Vu la procédure suivante :

La polyclinique du Trégor, M. D… E…, M. F… C… et M. B… A… ont demandé au juge des référés du tribunal administratif de Rennes, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l’exécution des deux décisions du 5 novembre 2025 par lesquelles la directrice générale de l’agence régionale de santé de Bretagne a respectivement, d’une part, autorisé le centre hospitalier de Lannion à pratiquer l’activité de soins de traitement du cancer pour la modalité chirurgie oncologique sous la mention A1 « chirurgie viscérale et digestive » et, d’autre part, refusé d’autoriser la polyclinique du Trégor à pratiquer l’activité de soins de traitement du cancer pour la modalité chirurgie oncologique sous la mention A1 « chirurgie oncologique viscérale et digestive » et B1 « chirurgie oncologique viscérale et digestive complexe », avec la mission de recours et la chirurgie complexe ainsi que la pratique thérapeutique spécifique « chirurgie oncologique du rectum », et d’enjoindre à la directrice générale de l’agence régionale de santé de Bretagne de délivrer à la polyclinique du Trégor, dans le délai de huit jours, une autorisation dérogatoire d’exercer l’activité de soins de traitement du cancer pour la modalité chirurgie oncologique, sous la mention A1 et B1. Par une ordonnance nos 2507913, 2507915 du 23 décembre 2025, la juge des référés du tribunal administratif de Rennes a suspendu l’exécution de ces deux décisions et a enjoint à la directrice générale de l’agence régionale de santé de Bretagne de réexaminer, dans un délai d’un mois, à titre provisoire, les demandes d’autorisation présentées par la polyclinique du Trégor et par le centre hospitalier de Lannion.

Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 7 et 22 janvier 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées demande au Conseil d’Etat d’annuler cette ordonnance.

Elle soutient que :

 – la juge des référés du tribunal administratif a, eu égard à son office, commis une erreur de droit en jugeant qu’était propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité des décisions litigieuses le moyen tiré de ce qu’elles auraient dû être précédées de la consultation du préfet sur le fondement des I et II de l’article 26 du décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l’organisation et à l’action des services de l’Etat dans les régions et départements ;

 – elle a dénaturé les pièces des dossiers qui lui était soumis en retenant qu’était propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité des décisions litigieuses le moyen tiré du défaut d’appréciation par la directrice générale de l’agence régionale de santé des mérites respectifs des deux dossiers concurrents.

Par un mémoire en défense, enregistré le 17 mars 2026, la polyclinique du Trégor, M. E…, M. C… et M. A… concluent au rejet du pourvoi et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de l’Etat au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

 – le code de la santé publique ;

 – le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 ;

 – le décret n° 2022-689 du 26 avril 2022 ;

 – le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

 – le rapport de M. Pierre Boussaroque, conseiller d’Etat,

 – les conclusions de M. Mathieu Le Coq, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SARL Matuchansky, Poupot, Valdelièvre, Rameix, avocat de la polyclinique du Trégor et autres ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 2 juin 2026 présentée par la société Polyclinique du Trégor ;

Considérant ce qui suit :

1. D’une part, en vertu de l’article L. 6122-1 du code de la santé publique, la liste des activités de soins et des équipements lourds soumis à autorisation de l’agence régionale de santé est fixée par décret en Conseil d’Etat. Sur ce fondement, le 18° de l’article R. 6122-25 du même code prévoit que les activités de soins de traitement du cancer sont soumises à une autorisation qui, en vertu des articles R. 6123-86-1 et R. 6123-87-1 de ce code, créés par le décret du 26 avril 2022 relatif aux conditions d’implantation de l’activité de soins de traitement du cancer, peut notamment être accordée pour la modalité « chirurgie oncologique » et comporter l’une des deux mentions suivantes : " I.- Mention A assurant la chirurgie oncologique chez l’adulte pour l’une ou plusieurs des sept localisations de tumeurs suivantes, mentionnées dans l’autorisation, et hors chirurgie complexe citée en mention B : / 1° A1 : Chirurgie oncologique viscérale et digestive (…) / II.- Mention B assurant, en sus de la chirurgie oncologique chez l’adulte autorisée en mention A, une mission de recours ainsi que la chirurgie complexe multiviscérale ou multidisciplinaire ou de la récidive des tumeurs malignes chez l’adulte ou la chirurgie oncologique en zone irradiée, pour l’une ou plusieurs des cinq localisations de tumeurs prévues aux 1° à 5° ci-après, dont le type est précisé dans l’autorisation : 1° B1 : Chirurgie oncologique viscérale et digestive complexe, y compris les atteintes péritonéales. / Les pratiques thérapeutiques spécifiques mentionnées à l’article L. 6122-7 pour la mention B1 sont : a) La mission de recours mentionnée à l’article R. 6123-91-2 ainsi que la chirurgie complexe multiviscérale ou multidisciplinaire ou de la récidive, curative des tumeurs malignes chez l’adulte ou la chirurgie oncologique en zone irradiée ; / b) La chirurgie oncologique de l’œsophage ou de la jonction gastro-œsophagienne ; / c) La chirurgie oncologique du foie ; / d) La chirurgie oncologique de l’estomac ; / e) La chirurgie oncologique du pancréas ; / f) La chirurgie oncologique du rectum. / L’autorisation de chirurgie oncologique viscérale et digestive complexe peut être limitée sur sollicitation du demandeur à l’une ou plusieurs des pratiques thérapeutiques spécifiques précitées au 1° dont au moins celle mentionnée au a du 1°. / La ou les pratiques thérapeutiques spécifiques mises en œuvre en mention B1 sont précisées dans la demande d’autorisation et mentionnées dans la décision d’autorisation (…) ".

2. D’autre part, en vertu de l’article L. 6122-2 du code de la santé publique : " L’autorisation est accordée (…) lorsque le projet : / 1° Répond aux besoins de santé de la population identifiés par le schéma [régional de santé] mentionné à l’article L. 1434-2 ou [le schéma interrégional de santé ou le schéma régional de santé spécifique mentionnés] au 2° de l’article L. 1434-6 ; / 2° Est compatible avec les objectifs fixés par ce schéma ; / 3° Satisfait à des conditions d’implantation et à des conditions techniques de fonctionnement. (…) ". L’article L. 1434-3 du même code prévoit que le schéma régional de santé, qui constitue l’un des éléments du projet régional de santé prévu à l’article L. 1434-2 de ce code, fixe notamment, pour chaque zone préalablement délimitée, les objectifs quantitatifs et qualitatifs de l’offre de soins, précisés par activité de soins, ainsi que les créations et suppressions d’activités de soins.

3. Il ressort des pièces des dossiers soumis au juge des référés que, par une décision du 5 novembre 2025, la directrice générale de l’agence régionale de santé de Bretagne a refusé à la polyclinique du Trégor, établissement de santé privé implanté à Lannion, l’autorisation d’exercer l’activité de soins de traitement du cancer pour la modalité chirurgie oncologique, sous la mention A1 « chirurgie oncologique viscérale et digestive » et B1 « chirurgie oncologique viscérale et digestive complexe », avec la mission de recours et la chirurgie complexe ainsi que la pratique thérapeutique spécifique « chirurgie oncologique du rectum ». Par une décision du même jour, la directrice générale de l’agence régionale de santé de Bretagne a accordé au centre hospitalier de Lannion l’autorisation d’exercer l’activité de soins de traitement du cancer pour la modalité chirurgie oncologique, sous la mention A1 « chirurgie oncologique viscérale et digestive viscérale ». La ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées se pourvoit en cassation contre l’ordonnance du 23 décembre 2025 par laquelle la juge des référés du tribunal administratif de Rennes a suspendu, à la demande de la polyclinique du Trégor et de M. E…, M. C… et M. A…, praticiens exerçant au sein de cet établissement en chirurgie viscérale et digestive, l’exécution de ces décisions et enjoint à la directrice générale de l’agence régionale de santé de Bretagne de procéder, dans un délai d’un mois, au réexamen, à titre provisoire, des demandes d’autorisation de la polyclinique du Trégor et du centre hospitalier de Lannion pour l’exercice de la chirurgie oncologique viscérale et digestive.

Sur le pourvoi :

4. En premier lieu, aux termes de l’article 26 du décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l’organisation et à l’action des services de l’Etat dans les régions et départements : « I.- Le préfet arrête l’organisation fonctionnelle et territoriale des services déconcentrés des administrations civiles de l’Etat placés sous son autorité, conformément aux orientations des ministres dont ils relèvent et après avoir recueilli l’avis des chefs des services intéressés, sous réserve des dispositions de l’article 9 du décret n° 2009-1484 du 3 décembre 2009 relatif aux directions départementales interministérielles. / II.- Les projets ayant une incidence sur la répartition territoriale des services ouverts au public placés sous l’autorité de la direction régionale ou départementale des finances publiques, des services académiques ou départementaux de l’éducation nationale, des agences régionales de santé ou de leurs délégations départementales sont soumis à l’avis du préfet de région ou de département concerné. / (…) / IV.- Outre l’avis sur le projet régional de santé mentionné à l’article R. 1434-1 du code de la santé publique, le préfet de région émet un avis sur les projets soumis à la décision du directeur général de l’agence régionale de santé ayant une incidence significative sur le schéma régional de santé mentionné à l’article R. 1434-5 du même code. / V.- Le préfet de région émet un avis, après consultation du préfet de département concerné, avant toute décision de retrait, par le directeur général de l’agence régionale de santé, d’une autorisation d’activité de soins prévue à l’article L. 6122-1 du code de la santé publique ou toute décision d’abrogation d’une autorisation prévue au b de l’article L. 313-3 du code de l’action sociale et des familles. (…) ».

5. Si ces dispositions imposent au directeur général de l’agence régionale de santé de recueillir l’avis du préfet de région ou de département concerné sur les projets ayant une incidence sur la répartition territoriale des services ouverts au public placés sous son autorité, l’avis du préfet de région sur le projet régional de santé ainsi que sur les projets soumis à sa décision ayant une incidence significative sur le schéma régional de santé et l’avis du préfet de région, après consultation du préfet de département concerné, avant toute décision de retrait d’une autorisation d’activité de soins, elles ne lui imposent pas de recueillir l’avis du préfet de région ou de département avant de délivrer ou de refuser une autorisation d’activité de soins prise pour l’application des objectifs de l’offre de soins arrêtés par le schéma régional de santé. Une telle autorisation ne saurait, en particulier, être regardée, contrairement à ce qu’a jugé la juge des référés du tribunal administratif, comme relevant des projets, visés au II de l’article 26 du décret du 29 avril 2004, ayant une incidence sur la répartition territoriale des services ouverts au public placés sous l’autorité des agences régionales de santé ou de leurs délégations départementales, dont ne font pas partie les établissements de santé. Il suit de là qu’en jugeant que le moyen tiré de ce que le préfet des Côtes-d’Armor aurait dû être consulté préalablement à l’édiction des décisions litigieuses était propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à leur légalité, le juge des référés du tribunal administratif a, eu égard à son office, commis une erreur de droit.

6. En deuxième lieu, l’article R. 6122-34 du code de la santé publique, pris pour l’application des dispositions de l’article L. 6122-2 du même code citées au point 2, dresse la liste limitative des motifs pour lesquels une décision de refus d’autorisation ou de renouvellement d’autorisation peut être prise, parmi lesquels : " 2° Lorsque les besoins de santé définis par le schéma d’organisation des soins sont satisfaits ; / 3° Lorsque le projet n’est pas compatible avec les objectifs du schéma d’organisation des soins (…) ". Il résulte de ces dispositions que lorsque le schéma régional applicable prévoit l’autorisation d’un nombre d’activités de soins moindre que celui des demandes présentées qui répondent aux critères prévus à l’article L. 6122-2 du code de la santé publique et auxquelles aucun autre motif de refus énoncé à l’article R. 6122-34 du code de la santé publique ne peut être opposé, il appartient à l’autorité administrative, dans le cadre de son pouvoir général d’appréciation, d’apprécier les mérites respectifs des candidatures au regard des besoins de santé de la population identifiés par le schéma régional applicable.

7. Il ressort des pièces des dossiers soumis à la juge des référés que, pour prendre les décisions litigieuses, la directrice générale de l’agence régionale de santé de Bretagne s’est fondée, au vu notamment de l’avis du 7 octobre 2025 de la commission spécialisée de l’organisation des soins de la conférence régionale de la santé et de l’autonomie de la région Bretagne et du rapport d’instruction des demandes d’autorisation de la polyclinique du Trégor et du centre hospitalier de Lannion, sur la circonstance que chacune de ces demandes répondait aux conditions posées par l’article L. 6122-2 du code de la santé publique et qu’aucun motif de refus prévus à l’article R. 6122-34 du même code ne pouvait leur être opposé, que le schéma régional de santé prévoyait l’implantation d’une seule autorisation de mention A1 de chirurgie oncologique, qu’il lui appartenait par conséquent d’apprécier les mérites respectifs des deux dossiers concurrents et que cette appréciation conduisait à privilégier le centre hospitalier de Lannion aux motifs que son projet s’inscrit dans une coopération avec le centre hospitalier de Guingamp permettant une prise en charge des patients guingampais sur le site de Lannion en élargissant les opérateurs aux chirurgiens digestifs guingampais, que son plateau technique permet un accueil en urgence de patients et que l’établissement s’inscrit dans l’organisation de la permanence des soins territoriale. Il suit de là qu’en retenant qu’était propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité des décisions litigieuses le moyen tiré du défaut d’appréciation par la directrice générale de l’agence régionale de santé des mérites respectifs des deux dossiers concurrents, la juge des référés du tribunal administratif a dénaturé les pièces du dossier qui lui était soumis.

8. Il résulte de tout ce qui précède que la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées est fondée à demander l’annulation de l’ordonnance qu’elle attaque.

9. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de régler l’affaire au titre de la procédure de référé engagée, en application de l’article L. 821-2 du code de justice administrative.

Sur le règlement au titre de la procédure de référé :

10. Aux termes du premier alinéa de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. »

11. En premier lieu, le moyen tiré de ce que le préfet de région aurait dû être consulté préalablement à l’édiction des décisions litigieuses en application de l’article 26 du décret du 29 avril 2004 n’est, pour les motifs énoncés au point 5, pas propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité des décisions contestées.

12. En deuxième lieu, le moyen tiré de ce que la directrice générale de l’agence régionale de santé aurait omis d’apprécier les mérites respectifs des candidatures des deux établissements, en méconnaissance des articles L. 6122-2 et R. 6122-34 de ce code, au motif notamment que ses décisions feraient seulement apparaître les avantages de l’offre du centre hospitalier de Lannion, n’est, pour les motifs énoncés aux points 6 et 7, pas propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité des décisions contestées.

13. Enfin, les autres moyens soulevés par la polyclinique du Trégor et autres, tirés de l’irrégularité de la procédure de consultation de la commission spécialisée de l’organisation des soins de la conférence régionale de la santé et de l’autonomie, de l’insuffisance du diagnostic en matière de chirurgie oncologique viscérale et digestive sur lequel se fonde le schéma régional de santé, en méconnaissance des articles L. 1432-2 et R. 1434-4 du code de la santé publique, de l’absence de contrôle du respect, par le centre hospitalier de Lannion, des conditions d’implantation et des conditions techniques de fonctionnement, en méconnaissance de l’article L. 6122-2 du même code, de la méconnaissance des dispositions combinées du 1° du IV de l’article 2 du décret du 26 avril 2022 relatif aux conditions d’implantation de l’activité de soins de traitement du cancer et de l’arrêté du 29 mars 2007 fixant les seuils d’activité minimale annuelle applicables à l’activité de soins de traitement du cancer et du détournement de pouvoir, ne sont pas non plus propres à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité des décisions litigieuses.

14. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la condition d’urgence, la polyclinique du Trégor et autres ne sont pas fondés à demander la suspension de l’exécution des décisions du 5 novembre 2025 de la directrice générale de l’agence régionale de santé de Bretagne qu’ils contestent.

Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

15. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de l’Etat qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante.

D E C I D E :

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Article 1er : L’ordonnance du 23 décembre 2025 de la juge des référés du tribunal administratif de Rennes est annulée.

Article 2 : La demande présentée par la polyclinique du Trégor et autres devant le juge des référés du tribunal administratif de Rennes est rejetée.

Article 3 : Les conclusions présentées par la polyclinique du Trégor et autres au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : La présence décision sera notifiée à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées et à la polyclinique du Trégor, représentante unique désignée, pour l’ensemble des requérants de première instance.

Délibéré à l’issue de la séance du 27 mai 2026, où siégeaient : M. Pierre Collin, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M^me Gaëlle Dumortier, M^me Anne Courrèges, présidentes de chambre ; M. Jean-Luc Nevache, M. Raphaël Chambon, M. Julien Boucher, M^me Aurélie Bretonneau, M. Jean-Dominique Langlais, conseillers d’Etat et M. Pierre Boussaroque, conseiller d’Etat-rapporteur.

Rendu le 16 juin 2026.

Le président :

Signé : M. Pierre Collin

Le rapporteur :

Signé : M. Pierre Boussaroque

Le secrétaire :

Signé : Hervé Herber

La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :

N° 511351- 2 -