TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE BASTIA

N° 1801236 RÉPUBLIQUE FRANÇAISE ___________

SOCIETE FPV LUCCIANA ___________ AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS
M. Y Z Rapporteur ___________ Le tribunal administratif DOCVARIABLE M. Hugues Alladio TA__AR_T_JUR_VILLE_CAP \* Rapporteur public MERGEFORMAT de Bastia ___________

Audience du 23 juin 2020 Lecture du 7 juillet 2020 ___________ 68-03-025-03 C

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés le 23 novembre 2018 et le 23 mai 2019, la société FPV Lucciana, représentée par le cabinet Volta avocats, agissant par M^e Guiheux, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 29 mai 2018 par lequel le préfet de la Haute-Corse a refusé de lui délivrer un permis de construire une centrale solaire photovoltaïque au sol sur un terrain situé lieu-dit « Chioso di Pineto », sur le territoire de la commune de Lucciana, ainsi que la décision implicite rejetant son recours gracieux formé le 23 juillet 2018 contre cet arrêté ;

2°) d’enjoindre au préfet de la Haute-Corse de lui délivrer le permis de construire sollicité ou, à défaut, de procéder à une nouvelle instruction de sa demande, dans un délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement ;

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3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

La société requérante soutient que :

- l’arrêté attaqué est entaché d’une insuffisance de motivation ;

- le préfet a commis une erreur de droit en se fondant uniquement sur la localisation du projet pour retenir l’existence d’un risque pour la sécurité publique ;

- c’est à tort qu’il a considéré que les dispositions du plan de prévention des risques d’inondation de Lucciana et du plan de prévention des risques technologiques de l’établissement Butagaz s’opposaient à la réalisation du projet en litige ;

- le projet ne méconnaît pas l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme ;

- le projet proposé est compatible avec le plan d’aménagement et de développement durable de la Corse (PADDUC) dès lors que ce document autorise, au sein des espaces stratégiques agricoles, la réalisation d’installations nécessaires à des équipements collectifs ou à des services publics.

Par un mémoire en défense, enregistré le 26 avril 2019, le préfet de la Haute- Corse conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Y Z, conseiller ;

- les conclusions de M. Hugues Alladio, rapporteur public ;

- et les observations de M^me X, représentant la société FPV Lucciana.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 29 mai 2018, le préfet de la Haute-Corse a refusé de délivrer à la société FPV Lucciana un permis de construire une centrale solaire photovoltaïque au sol sur un terrain situé lieu-dit « Chioso di Pineto », sur le territoire de la commune de Lucciana.

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La société FPV Lucciana demande au tribunal d’annuler, pour excès de pouvoir, cet arrêté.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme : « Lorsque la décision rejette la demande ou s’oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. Cette motivation doit indiquer l’intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d’opposition, notamment l’ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l’article L. 421-6. (…) ». Aux termes de l’article R. 424-5 du même code, dans sa version applicable à la date de l’arrêté attaqué : « Si la décision comporte rejet de la demande, si elle est assortie de prescriptions ou s’il s’agit d’un sursis à statuer, elle doit être motivée. (…) ».

3. D’une part, l’arrêté attaqué vise les textes dont il est fait application. D’autre part, il précise les motifs sur lesquels le préfet de la Haute-Corse s’est fondé pour refuser de délivrer à la société FPV Lucciana le permis de construire sollicité, à savoir la méconnaissance des dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme eu égard à la situation du projet en zone d’aléa fort à très fort d’inondation de plaine du plan de prévention des risques d’inondation (PPRI) de Lucciana, en zone d’aléa fort de submersion de l’atlas des zones submersibles, enfin en zone d’aléa thermique fort à très fort et en zone d’aléa de surpression faible à fort du plan de prévention des risques technologiques (PPRT) de l’établissement Butagaz. Elle précise également que les règlements du PPRI et du PPRT n’autorisent pas l’installation d’une telle activité et que le terrain d’assiette du projet est inconstructible compte tenu de sa situation au sein des espaces stratégiques agricoles du plan d’aménagement et de développement durable de la Corse (PADDUC). Par suite, et alors que la motivation de la décision ne dépend pas du bien-fondé de ses motifs, l’arrêté contesté, qui comporte les considérations de droit et de fait qui fondent le refus de permis de construire opposé à la société FPV Lucciana, est suffisamment motivé.

4. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 131-7 du code de l’urbanisme : « En l’absence de schéma de cohérence territoriale, les plans locaux d’urbanisme, les documents en tenant lieu et les cartes communales sont compatibles, s’il y a lieu, avec les documents énumérés aux 1° à 10° de l’article L. 131-1 et prennent en compte les documents énumérés à l’article L. 131-2. Lorsqu’un de ces documents est approuvé après l’approbation d’un plan local d’urbanisme, d’un document en tenant lieu ou d’une carte communale, ces derniers sont, si nécessaire, rendus compatibles ou les prennent en compte dans un délai de trois ans ». Au nombre de ces documents figurent, en application du 5°, le plan d’aménagement et de développement durable de la Corse. Par ailleurs aux termes du II de l’article L. 4424-11 du code général des collectivités territoriales : « Le plan d’aménagement et de développement durable de Corse peut, compte tenu du caractère stratégique au regard des enjeux de préservation ou de développement présentés par certains espaces géographiques limités, définir leur périmètre, fixer leur

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vocation et comporter des dispositions relatives à l’occupation du sol propres auxdits espaces, assorties, le cas échéant, de documents cartographiques dont l’objet et l’échelle sont déterminés par délibération de l’Assemblée de Corse. En l’absence de schéma de cohérence territoriale, de plan local d’urbanisme, de schéma de secteur, de carte communale ou de document en tenant lieu, les dispositions du plan relatives à ces espaces sont opposables aux tiers dans le cadre des procédures de déclaration et de demande d’autorisation prévues au code de l’urbanisme ».

5. Le PADDUC, adopté par une délibération du 2 octobre 2015 de l’Assemblée de Corse, a été rendu exécutoire à compter du 24 novembre 2015, soit postérieurement à l’approbation du plan local d’urbanisme de la commune de Lucciana le 6 janvier 2009. La commune disposait donc, en application de l’article L. 131-7 du code de l’urbanisme, d’un délai de trois ans à compter du 24 novembre 2015, pour mettre son plan local d’urbanisme en compatibilité. S’il est constant que ce plan n’a pas été rendu compatible avec le PADDUC dans ce délai qui expirait le 24 novembre 2018, il ne ressort toutefois d’aucune disposition législative et réglementaire que ce défaut de mise en compatibilité aurait pour effet de permettre l’opposabilité directe des dispositions du PADDUC relatives aux espaces stratégiques agricoles aux demandes d’autorisations de construire. Dès lors, le plan local d’urbanisme de Lucciana était toujours en vigueur à la date de l’arrêté attaqué et, en application des dispositions précitées de l’article L. 4421-1 du code général des collectivités territoriales, les dispositions du PADDUC relatives à ces espaces ne sont pas opposables aux tiers dans le cadre d’une demande de permis de construire. Par suite, le préfet de la Haute-Corse a commis une erreur de droit en refusant de délivrer le permis litigieux au motif qu’il se situe dans un espace stratégique agricole.

6. En troisième lieu, selon l’article L. 562-4 du code de l’environnement : « Le plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé vaut servitude d’utilité publique ». Il est de la nature des plans de prévention des risques naturels de distinguer et de délimiter, en fonction des degrés d’exposition à ces risques, des zones à l’intérieur desquelles s’appliquent des contraintes d’urbanisme importantes et des zones ne nécessitant pas l’application de telles contraintes, sous contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation. Les prescriptions d’un plan de prévention des risques naturels prévisibles, destinées notamment à assurer la sécurité des personnes et des biens exposés aux risques d’inondation et valant servitude d’utilité publique, s’imposent directement aux demandes d’autorisations de construire.

7. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d’assiette du projet de construction est classé en zone d’aléa fort à très fort d’inondation de plaine du PPRI de Lucciana, approuvé le 16 septembre 2004. Il résulte du règlement de ce plan, notamment de son article 1.1, que « sont autorisées avec prescriptions (…) les constructions et installations liées (…) à la mise en valeur des ressources naturelles, sous réserve qu’elles ne fassent pas l’objet d’une occupation humaine permanente et que les équipements

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sensibles soient situés à 0,20 m au-dessus de la cote de référence ou étanchéifiés ». D’une part, le projet de centrale solaire photovoltaïque litigieux, qui consiste à transformer l’énergie solaire en électricité destinée à être vendue au public, doit être regardé comme une installation liée à la mise en valeur des ressources naturelles. D’autre part, il ressort des pièces du dossier que l’exploitation de la centrale solaire ne nécessite pas une occupation humaine permanente tandis qu’il ressort de l’étude d’impact jointe à la demande de permis que la partie basse des panneaux photovoltaïques est située à 0,20 m au-dessus de la cote de référence, identifiée par le PPRI à 2,5 m NGF. Par suite, la société requérante est fondée à soutenir que le préfet de la Haute-Corse a commis une erreur de droit en refusant de lui délivrer le permis sollicité au motif que le PPRI n’autorise pas la construction d’une centrale solaire en zone d’aléa fort.

8. En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 515-15 du code de l’environnement : « L’Etat élabore et met en œuvre des plans de prévention des risques technologiques qui ont pour objet de limiter les effets d’accidents susceptibles de survenir dans les installations figurant sur la liste prévue au IV de l’article L. 515-8 et qui y figuraient au 31 juillet 2003, et pouvant entraîner des effets sur la salubrité, la santé et la sécurité publiques directement ou par pollution du milieu.(…) / Ces plans délimitent un périmètre d’exposition aux risques en tenant compte de la nature et de l’intensité des risques technologiques décrits dans les études de dangers et des mesures de prévention mises en œuvre ».

9. La commune de Lucciana est dotée d’un plan de prévention des risques technologiques lié à la présence, sur son territoire, de l’établissement Butagaz. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d’assiette du projet est situé en zone rouge et en zone rouge clair de ce plan. Les dispositions du PPRT prévoient que la zone rouge est concernée « par un niveau d’aléa thermique très fort (TF) et par un niveau de surpression fort « plus » (F+) à faible (Fai). Ces aléas traduisent un dépassement des seuils correspondant aux effets létaux significatifs pour l’homme. Dans cette zone le principe d’interdiction stricte est la règle. Cette zone n’a donc pas vocation à accueillir de nouvelles habitations ou activités (…) ». Le règlement du plan prévoit par ailleurs en son article 1.1 relatif aux règles d’urbanisme applicables aux « projets nouveaux dans la zone rouge » que les constructions nouvelles sont interdites, à l’exception « d’ouvrages ou aménagements liés à des activités sans fréquentation permanente (particulièrement celles nécessaires au fonctionnement et à la maintenance des services d’intérêt général : réseau d’eau, d’électricité et gaz etc.) ». Le projet litigieux doit être regardé, compte tenu de sa nature d’ouvrage de production d’électricité, comme une installation affectée à un service d’intérêt général, sans fréquentation permanente, au sens de ces dispositions. Il s’ensuit que c’est à tort que le préfet de la Haute-Corse a estimé que le règlement du PPRT interdisait la création de nouvelles activités en zone rouge.

10. Toutefois, dans ses écritures en défense, le préfet de la Haute-Corse fait valoir que le projet litigieux méconnaît les règles particulières de construction définies à l’article 1.2 du règlement du PPRT. Le préfet doit ainsi être regardé comme demandant

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une substitution de motif.

11. L’administration peut faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.

12. Aux termes de l’article 1.2 du règlement du PPRT, applicable aux constructions situées dans la zone rouge : « sont interdits : le mobilier urbain vitré ; les structures en verre (serres, châssis…) ; les grandes surfaces vitrées de ou des façades exposées (vérandas, verrières…) ». Il ressort des pièces du dossier que la surface supérieure des panneaux photovoltaïques est composée de plaques de verre de sorte que le préfet est fondé à soutenir que le projet litigieux méconnaît les règles de construction ci-dessus définies, qui interdisent la création de grandes surfaces vitrées. La société requérante n’ayant été privée d’aucune garantie procédurale liée au motif substitué, il y a lieu de procéder à la substitution de motif sollicitée.

13. En cinquième lieu, aux termes de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations ».

14. Il appartient à l’autorité d’urbanisme compétente et au juge de l’excès de pouvoir, pour apprécier si les risques d’atteintes à la salubrité ou à la sécurité publique font obstacle à la délivrance d’un permis de construire sur le fondement de ces dispositions, de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s’ils se réalisent. Le risque pour la sécurité publique au sens des dispositions précitées concerne aussi bien ceux auxquels les occupants de la construction ou les tiers peuvent être exposés que ceux que peut subir la construction elle-même.

15. D’une part, s’agissant du risque d’inondation, il ressort des pièces du dossier que le projet litigieux, bien que situé en zone d’aléa fort à très fort d’inondation de plaine du PPRI de Lucciana, présente des caractéristiques de construction et d’exploitation conformes aux préconisations du plan relatives à l’implantation de nouvelles constructions dans cette zone. Si le préfet de la Haute-Corse fait valoir que les différents éléments composant le projet litigieux seraient susceptibles, en cas d’inondation, de se

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transformer en objets charriés présentant un risque pour la sécurité des biens et des personnes situés dans le secteur ou de former des embâcles de nature à aggraver le risque d’inondation des terrains alentours, il ressort toutefois de l’étude d’impact jointe à la demande de permis que l’espacement prévu entre les rangs de panneaux vise précisément à parer ces risques afin de répartir l’écoulement des eaux et de limiter leur concentration. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que les panneaux reposeront sur des pieux enfoncés au sol par battage, conçus pour résister aux conditions climatologiques les plus extrêmes. Enfin et en tout état de cause, il ne ressort pas du PPRI de Lucciana qu’en zone d’inondation de plaine la vitesse d’écoulement et de montée des eaux présenterait, comme en zone d’inondation torrentielle, un risque d’inondation avec charriage de matériaux solides. Dès lors, le préfet a fait une inexacte application des dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme en refusant la délivrance du permis litigieux au motif de l’existence d’un risque pour la sécurité publique au regard du caractère inondable du terrain d’assiette. Pour les mêmes motifs, la seule circonstance que le projet soit situé dans une zone exposée à un risque de submersion marine définie dans l’atlas des zones submersibles n’est pas en elle-même de nature à démontrer, en l’absence notamment de toute indication quant à la hauteur maximale de submersion susceptible de concerner le terrain en cause, une atteinte à la sécurité publique au sens de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme.

16. D’autre part, s’agissant des risques technologiques, il ressort des pièces du dossier que le projet litigieux est situé à proximité immédiate de l’établissement Butagaz, source du risque, au sein de la zone rouge du PPRT caractérisée par l’exposition de la vie humaine à des effets létaux compte tenu des aléas thermiques de niveau fort à très fort et de surpression de niveau faible à très fort. Compte tenu de la structure en verre composant les nombreux panneaux photovoltaïques de la centrale solaire, matériau de construction au demeurant interdit dans la zone rouge ainsi qu’il a été exposé au point 12, et du risque pour la sécurité des biens et des personnes qu’est susceptible d’induire la fragmentation et la dispersion du verre en cas de surpression, le préfet a légalement pu refuser le permis en raison de l’atteinte que le projet est susceptible de porter à la sécurité publique au sens de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme.

17. En sixième et dernier lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que le préfet n’aurait pas examiné la probabilité de réalisation des risques naturel et technologique identifiés dans sa décision ni apprécié la gravité de leurs conséquences, s’ils se réalisent. Par suite, le moyen tiré de l’erreur de droit ne peut qu’être écarté.

18. Si l’arrêté du 29 mai 2018 est entaché d’illégalité pour les motifs mentionnés aux points 5, 7 et 15, il résulte de l’instruction que le préfet de la Haute-Corse aurait pris la même décision s’il s’était fondé sur les seuls motifs tirés de l’incompatibilité du projet avec les règles de construction définies par le règlement du PPRT et de la méconnaissance des dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme au regard du risque technologique auquel est exposé le projet.

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19. Il résulte de ce qui précède que la société FPV Lucciana n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêté attaqué. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d’injonction ainsi que celles présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu’être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société FPV Lucciana est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société FPV Lucciana et à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales.

Copie en sera adressée au préfet de la Haute-Corse et à la commune de Lucciana.

Délibéré après l’audience du 23 juin 2020, à laquelle siégeaient :
M. Thierry Vanhullebus, président, M. Y Z, conseiller, M. Hanafi Halil, conseiller.

Lu en audience publique le 7 juillet 2020.

Le rapporteur, Le président,

Signé Signé

F. Z T. VANHULLEBUS

Le greffier,

Signé

N. REY

La République mande et ordonne à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui la concerne et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties

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privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme, Le greffier,

N. REY

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