ait été elle-même adoptée expressément pour une durée limitée, toute délibération fixant de telles indemnités demeure en vigueur, aussi longtemps qu’elle n’a pas été retirée, abrogée ou annulée, jusqu’au prochain renouvellement du conseil municipal, sans que la circonstance que des changements aient été apportés à la liste des adjoints et conseillers municipaux bénéficiant d’une délégation de fonctions implique, par elle-même, que la délibération cesse de recevoir application.

19. Il ne résulte pas de l’instruction que les délibérations du conseil municipal de Wissous du 2 avril 2008 et du 19 mai 2008, prises dans les trois mois suivant l’installation du conseil municipal à la suite des élections de mars 2008, auraient uniquement trouvé à s’appliquer pour l’année 2008. Dans ces conditions, il résulte de ce qui a été dit au point précédent, que n’ayant pas été retirées, abrogées ou annulées, elles avaient vocation à rester en vigueur jusqu’au prochain renouvellement du conseil municipal. Dès lors, M^me D est fondée à soutenir que l’annulation de la délibération du 31 mars 2011 a eu pour effet de remettre en vigueur celles du 2 avril 2008 et du 19 mai 2008. Par suite, le titre exécutoire en litige, correspondant à l’intégralité des indemnités perçues par M^me D en sa qualité d’adjointe au maire au cours de la période d’avril 2011 à avril 2014, est entaché d’illégalité, mais en tant seulement qu’il réclame le remboursement d’une somme excédant la différence entre le montant des indemnités nettes qu’elle a perçues sur le fondement de la délibération annulée du 31 mars 2011 et celui des indemnités nettes qu’elle aurait perçues sur le fondement de la délibération du 2 avril 2008, relative à l’indemnité de fonction du maire de la commune de Wissous et de ses adjoints.

Quant à la régularité en la forme du titre de recettes :

20. En premier lieu, aux termes du 4° de l’article L.1617-5 du code général des collectivités territoriales alors en vigueur : « () En application de l’article L. 111-2 du code des relations entre le public et l’administration, le titre de recettes individuel ou l’extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l’a émis ainsi que les voies et délais de recours. / Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation. »

21. Il résulte de ces dispositions d’une part, que le titre de recettes individuel ou l’extrait du titre de recettes collectif doivent mentionner les nom, prénoms et qualité de l’auteur de cette décision, de même, par voie de conséquence, que l’ampliation adressée au redevable, et d’autre part, qu’il appartient à l’autorité administrative de justifier en cas de contestation que le bordereau de titre de recettes comporte la signature de cet auteur. Lorsque le bordereau est signé non par l’ordonnateur lui-même mais par une personne ayant reçu de lui une délégation de compétence ou de signature, ce sont, dès lors, les noms, prénoms et qualité de cette personne qui doivent être mentionnés sur le titre de recettes individuel ou l’extrait du titre de recettes collectif, de même que sur l’ampliation adressée au redevable.

22. En soutenant que le titre exécutoire en litige « ne comporte pas la signature de l’ordonnateur », en méconnaissance des dispositions précitées du 4° de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, M^me D doit être regardée comme invoquant le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de la décision attaquée. Il résulte de l’instruction que le titre exécutoire en litige, qui indique expressément qu’il est une « copie destinée au débiteur formant avis des sommes à payer », émis le 13 mai 2016 et notifié à M^me D, comporte la mention de l’identité et de la qualité de son émetteur, à savoir M. B C, maire adjoint chargé des finances. Si la circonstance que cet acte n’est pas signé par son émetteur est sans incidence sur sa régularité, il résulte en revanche de l’instruction que le bordereau de titres de recettes correspondant a été signé par M. E, maire de la commune, en qualité d’ordonnateur. M^me D est ainsi fondée à soutenir que le titre exécutoire attaqué est entaché d’une irrégularité, dès lors que le signataire du bordereau de titre de recettes diffère de l’émetteur du titre exécutoire en litige, en méconnaissance des exigences énoncées par les dispositions précitées du 4° de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales.

23. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner l’autre moyen de régularité invoqué à l’encontre du titre de recettes n°42-365 du 13 mai 2016, que la commune de Wissous n’est pas fondée à se plaindre que le tribunal administratif de Versailles a annulé le titre de recettes émis à l’encontre de M^me D. Elle est en revanche fondée à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif de Versailles a déchargé M^me D de l’obligation de payer les sommes qui lui sont réclamées par la commune de Wissous, en n’excluant pas de cette décharge la partie excédant le montant des indemnités de fonction nettes que M^me D aurait dû percevoir sur le fondement de la délibération du conseil municipal de Wissous du 2 avril 2008.

En ce qui concerne les conclusions à fin d’indemnisation, présentées par M^me D à titre subsidiaire :

S’agissant de la fin de non-recevoir opposée en première instance par la commune de Wissous :

24. Aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative, dans sa rédaction applicable au présent litige : « Sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ». Aux termes de l’article R. 421-5 du même code, dans sa rédaction applicable au présent litige : « Toutefois, l’intéressé n’est forclos qu’après un délai de deux mois à compter du jour de la notification d’une décision expresse de rejet : / 1° En matière de plein contentieux () ».

25. Aucune fin de non-recevoir tirée du défaut de décision préalable ne peut être opposée à un requérant ayant introduit devant le juge administratif un contentieux indemnitaire à une date où il n’avait présenté aucune demande en ce sens devant l’administration lorsqu’il a formé, postérieurement à l’introduction de son recours juridictionnel, une demande auprès de l’administration sur laquelle le silence gardé par celle-ci a fait naître une décision implicite de rejet avant que le juge de première instance ne statue, et ce quelles que soient les conclusions du mémoire en défense de l’administration.

26. En l’espèce, il résulte de l’instruction que M^me D a adressé au maire de la commune de Wissous une demande indemnitaire, qui a été reçue le 9 mars 2018, laquelle a été implicitement rejetée le 9 mai 2018, soit avant que le tribunal administratif de Versailles ne lise le jugement n°1606372 le 25 octobre 2018. Ainsi, à la date à laquelle le tribunal a statué, la commune de Wissous avait pris une décision implicite sur la demande formée devant elle. La fin de non-recevoir opposée par la commune de Wissous en première instance, tirée du défaut de liaison du contentieux, doit par suite être écartée.

S’agissant de la responsabilité de la commune de Wissous :

27. Il résulte de ce qui précède que M^me D établit que le titre exécutoire n°42-365 émis par la commune de Wissous à son encontre le 13 mai 2016, tendant au remboursement des indemnités de fonction qui lui avait été versées, sur le fondement de la délibération du 31 mars 2011, entre avril 2011 et avril 2014, est illégal en tant qu’il met à sa charge un montant supérieur aux indemnités de fonction nettes qu’elle a perçues au cours de la période en cause.

28. En outre, la perception prolongée par M^me D, sur près de trois ans à compter de la délibération du 31 mars 2011, d’une indemnité d’un montant mensuel brut proche des 600,03 euros brut qu’elle percevait sur le fondement de la délibération du 2 avril 2008, est imputable à une erreur de calcul commise par la commune de Wissous, à l’occasion d’une modification du nombre d’adjoints au maire et de l’identité de conseillers municipaux bénéficiaires de délégations, cette circonstance ayant été à l’origine de la modification du montant des indemnités de fonction allouées au maire, à ses adjoints et aux conseillers municipaux délégués. Il résulte de l’instruction que cette erreur a porté sur le calcul du plafond mentionné au II de l’article L. 2123-24 du code général des collectivités territoriales, la commune n’ayant pas pris en compte le nombre d’adjoints exerçant effectivement leurs fonctions et incluant en revanche des conseillers municipaux délégataires de fonctions précédemment exercées par un adjoint au maire. Cette erreur a concerné le calcul du montant de l’indemnité allouée à chacun des conseillers municipaux mentionnés dans la délibération du 31 mars 2011 et non simplement celle allouée à M^me D.

29. S’il résulte de l’instruction que le maire de la commune de Wissous a eu connaissance des observations formulées à l’encontre de la délibération du 31 mars 2011 par le préfet de l’Essonne dans le cadre de son contrôle de légalité, et qu’il n’a pas donné suite à la demande de retrait de cette délibération, formulée par ce dernier, cette circonstance ne saurait à elle seule caractériser une faute personnelle détachable du service.

30. Dans ces circonstances, l’erreur de calcul commise par la commune et le versement à l’intéressée d’un montant indu d’indemnité, répété chaque mois pendant trois ans, est constitutive d’une faute, de nature à engager la responsabilité de la commune de Wissous. Ainsi, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres fondements de responsabilité, tirés d’une rupture d’égalité devant les charges publiques ou au titre de l’enrichissement sans cause, invoqués à titre uniquement subsidiaire par M^me D, la responsabilité de la commune de Wissous est engagée.

31. La circonstance que M^me D ait pris part à la délibération du 31 mars 2011 ne saurait avoir pour effet d’entraîner l’exonération ou l’atténuation de la responsabilité de la commune, eu égard à la nature faute ainsi commise, résultant d’une erreur de calcul fondée sur une mauvaise application des dispositions de l’article L. 2123-24 du code général des collectivités territoriales et à sa réitération durant trois ans, alors qu’il ne résulte pas de l’instruction et qu’il n’est nullement allégué que les membres du conseil municipal de Wissous auraient été informés d’une quelconque difficulté d’interprétation des textes et donc d’un quelconque risque juridique lié à l’adoption de la délibération du 31 mars 2011. Il est en outre constant que M^me D n’a jamais été informée des échanges entre les services de la commune et ceux de la préfecture de l’Essonne concernant la légalité de cette délibération, postérieurement à l’adoption de celle-ci.

S’agissant des préjudices :

32. Du fait de l’annulation du titre exécutoire émis à l’encontre de M^me D en tant qu’il comprend le montant des indemnités de fonction nettes qu’elle aurait perçues sur le fondement de la délibération du 2 avril 2008, et de la décharge partielle correspondant, la commune de Wissous ne saurait être condamnée au paiement d’une quelconque somme à verser à M^me D, cette dernière ne pouvant se prévaloir d’aucun préjudice résultant du remboursement de cette somme, résiduelle, dépassant le plafond légal d’indemnités restant à sa charge.

33. Par suite, les conclusions indemnitaires présentées par M^me D doivent être rejetées.

Sur les conclusions de la requête enregistrée sous le n° 20VE02036 :

En ce qui concerne les conclusions à fin d’indemnisation :

34. Par sa requête enregistrée sous le n°20VE0203, M^me D se borne à demander l’annulation du jugement du tribunal administratif de Versailles n° 1803698 du 25 octobre 2018, qui a rejeté ses conclusions tendant à la condamnation de la commune de Wissous à lui verser la somme de 22 052,62 euros, en réparation des préjudices qu’elle allègue avoir subis. Toutefois, à l’appui de ces demandes, M^me D invoque les mêmes fondements de responsabilité, pour faute et sans faute, se prévaut des mêmes fautes commises par la commune, et des mêmes préjudices subis que dans le cadre de la requête enregistrée par la cour sous le n° 22VE01951.

35. En cas de jonction, le juge administratif peut prononcer un non-lieu en tirant les conséquences nécessaires de ses propres énonciations Dès lors que, ainsi qu’il a été relevé ci-dessus dans le cadre de l’instance n° 22VE01951, les conclusions indemnitaires présentées par M^me D doivent être rejetées, il n’y a pas lieu de statuer sur ces mêmes conclusions, présentées en des termes identiques, dans le cadre de l’instance n° 20VE02036.

Sur les conclusions tendant au remboursement des dépens :

36. Aucun dépens n’ayant été exposé , les conclusions tendant à en obtenir le remboursement ne peuvent qu’être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

37. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M^me D, qui n’est pas partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la commune de Wissous au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, en application de ces mêmes dispositions, de mettre à la charge de la commune de Wissous une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par M^me D et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : Il n’y a pas lieu de statuer sur la requête de M^me D, enregistrée sous le n° 20VE02360.

Article 2 : M^me D est déchargée de l’obligation de payer toute somme excédant la différence entre le montant des indemnités nettes qu’elle a perçues sur le fondement de la délibération annulée du 31 mars 2011 et celui des indemnités nettes qu’elle aurait perçues sur le fondement de la délibération du 2 avril 2008.

Article 3 : Le jugement du tribunal administratif de Versailles n° 1606372 du 25 octobre 2018 est réformé en ce qu’il a de contraire au présent arrêt.

Article 4 : La commune de Wissous versera à M^me D une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Wissous et à M^me A D.

Délibéré après l’audience du 5 juin 2025, à laquelle siégeaient :

M. Even, président de chambre,

M^me Mornet, présidente assesseure,

M. Cozic, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 juillet 2025.

Le rapporteur,

H. CozicLe président,

B. Even

La greffière,

S. de Sousa

La République mande et ordonne au préfet de l’Essonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

N° 20VE02360, 22VE01951