TRIBUNAL ADMINISTRATIF

DE CERGY PONTOISE mm

N°1411104

___________ RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

M. Y X et autres

___________

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

M. Charpentier

Rapporteur

___________

Le Tribunal administratif de

M. Marias Cergy-Pontoise,

Rapporteur public

___________ (10^e chambre),

Audience du 12 mai 2015

Lecture du 28 mai 2015

___________

Code PCJA : 135-02-01-02-01-01

Code Lebon : C

___________

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 17 novembre 2014, le 10 mars 2015, le 18 mars 2015 et le 24 mars 2015, M. Y X, M. O-P Q, M^me G H, M^me A B, M^me E F, M^me C D, M. I J et M. M N demandent au tribunal d’annuler la délibération du conseil municipal de Fontenay-aux-Roses en date du 1^er octobre 2014 adoptant le règlement intérieur de cette assemblée.

Ils soutiennent que :

— la modification du règlement intérieur par une délibération en date du 10 février 2015 ne fait pas perdre son objet au litige ;

— leur requête est recevable, la désignation d’un représentant unique n’ayant pour finalité que de faciliter les échanges de correspondances ;

— la délibération attaquée est entachée d’un vice de procédure, dès lors que le projet de règlement intérieur examiné lors de la séance du conseil municipal du 1^er octobre 2014 était substantiellement modifié par rapport au projet communiqué lors de la convocation des élus, en méconnaissance des dispositions des articles L. 2121-10, L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ;

— l’article 5 du règlement intérieur du conseil municipal, relatif aux questions orales, méconnaît les dispositions de l’article L. 2121-19 du code général des collectivités territoriales, dès lors qu’il dispose que le texte de ces questions doit être adressé au maire au moins 48 heures, dont une journée ouvrée, avant la séance du conseil municipal, que leur nombre est limité à une par élu, et qu’elles ne donnent pas lieu à débat ;

— l’article 21 de ce règlement intérieur, relatif aux vœux, méconnaît les dispositions de l’article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales dès lors tout d’abord qu’il restreint la portée et le contenu de ces vœux en ne permettant de les adresser qu’à une personne physique ou morale extérieure à la ville, ensuite qu’il prévoit que le conseil municipal se prononce sur l’opportunité du vœu avant d’examiner le fond, en outre qu’il limite le nombre de vœux pouvant être présenté par conseil municipal à 4 pour les élus de la majorité et à 4 pour les élus de l’opposition, enfin qu’il subordonne la proposition d’un vœu à l’appartenance à un groupe ;

— l’article 26 de ce règlement intérieur, relatif aux amendements, porte atteinte au droit d’amendement des conseillers municipaux dès lors d’une part qu’il subordonne la recevabilité d’un amendement à sa transmission par écrit au maire au moins 48 heures, dont une journée ouvrée, avant la séance du conseil municipal et d’autre part qu’il ne précise pas que si un amendement est renvoyé devant une commission municipale, le projet de délibération doit également l’être ;

— l’article 34 de ce règlement intérieur, relatif aux bulletins d’information générale et au site Internet, méconnaît les dispositions de l’article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales et le droit d’expression des conseillers municipaux, dès lors que l’espace qu’il réserve à chaque groupe d’opposition est insuffisant et inéquitablement réparti au vu de l’espace réservé à la majorité, qu’il subordonne l’exercice du droit d’expression des élus de l’opposition à leur appartenance à un groupe, qu’il permet au maire de refuser la publication d’un texte en cas notamment d’attaque personnelle ou de mention diffamatoire, qu’il ne permet pas aux conseillers n’appartenant pas à la majorité municipale de bénéficier d’un espace d’expression sur d’autres supports que le magazine municipal et le site Internet de la commune, et que la date limite de transmission des textes devant figurer dans cet espace, fixée au 10 de chaque mois, est trop éloignée de la date de finalisation du magazine.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 11 mars 2015 et le 18 mars 2015, la commune de Fontenay-aux-Roses, représentée par Richer et associés, avocats, conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

— il n’y a pas lieu de statuer sur la requête dès lors que l’objet du litige a disparu, le règlement intérieur contesté ayant été modifié par une délibération en date du 10 février 2015,

— la requête est irrecevable dès lors qu’un requérant ne saurait se faire représenter par un autre requérant,

— les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Charpentier,

— les conclusions de M. Marias, rapporteur public,

— et les observations de M. X.

1. Considérant que le conseil municipal de Fontenay-aux-Roses, par une délibération en date du 1^er octobre 2014, a adopté son règlement intérieur ; que M. X et autres demandent notamment l’annulation des articles 5, 21, 26 et 34 de ce règlement ; que par une délibération du 10 février 2015, le conseil municipal de Fontenay-aux-Roses a modifié ledit règlement, notamment en ses dispositions contestées ;

Sur les conclusions à fin de non-lieu à statuer :

2. Considérant que, dans le cas où l’administration procède à l’abrogation d’un acte attaqué devant le juge de l’excès de pouvoir, cette circonstance prive d’objet le recours formé à son encontre, à la double condition que cet acte n’ait reçu aucune exécution pendant la période où il était en vigueur et que la décision procédant à son abrogation soit devenue définitive ; que si, par une délibération du 10 février 2015, le conseil municipal de Fontenay-aux-Roses a modifié plusieurs articles de son règlement intérieur, il est constant que celui-ci, dans sa version résultant de la délibération attaquée, en date du 1^er octobre 2014, a cependant reçu exécution, notamment en ce qu’il a régi le déroulement de plusieurs séances du conseil municipal de cette commune ; que, par suite, les conclusions tendant à l’annulation de la délibération du 1^er octobre 2014 ne sont pas devenues sans objet ;

Sur la fin de non-recevoir opposée par la commune de Fontenay-aux-Roses :

3. Considérant qu’aux termes de l’article R. 411-5 du code de justice administrative : « Sauf si elle est signée par un mandataire régulièrement constitué, la requête présentée par plusieurs personnes physiques ou morales doit comporter, parmi les signataires, la désignation d’un représentant unique. / A défaut, le premier dénommé est avisé par le greffe qu’il est considéré comme le représentant mentionné à l’alinéa précédent, sauf à provoquer, de la part des autres signataires qui en informent la juridiction, la désignation d’un autre représentant unique choisi parmi eux » ;

4. Considérant que la présente requête n’était pas soumise à l’obligation de ministère d’avocat prévue par l’article R. 431-2 du code de justice administrative ; que les requérants, en application des dispositions précitées du code de justice administrative, ont désigné M. X comme représentant unique ; qu’ainsi la fin de non-recevoir opposée par la commune de Fontenay-aux-Roses tirée de ce que M. X ne pourrait représenter les autres requérants doit être écartée ;

Sur les conclusions à fin d’annulation :

5. Considérant qu’aux termes de l’article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : « Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l’ordre du jour (…) » ; qu’aux termes de l’article L. 2121-12 du même code : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal (…) Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs (…) » ; qu’aux termes de l’article L. 2121-13 de ce code : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération » ;

6. Considérant qu’il est constant qu’une convocation, à laquelle étaient joints une note de synthèse et un projet de règlement intérieur, a été adressée le 25 septembre 2014 aux conseillers municipaux de Fontenay-aux-Roses, pour la séance du conseil municipal de cette commune du 1^er octobre 2014 ; que les élus ont ainsi pu bénéficier d’un délai suffisant pour les examiner avant cette séance du conseil municipal ; que si un nouveau projet de règlement intérieur a été distribué aux élus au cours de cette séance du conseil municipal, il ressort des pièces du dossier que les modifications apportées à dix paragraphes de ce projet portaient essentiellement sur la formulation de ces derniers ou sur des rectifications d’erreurs matérielles, à l’exclusion de quatre d’entre elles seulement, portant sur les procédures devant être mises en place ; qu’ainsi ce nouveau projet ne différait pas substantiellement du projet initial ; que M. X n’établit ni même n’allègue ne pas avoir été en mesure de bénéficier d’un délai suffisant pour prendre connaissance, avant le vote de la délibération attaquée, de ces modifications limitées et clairement mises en évidence dans le projet qui lui a été remis en cours de séance ; qu’ainsi le moyen tiré du vice de procédure dont serait entachée cette délibération doit être écarté ;

En ce qui concerne l’article 5 du règlement intérieur portant sur les questions orales :

7. Considérant qu’aux termes de l’article L. 2121-19 du code général des collectivités territoriales : « Les conseillers municipaux ont le droit d’exposer en séance du conseil des questions orales ayant trait aux affaires de la commune. Dans les communes de 3 500 habitants et plus, le règlement intérieur fixe la fréquence ainsi que les règles de présentation et d’examen de ces questions (…) » ;

8. Considérant, tout d’abord, que les dispositions précitées de l’article L. 2121-19 du code général des collectivités territoriales ne font pas, par elles-mêmes, obstacle à l’instauration d’une procédure et d’un délai de dépôt préalable auprès du maire du texte des questions orales ; que, toutefois, l’éventuelle atteinte portée, par les modalités de dépôt de ces questions, aux droits et prérogatives des élus doit être justifiée par les contraintes d’organisation des séances du conseil municipal ; que, compte tenu, d’une part, du délai légal de convocation des membres du conseil municipal, lequel ne peut, en vertu de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, s’agissant d’une commune de plus de 3 500 habitants et sauf urgence, être inférieur à cinq jours francs, et, d’autre part, de la nécessité pour le maire de disposer d’un temps suffisant pour préparer sa réponse, les dispositions de l’article 5 du règlement intérieur contesté, prévoyant que les questions sont déposées 48 heures, dont au moins une journée ouvrée, avant la séance du conseil municipal ne portent pas une atteinte excessive aux droits et prérogatives reconnues aux conseillers municipaux par l’article L. 2121-19 du code général des collectivités territoriales ;

9. Considérant, ensuite, que ni les dispositions précitées de l’article L. 2121-19 du code général des collectivités territoriales, ni aucune autre disposition législative ou règlementaire n’impose l’organisation d’un débat autour d’une question orale et de la réponse qui lui est apportée ; que l’absence d’un tel débat ne porte pas atteinte, par elle-même, au droit d’expression reconnu à l’ensemble des conseillers municipaux dès lors que, d’une part, il est toujours loisible au maire de donner la parole aux élus souhaitant intervenir à cette occasion et que, d’autre part, les dispositions de l’article L. 2121-9 de ce code permettent au tiers au moins des membres du conseil municipal dans les communes de 3 500 habitants et plus, d’obtenir du maire la convocation du conseil municipal sur un ordre du jour déterminé ; que, dans ces conditions, les dispositions de l’article 5 du règlement intérieur contesté, prévoyant que les questions orales ne donnent pas lieu à des débats, sauf demande de la majorité des conseillers municipaux présents, ne peuvent être regardées comme méconnaissant le droit à l’information et à l’expression des conseillers municipaux, reconnu notamment par l’article L. 2121-19 du code général des collectivités territoriales ;

10. Considérant, enfin, que le temps consacré aux questions orales, lesquelles ont pour objet de donner aux élus des informations sur des points précis, pendant une séance du conseil municipal, ne saurait empiéter de façon exagérée sur le temps qui doit être consacré à la discussion et à l’adoption des délibérations prévues à l’ordre du jour de ladite séance ; qu’il appartient au conseil municipal, aux termes des dispositions précitées du code général des collectivités territoriales, de fixer les règles d’examen des question orales, notamment le temps qu’il leur est consacré, sous réserve de ne pas porter atteinte au droit des conseillers de poser de telles questions ;

11. Considérant qu’en l’espèce, les dispositions de l’article 5 du règlement intérieur contesté limitent le nombre de questions orales pouvant être posées en séance du conseil municipal à une par élu ; que la commune n’établit ni même n’allègue que des contraintes particulières d’organisation des séances du conseil municipal justifieraient une telle limitation ; que par suite, cette limitation méconnaît le droit d’information des élus, tel qu’il résulte des dispositions de l’article L. 2121-19 du code général des collectivités territoriales ; que l’article 5 du règlement intérieur est ainsi illégal, dans cette seule mesure ;

En ce qui concerne l’article 21 du règlement intérieur portant sur les délibérations et vœux :

12. Considérant qu’aux termes de l’article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales : « (…) Le conseil municipal émet des vœux sur tous les objets d’intérêt local » ;

13. Considérant, d’une part, que les dispositions précitées ne font pas obstacle à ce que le conseil municipal se prononce sur l’opportunité d’un vœu avant d’en examiner le fond ; que toutefois, si elles subordonnent la légalité d’un vœu émis par le conseil municipal à son caractère d’intérêt local, ces dispositions ne limitent pas les destinataires possibles de tels vœux, qui peuvent notamment être adressés au maire ; qu’ainsi la première phrase du deuxième alinéa de l’article 21 du règlement intérieur contesté, qui dispose que « Le conseil municipal peut émettre des vœux dans la mesure où ils s’adressent à une personne physique ou morale extérieure à la ville » est entachée d’illégalité ;

14. Considérant, d’autre part, que l’article 21 du règlement intérieur contesté dispose que « (…) Le nombre de vœux présentés par conseil municipal est limité à huit, soit quatre pour les élus composant la majorité et quatre pour les élus composant l’ensemble des groupes non majoritaires » ; que le requérant n’établit pas que cette limitation porterait une atteinte excessive au droit d’expression des conseillers municipaux ; que par ailleurs ces dispositions ne sauraient être comprises comme subordonnant la possibilité de présenter un vœu à l’appartenance à un groupe, mais bien comme limitant à quatre le nombre de vœux pouvant être présentés, au cours d’un conseil municipal, par l’ensemble des conseillers municipaux n’appartenant pas à la majorité ;

15. Considérant qu’il résulte de ce qui précède que le requérant est seulement fondé à soutenir que la première phrase du deuxième alinéa de l’article 21 du règlement intérieur contesté est entachée d’illégalité ;

En ce qui concerne l’article 26 du règlement intérieur portant sur les amendements :

16. Considérant que le droit d’amender est inhérent au pouvoir de délibérer des conseillers municipaux ; que s’il appartient au conseil municipal de réglementer ce droit, il ne saurait légalement le faire que sous réserve de ne pas porter atteinte à son exercice effectif ;

17. Considérant, d’une part, que l’article 26 du règlement intérieur contesté précise dans la deuxième phrase de son premier alinéa que les amendements « (…) doivent être présentés par écrit au maire (…) au minimum 48 heures (dont au moins une journée ouvrée) avant la tenue de la séance du conseil municipal » ; que l’exigence de la présentation d’un amendement par écrit correspond à une simple modalité pratique de transmission qui ne porte pas, en elle-même, atteinte au droit de proposition et d’amendement des élus ; que toutefois l’exigence d’une présentation de ces amendements quarante-huit heures avant la séance, qui a pour effet de rendre irrecevable tout amendement soumis directement au conseil municipal lors de la séance, porte atteinte à l’exercice effectif du droit d’amender le texte soumis à la délibération des conseillers municipaux ; que par suite, les dispositions précitées de l’article 26 du règlement intérieur contesté sont entachées d’illégalité dans cette mesure ;

18. Considérant, d’autre part, que l’article 26 du règlement intérieur contesté précise dans son troisième alinéa que « le conseil municipal se prononce sur ces amendements : ils peuvent être adoptés, rejetés, ou renvoyés à la commission compétente » ; que cette procédure garantit la discussion de l’amendement par l’assemblée délibérante avant l’adoption définitive du projet auquel il se rapporte ; que la seule circonstance que ces dispositions ne précisent pas explicitement que le projet de délibération auquel se rapporte l’amendement en cause doit également être renvoyé en commission n’est pas de nature à entacher d’illégalité l’article 26 du règlement intérieur ;

19. Considérant que, par suite, le requérant est seulement fondé à soutenir que la deuxième phrase du premier alinéa de l’article 26 du règlement intérieur contesté porte atteinte à l’exercice effectif du droit d’amendement des membres du conseil municipal, et est entaché d’illégalité dans cette mesure ;

En ce qui concerne l’article 34 du règlement intérieur portant sur les bulletins d’information générale/site internet :

20. Considérant qu’aux termes de l’article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, lorsque la commune diffuse, sous quelque forme que ce soit, un bulletin d’information générale sur les réalisations et la gestion du conseil municipal, un espace est réservé à l’expression des conseillers n’appartenant pas à la majorité municipale. Les modalités d’application de cette disposition sont définies par le règlement intérieur » ; que, pour l’application des dispositions précitées, toute mise à disposition du public de messages d’information portant sur les réalisations et la gestion du conseil municipal doit être regardée, quelle que soit la forme qu’elle revêt, comme la diffusion d’un bulletin d’information générale ;

21. Considérant, tout d’abord, que l’article 34 du règlement intérieur contesté prévoit que « (…) un espace est réservé dans le magazine municipal et sur le site Internet de la ville à l’expression des conseillers n’appartenant pas à la majorité municipale. La majorité et l’opposition disposent d’un espace égal d’expression. Les groupes d’opposition se partagent en parts égales leurs espaces réservés » ; qu’il ressort des pièces du dossier que l’espace consacré à l’expression des différentes sensibilités du conseil municipal, en application de ces dispositions, dans le mensuel « Fontenay magazine » est d’une page, et que la moitié de cette page est réservée pour l’expression des quatre groupes de conseillers municipaux n’appartenant pas à la majorité municipale ; que l’espace réservé à l’expression des conseillers n’appartenant pas à la majorité municipale, en application des dispositions précitées de l’article L.2121-27-1 du code général des collectivités territoriales, doit présenter un caractère suffisant et être équitablement réparti ; qu’en se bornant à réserver une demi-page à cet espace, dans une publication dont il n’est pas contesté qu’elle comporte environ 36 pages, les dispositions précitées de l’article 34 du règlement intérieur attaqué méconnaissent les dispositions précitées de l’article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales ; qu’en outre ces dispositions reviennent à imposer à tout conseiller municipal d’être rattaché à un groupe politique ou, à défaut, de perdre une partie de son droit d’expression ; que les dispositions précitées de l’article 34 du règlement intérieur contesté sont entachées d’illégalité dans cette mesure ;

22. Considérant, ensuite, que l’article 34 du règlement intérieur contesté impose aux élus de la majorité comme de l’opposition de transmettre les textes qu’ils souhaitent voir figurer dans les espaces réservés à leur libre expression le 10 de chaque mois, pour une parution le mois suivant ; que le requérant n’établit pas, par les éléments qu’il produit, que ce délai de remise des textes serait inapproprié, ou qu’il serait de nature à empêcher les élus n’appartenant pas à la majorité municipale d’exercer de façon effective les droits conférés par les dispositions précitées de l’article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales ;

23. Considérant, en outre, que si M. X soutient que l’article 34 du règlement intérieur contesté est entaché d’illégalité en ce qu’il ne permet pas aux conseillers n’appartenant pas à la majorité municipale de bénéficier d’un espace d’expression sur des supports tels que le guide de la ville, le bilan, la lettre du maire ou la publication annonçant les réunions publiques du maire, il n’établit pas, par les pièces qu’il produit, que de tels documents disposeraient d’un contenu éditorial de nature à leur attribuer la qualification de bulletin d’information générale sur les réalisations et la gestion du conseil municipal ;

24. Considérant, enfin, que les dispositions précitées du code général des collectivités territoriales permettent l’exercice du droit d’expression des élus n’appartenant pas à la majorité municipale, au travers d’un espace réservé dans tout bulletin municipal d’information générale ; que ce droit doit s’exercer dans le respect des lois et règlements, et qu’en particulier, il est soumis aux principes définis par le droit de la presse qui régissent la liberté d’expression ; que si le maire peut, en sa qualité de directeur de la publication, s’assurer, quel que soit le support du bulletin d’information générale, que le contenu des tribunes rédigées par les élus n’appartenant pas à la majorité municipale intéresse les affaires communales, ne porte pas atteinte à l’ordre public ni ne contrevient aux dispositions du droit de la presse, lesquelles sanctionnent les délits commis par voie de presse tels les injures et diffamations, il ne saurait toutefois exercer de contrôle éditorial sur ce contenu ; qu’ainsi, les dispositions de l’article 34 du règlement intérieur contesté interdisant dans cet espace d’expression les attaques personnelles, et sanctionnant le non-respect de cette interdiction par le refus de publication du texte en cause excèdent ces limites et sont entachées dans cette mesure d’illégalité ;

25. Considérant que compte tenu de l’ensemble des illégalités dont est affecté l’article 34 du règlement intérieur, qui remettent en cause de manière substantielle le dispositif d’expression des conseillers municipaux, il y a lieu d’annuler cet article dans sa totalité ;

26. Considérant qu’il résulte de tout ce qu’il précède qu’il y a lieu d’annuler partiellement la délibération du conseil municipal de Fontenay-aux-Roses en date du 1^er octobre 2014, adoptant le règlement intérieur de cette assemblée, comme il est précisé à l’article 1^er du présent jugement ;

D É C I D E :

Article 1^er : La délibération du conseil municipal de Fontenay-aux-Roses en date du 1^er octobre 2014 est annulée en tant qu’elle approuve la phrase « - limitée à une par élu - » de l’article 5, la première phrase du deuxième alinéa de l’article 21, la deuxième phrase du premier alinéa de l’article 26 et l’article 34 du règlement intérieur de ce conseil.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. Y X, M. O-P Q, M^me G H, M^me A B, M^me E F, M^me C D, M. I J, M. M N et à la commune de Fontenay-aux-Roses.

Délibéré après l’audience du 12 mai 2015, à laquelle siégeaient :

M^me Phémolant, président,

M. Charpentier, premier conseiller,

M^me Dano, conseiller.

Lu en audience publique le 28 mai 2015.

Le premier conseiller rapporteur, Le président,

signé signé

T. Charpentier B. Phémolant

Le greffier,

signé

XXX

La République mande et ordonne au préfet des Hauts-de-Seine en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.