Vu les procédures suivantes :

1° Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 22 juillet et 23 octobre 2025 et le 26 février 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, le département des Yvelines demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2025-438 du 20 mai 2025 portant diverses mesures relatives aux dotations de l’Etat aux collectivités territoriales et à la péréquation des ressources fiscales ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

2° Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 6 août et 6 novembre 2025 et le 26 février 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, le département des Yvelines demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du 21 mai 2025 portant notification du prélèvement sur les recettes fiscales des communes, des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et des départements au titre du dispositif de lissage conjoncturel des recettes fiscales des collectivités territoriales institué par l’article 186 de la loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025 ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

…………………………………………………………………………

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :

- la Constitution, notamment son Préambule et son article 61-1 ;

- l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;

- la Charte européenne de l’autonomie locale ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- la loi n° 2025-127 du 14 février 2025 ;

- la loi n° 2026-103 du 19 février 2026 ;

- la décision n° 2025-874 DC du 13 février 2025 du Conseil constitutionnel ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M^me Muriel Deroc, maîtresse des requêtes,

- les conclusions de M. Arnaud Skzryerbak, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SAS Hannotin, avocat du département des Yvelines ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 15 avril 2026 sous les n°s 506517 et 507011, présentée par le département des Yvelines.

Considérant ce qui suit :

1. L’article 186 de la loi du 14 février 2025 de finances pour 2025 a instauré un dispositif de lissage conjoncturel des recettes fiscales des collectivités territoriales, reposant sur trois contributions prélevées sur le montant des ressources fiscales, respectivement, des communes et de leurs groupements à fiscalité propre, des départements, et des régions, plafonnées, pour les départements, à 2 % des recettes réelles de fonctionnement de chaque contributeur, prévoyant que ces contributions sont mises en réserve pour être reversées par tiers durant les trois années suivantes, à hauteur de 90 % de leur montant et dans la limite du montant de la contribution de l’année en cours, et fixant le montant total de ces contributions à 1 milliard d’euros pour 2025. L’article 16 du décret du 20 mai 2025 portant diverses mesures relatives aux dotations de l’Etat aux collectivités territoriales et à la péréquation des ressources fiscales précise quelles sont les recettes de fonctionnement prises en compte pour le plafonnement des contributions des collectivités concernées par ce dispositif de lissage conjoncturel. Le 6 juin 2025 a été publié au Journal officiel de la République française un arrêté du 21 mai 2025, signé du ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation et de la ministre auprès du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargée des comptes publics, portant notification du prélèvement sur les recettes fiscales des communes, des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et des départements au titre du dispositif de lissage conjoncturel des recettes fiscales des collectivités territoriales.

2. Par deux requêtes, qu’il convient de joindre pour statuer par une seule décision, le département des Yvelines demande l’annulation pour excès de pouvoir, d’une part, du décret du 20 mai 2025 et, d’autre part, de l’arrêté du 21 mai 2025 qui fixe le montant de sa contribution.

Sur la question prioritaire de constitutionnalité :

3. Aux termes du premier alinéa de l’article 23-5 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : « Le moyen tiré de ce qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé, y compris pour la première fois en cassation, à l’occasion d’une instance devant le Conseil d’Etat ou la Cour de cassation (…) ». Il résulte des dispositions de ce même article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu’elle n’ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux.

4. L’article 186 de la loi du 14 février 2025 de finances pour 2025, dans sa rédaction en vigueur à la date d’adoption du décret et de l’arrêté contestés telle que modifiée, à titre rétroactif, par le 2° du I de l’article 195 de la loi du 19 février 2026 de finances pour 2026, dispose que : « I. – Il est créé un dispositif de lissage conjoncturel des recettes fiscales des collectivités territoriales. En 2025, ce dispositif concerne un montant d’un milliard d’euros. / Le dispositif repose sur trois contributions prélevées sur le montant des ressources fiscales versées aux collectivités territoriales et à leurs groupements à fiscalité propre dans les conditions prévues aux II à IV. Ces contributions sont mises en réserve et reversées dans les conditions prévues aux VI et VII. / (…) / III. – A. – La deuxième contribution, d’un montant de 220 millions d’euros, porte sur les ressources fiscales des départements, de la Ville de Paris, de la métropole de Lyon, de la collectivité de Corse et des collectivités territoriales de Guyane et de Martinique. / B. – Contribuent au dispositif mentionné au I du présent article au titre du A du présent III les collectivités dont l’indice de fragilité sociale, calculé l’année précédente dans les conditions prévues aux 2 et 3 du I de l’article 208 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020, est inférieur ou égal à l’indice médian de l’ensemble des collectivités mentionnées au A du présent III. / La contribution calculée afin d’atteindre le montant mentionné au même A est répartie entre les collectivités contributrices en fonction de leur population, définie au premier alinéa de l’article L. 3334-2 du code général des collectivités territoriales, multipliée par l’écart relatif entre l’indice de fragilité sociale médian de l’ensemble des collectivités et leur indice de fragilité sociale. / La contribution de chaque collectivité ne peut excéder 2 % des recettes réelles de fonctionnement de son budget principal, constatées au 1er janvier de l’année de répartition dans le compte de gestion afférent au pénultième exercice. (…) / Lorsque, pour une collectivité, le montant de la contribution excède ce plafond, la différence est répartie entre les autres collectivités contributrices selon les modalités définies au présent B. / (…) / V. – Les contributions sont notifiées par un arrêté des ministres chargés du budget et des collectivités territoriales publié au Journal officiel, qui précise le montant prélevé par collectivité et par groupement. / Elles sont imputées sur le montant des douzièmes de fiscalité prévus à l’article L. 2332-2 et au I des articles L. 3332-1-1 et L. 4331-2-1 du code général des collectivités territoriales ainsi que sur le montant des fractions de la taxe sur la valeur ajoutée versées par la voie du compte de concours financiers mentionné au II de l’article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, mensuellement à compter de la date de notification. En cas d’insuffisance de ces ressources, le montant des contributions non couvert est imputé sur le montant des attributions de dotation globale de fonctionnement puis, si nécessaire, sur le montant des attributions au titre du prélèvement sur les recettes de l’Etat institué au 1 du A du III de l’article 29 de la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021. / VI. – Le produit des contributions mentionnées aux II à IV du présent article est mis en réserve dans le dispositif de lissage conjoncturel des recettes fiscales des collectivités territoriales mentionné au I. / (…) / VII. – (…) / B. – Le produit de la contribution mentionnée au III du présent article est reversé, les trois années suivant sa mise en réserve, à hauteur d’un tiers par année et dans la limite du montant du produit de la contribution pour l’année en cours, aux collectivités mentionnées au A du même III. Le reversement effectué chaque année est réparti, pour 10 % de son montant, au fonds mentionné à l’article L. 3335-2 du code général des collectivités territoriales et, pour le solde, aux collectivités contributrices au prorata de leur contribution. / (…) / D. – Les attributions individuelles au titre de ces reversements sont notifiées annuellement aux collectivités et à leurs groupements par un arrêté des ministres chargés du budget et des collectivités territoriales publié au Journal officiel. / Les reversements sont réalisés mensuellement à compter de la date de notification. / (…) / XI. – (…) / B. – Un décret en Conseil d’Etat précise les modalités d’application du présent article. / XII. – A. – La perte de recettes résultant pour les collectivités territoriales des II à IV et des VII et VIII du présent article est compensée, à due concurrence, par une majoration de la dotation globale de fonctionnement. / B. – La perte de recettes résultant pour l’Etat du A du présent XII est compensée, à due concurrence, par la création d’une taxe additionnelle au chapitre IV du titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et services ».

5. En premier lieu, le département des Yvelines soutient que les dispositions des paragraphes II à XII de l’article 186 de la loi du 14 février 2025 de finances pour 2025, citées au point 4, d’une part, méconnaissent le principe d’autonomie financière et de libre administration des collectivités territoriales garantis par les articles 72 et 72-2 de la Constitution, en ce qu’elles ont pour effet de rendre impossible le reversement des contributions prélevées et, ce faisant, emportent d’importants effets budgétaires et, d’autre part, sont entachées d’incompétence négative, affectant le principe de libre administration des collectivités territoriales, en ce qu’elles renvoient au pouvoir règlementaire le soin de fixer le mode de calcul et les modalités comptables d’imputation de la contribution au dispositif qu’elles instituent.

6. Si, en vertu de l’article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales « s’administrent librement par des conseils élus » et « disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences », chacune d’elles le fait « dans les conditions prévues par la loi ». De même, en vertu du premier alinéa de l’article 72-2, elles bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement « dans les conditions fixées par la loi ». L’article 34 de la Constitution réserve au législateur la détermination des principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources, la fixation des modalités de mise en œuvre de ces principes ayant en revanche un caractère réglementaire en application de l’article 37. Les règles fixées par la loi sur le fondement de ces dispositions ne sauraient toutefois avoir pour effet de restreindre les ressources des collectivités territoriales au point d’entraver leur libre administration.

7. Le Conseil constitutionnel a jugé, par sa décision n° 2025-874 DC du 13 février 2025, que les dispositions du paragraphe I de l’article 186, seules dispositions de cet article sur lesquelles il s’est prononcé, ne méconnaissaient pas les principes de libre administration et d’autonomie financière des collectivités territoriales, ni aucune autre exigence constitutionnelle. Il a, en ce sens, relevé qu’en adoptant ces dispositions, le législateur avait souhaité faire participer les collectivités territoriales et leurs groupements à l’effort général de réduction des déficits publics et ainsi entendu mettre en œuvre « l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques » figurant à l’avant-dernier alinéa de l’article 34 de la Constitution, que le produit des contributions était réparti entre l’ensemble des collectivités territoriales et leurs groupements en fonction, notamment, de leur population et de leurs ressources et charges, la contribution ne pouvant, pour chaque collectivité ou groupement, excéder 2 % des recettes réelles de fonctionnement de son budget principal, et qu’en application du paragraphe VII de l’article 186, le produit de chacune des contributions est reversé, dans les trois années suivant sa mise en réserve, à hauteur d’un tiers par année et dans la limite du montant du produit de la contribution pour l’année en cours, à raison de 90 % de son montant aux collectivités territoriales et aux établissements contributeurs au prorata de leur contribution, le reste étant alloué au fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales, au fonds national de péréquation des droits de mutation à titre onéreux perçus par les départements et au fonds de solidarité régional.

8. D’une part, si le département requérant fait valoir que les dispositions du B du paragraphe VII de l’article 186 de la loi de finances pour 2025, dans leur rédaction en vigueur à la date du décret et de l’arrêté qu’il conteste, rendaient incertain le reversement par tiers, au cours des années 2026 à 2028, de la contribution acquittée en 2025, puisqu’elles plafonnaient ce reversement au montant de la contribution pour l’année en cours, sans prévoir le montant des contributions prévues pour les années 2026 à 2028, la circonstance que cette contribution aurait pu, le cas échéant, ne jamais être reversée ne suffit pas à faire regarder le dispositif comme portant atteinte à l’autonomie financière des collectivités contributrices. Au demeurant, cette règle de plafonnement des reversements a été abrogée avant tout début d’exécution, par l’article 195 de la loi du 19 février 2026 de finances pour 2026.

9. D’autre part, si le département requérant soutient que la contribution qui lui a été assignée au titre de l’année 2025 a conduit à une diminution de son épargne brute de près de 14,5 %, à un accroissement de son besoin d’endettement de l’ordre de 10 %, à une aggravation de l’encours de sa dette de 2 % et qu’elle représente une perte d’un montant proche de celui de sa dotation globale de fonctionnement, ces éléments ne sont pas de nature à établir que les dispositions contestées auraient pour effet de restreindre les ressources des départements contributeurs au point d’entraver leur libre administration ou de porter atteinte à leur autonomie financière.

10. Enfin, dès lors que les dispositions contestées de l’article 186 de la loi de finances pour 2025 prévoient le principe d’une contribution d’un montant déterminé portant sur les recettes fiscales des départements et de certaines autres collectivités, précisent les critères de détermination des contributeurs, les modalités de répartition de la contribution entre ceux-ci, le montant maximal du prélèvement pouvant peser sur chacun d’eux ainsi que la répartition du solde lorsque le calcul de la contribution de l’un d’entre eux excède ce plafond, elles ne méconnaissent pas l’étendue de la compétence que le législateur tient de l’article 34 de la Constitution dans des conditions de nature à affecter le principe de libre administration des collectivités territoriales.

11. En second lieu, aux termes de l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 : « La loi (…) doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse ». Aux termes de l’article 13 de cette Déclaration : « Pour l’entretien de la force publique, et pour les dépenses d’administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ».

12. D’une part, en adoptant les dispositions contestées de l’article 186 de la loi de finances pour 2025, le législateur a entendu faire participer les collectivités territoriales et leurs groupements à l’effort général de réduction des déficits publics. Au regard de cet objectif, les différentes catégories de collectivités territoriales se trouvent dans une situation différente. Le département requérant n’est, par suite, pas fondé à soutenir que la répartition de la contribution entre les communes, les établissements de coopération intercommunale, les départements et collectivités assimilées, et les régions et collectivités assimilées, méconnaît le principe d’égalité devant la loi ou devant les charges publiques.

13. D’autre part, en prévoyant que la contribution des départements au dispositif de lissage conjoncturel qui vise, comme il est dit aux points 7 et 11 ci-dessus, à faire participer les collectivités territoriales et leurs groupements à l’effort général de réduction des déficits publics, ne concernerait, parmi les départements et collectivités assimilées, que ceux dont l’indice de fragilité sociale est inférieur ou égal à l’indice médian de cette catégorie de collectivités, cet indice permettant de rendre compte des principales charges des collectivités de cette catégorie et en plafonnant, en toute hypothèse, la contribution à 2 % des recettes réelles de fonctionnement des départements contributeurs, le législateur s’est fondé sur des critères objectifs et rationnels en lien avec l’objectif d’intérêt général poursuivi, dont il ne résulte aucune rupture caractérisée de l’égalité, entre les départements, devant les charges publiques.

14. Il résulte de ce qui précède qu’il n’y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité invoquée, qui n’est pas nouvelle et ne présente pas de caractère sérieux.

Sur les conclusions à fin d’annulation du décret du 20 mai 2025 :

En ce qui concerne la légalité externe :

15. Aux termes du I de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales : « Le Conseil national d’évaluation des normes est consulté par le Gouvernement sur l’impact technique et financier, pour les collectivités territoriales et leurs établissements publics, des projets de textes réglementaires créant ou modifiant des normes qui leur sont applicables. / Il est également consulté par le Gouvernement sur l’impact technique et financier des projets de loi créant ou modifiant des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics (…) ». En vertu de l’article R. 1213-27 du même code, les projets de texte réglementaire soumis au Conseil national d’évaluation des normes « sont accompagnés d’un rapport de présentation et d’une fiche d’impact faisant apparaître les incidences techniques et les incidences financières, quelles qu’elles soient, des mesures proposées pour les collectivités territoriales. (…) / Les dossiers ainsi composés sont transmis au secrétariat du conseil national qui en accuse réception et les adresse aux membres du conseil (…) ».

16. Il ressort des pièces du dossier que le Conseil national d’évaluation des normes a été consulté avant l’édiction du décret attaqué et a émis après délibération, le 6 mars 2025, un avis favorable, au visa d’un dossier dont il a accusé réception le 21 février précédent. Il en ressort également qu’une fiche d’impact faisant apparaître les incidences techniques et financières des mesures proposées pour les collectivités territoriales, et suffisamment motivée en ce qui concerne la disposition contestée, a été établie le 17 février précédent. Il ne ressort pas des pièces du dossier que cette fiche d’impact, qui n’avait ni à être annexée à la délibération ni à faire l’objet d’une quelconque mesure de publicité, n’aurait pas été transmise au Conseil national d’évaluation des normes. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article R. 1213-27 du code général des collectivités territoriales, faute pour le gouvernement d’avoir réalisé, transmis et publié une fiche d’impact, ne peut donc qu’être écarté.

En ce qui concerne la légalité interne :

17. En premier lieu, si le B du paragraphe XI de l’article 186 de la loi du 14 février 2025 de finances pour 2025 dispose que les modalités d’application de cet article sont précisées par décret en Conseil d’Etat, le département des Yvelines ne saurait utilement soutenir que le décret contesté serait illégal faute de définir lui-même avec suffisamment de précision les modalités de calcul de la contribution prévue au paragraphe III de cet article 186 ainsi que les modalités du reversement prévu au paragraphe VII du même article.

18. En second lieu, le moyen tiré de ce que le décret attaqué aurait illégalement renvoyé, à son article 17, la définition de certaines mesures d’application de la loi à un décret simple ou à des arrêtés manque en fait, dès lors que, d’une part, cet article d’exécution ne comporte aucune délégation et que, d’autre part, c’est la loi elle-même qui confie aux ministres compétents, aux V et D du paragraphe VII de l’article 186, le soin de notifier par arrêté aux collectivités et groupements le montant prélevé et les attributions individuelles au titre des reversements.

19. Il résulte de tout ce qui précède que le département des Yvelines n’est pas fondé à demander l’annulation du décret qu’il attaque.

Sur les conclusions à fin d’annulation de l’arrêté du 21 mai 2025 :

20. D’une part, aux termes de l’article L. 311-1 du code de justice administrative : « Les tribunaux administratifs sont, en premier ressort, juges de droit commun du contentieux administratif, sous réserve des compétences que l’objet du litige ou l’intérêt d’une bonne administration de la justice conduisent à attribuer au Conseil d’Etat ». L’article R. 311-1 du même code dispose que « le Conseil d’Etat est compétent pour connaître en premier et dernier ressort : / (…) / 2° Des recours dirigés contre les actes réglementaires des ministres (…) ».

21. D’autre part, l’article R. 312-1 du même code prévoit que « lorsqu’il n’en est pas disposé autrement par les dispositions de la section 2 du présent chapitre ou par un texte spécial, le tribunal administratif territorialement compétent est celui dans le ressort duquel a légalement son siège l’autorité qui, soit en vertu de son pouvoir propre, soit par délégation, a pris la décision attaquée (…) ».

22. L’arrêté du 21 mai 2025 des ministres chargés du budget et des collectivités territoriales dont le département des Yvelines demande l’annulation pour excès de pouvoir en tant qu’il lui notifie, en application des dispositions du paragraphe V de l’article 186 de la loi du 14 février 2025, le montant de sa contribution au titre de l’année 2025 au dispositif de lissage conjoncturel des recettes fiscales des collectivités territoriales, ne présente pas un caractère réglementaire. Aucune autre disposition ni aucun lien de connexité ne donne compétence au Conseil d’Etat pour en connaître en premier et dernier ressort. Par suite, il y a lieu de renvoyer l’affaire au tribunal administratif de Paris, compétent pour en connaître en application des dispositions de l’article R. 312-1 du code de justice administrative.

23. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que, dans l’instance n° 506517, une somme soit mise à ce titre à la charge de l’Etat qui n’est pas, dans l’instance en cause, la partie perdante.

D E C I D E :

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Article 1er : Il n’y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel les questions prioritaires de constitutionnalité soulevées par le département des Yvelines dans les instances n°s 506517 et 507011.

Article 2 : La requête n° 506517 du département des Yvelines est rejetée.

Article 3 : Le jugement de la requête n° 507011 du département des Yvelines tendant à l’annulation de l’arrêté du 21 mai 2025 est attribué au tribunal administratif de Paris.

Article 4 : La présente décision sera notifiée au département des Yvelines, à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation, au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique et à la présidente du tribunal administratif de Paris.

Copie en sera adressée au Conseil constitutionnel, au ministre de l’action et des comptes publics et au Premier ministre.

Délibéré à l’issue de la séance du 15 avril 2026 où siégeaient : M. Denis Piveteau, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Stéphane Verclytte et M^me Emilie Bokdam-Tognetti, présidents de chambre ; M. Jonathan Bosredon, M. Pierre Boussaroque, M. Philippe Ranquet, M^me Sylvie Pellissier, conseillers d’Etat, M. Nicolas Jau, maître des requêtes et M^me Muriel Deroc, maîtresse des requêtes-rapporteure.

Rendu le 27 avril 2026.

Le président :

Signé : M. Denis Piveteau

La rapporteure :

Signé : M^me Muriel Deroc

La secrétaire :

Signé : M^me Elsa Sarrazin