TRIBUNAL ADMINISTRATIF

DE NANTES

N° 1105053

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SCI LES ENFAS

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M. Rivas

Rapporteur

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M^me Lellouch

Rapporteur public

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Audience du 21 juin 2012

Lecture du 5 juillet 2012

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135-03-01-02-01

C

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

Le Tribunal administratif de Nantes,

(6^e chambre),

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

DE NANTES

N°1105053

___________

M. ou M^me Y et autres

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M. Rivas

Rapporteur

___________

Commissaire du Gouvernement

___________

Audience du

Lecture du

___________

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

Le Tribunal administratif DE NANTES ,

(6^e Chambre),

Vu la requête, enregistrée le 26 mai 2011, présentée pour la SCI LES ENFAS, représentée par M. et M^me X, dont le siège est chez M. et M^me X au lieu-dit « Les Enfas » à Carquefou (44470), par M^e Bois ; la SCI demande au Tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté, en date du 28 mars 2011, par lequel le président du Conseil général de la Loire-Atlantique a délimité le domaine public fluvial de l’Erdre sur le territoire des communes de la Chapelle-sur-Erdre, Carquefou et Sucé-sur-Erdre, subsidiairement d’annuler le même arrêté en tant qu’il fixe ces limites sur la commune de Carquefou, en particulier au droit de la propriété de la SCI ;

2°) de mettre à la charge du département de la Loire-Atlantique une somme de 5 000 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative ;

Elle soutient que :

— le transfert de propriété est intervenu au vu d’une procédure irrégulière, entachant la décision d’incompétence, au regard de l’article 4 de l’ordonnance du 21 avril 2006, de l’article 56 de la loi du 30 juillet 2003 et de l’article 12 du décret du 16 août 2005 ; il n’est pas établi que la Région aurait rendu l’avis imposé par ces dispositions ; la délibération du conseil municipal de Carquefou n’est pas visée ;

— le président du conseil général était incompétent ; la délimitation du domaine fluvial emportant ici classement dans le domaine public, il s’est agi d’un acte de disposition qui nécessitait une délibération du Conseil général ; en outre, le commissaire enquêteur ayant présenté des réserves, une délibération s’imposait par référence à l’article L. 123-16 du code de l’environnement ; à la date de la signature le président du Conseil général n’était plus compétent pour signer l’arrêté, dès lors que cette assemblée venait d’être renouvelée la veille, sans que l’intéressé ne se présente aux élections, et que le nouveau président n’était pas élu ; la signature de cet arrêté ne s’assimile pas à une affaire courante compte-tenu de son objet, du contexte sensible où il est intervenu et en l’absence d’urgence ;

— l’enquête publique a été irrégulière ; l’avis publié dans la presse comporte une erreur portant sur la date d’enquête et l’arrêté du 3 février 2011 comportant la date de l’enquête n’a pas été publié ; par application combinée des articles L. 121-16 et le 2° de l’article L. 123-12 du code de l’environnement, une concertation préalable s’imposait, ainsi que la rédaction d’un document la relatant à verser au dossier soumis à enquête ; par application des articles L. 122-4 et L. 414-4 du code de l’environnement une étude d’impact ou une évaluation environnementale devaient figurer au dossier soumis à enquête ; en méconnaissance de l’article R. 123-19 du code de l’environnement, l’étude Hydratec, dont le commissaire enquêteur a demandé la communication, n’a pas été versée au dossier ;

— le commissaire enquêteur n’a pas émis d’avis personnel et motivé, dès lors que, non sans contradiction, il s’est aligné sur les positions du département ;

— l’arrêté est entaché d’erreur de droit ; le département a usé d’une procédure applicable à la délimitation du domaine public naturel alors que l’Erdre, qui ne constitue pas un cours d’eau mais un plan d’eau, appartient au domaine public artificiel par application de l’article L. 2111-10 du code général de la propriété des personnes publiques ; par conséquent, il est porté une atteinte grave au droit de propriété des riverains ;

— la délimitation proposée est illégale ; en méconnaissance du critère posé par l’article

L. 2111-9 du code général de la propriété des personnes publiques, pour certains secteurs, le département a adopté une délimitation théorique, complexe, et erronée, fixée à 4.60 mètres ; la cote de référence n’est pas celle correspondant au point le plus bas des berges ;

— les droits des propriétaires riverains sont violés faute de permettre de fixer les limites entre le domaine public et les propriétés riveraines ; la confusion est totale au vu des plans et documents produits, y compris du plan annexé à l’arrêté contesté ;

Vu l’arrêté attaqué ;

Vu la mise en demeure adressée le 11 juillet 2011 au département de la Loire-Atlantique, en application de l’article R. 612-3 du code de justice administrative, et l’avis de réception de cette mise en demeure ;

Vu l’ordonnance en date du 2 novembre 2011 fixant la clôture d’instruction au 24 novembre 2011, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ;

Vu le mémoire, enregistré le 18 novembre 2011, présenté pour le département de la Loire-Atlantique, représentée par le président du Conseil général, par M^e Thomé, qui conclut au rejet de la requête et demande de mettre à la charge de la SCI LES ENFAS une somme de 3 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Il soutient que :

— le moyen tiré de l’irrégularité du transfert de propriété au département, présenté à l’appui d’un moyen tiré de l’incompétence du département, sera écarté ; le transfert de propriété de l’Etat au département est intervenu par arrêté du 18 décembre 2007, devenu définitif ; en conséquence, l’exception d’illégalité présentée est irrecevable ; en tout état de cause, la région a émis un avis favorable à ce transfert ;

— le président du conseil général était compétent ; l’arrêté litigieux ne s’analyse pas comme un acte de classement dans le domaine public fluvial, qui est intervenu précédemment ; si en l’absence de texte spécifique, il résulte d’un principe de droit public que l’autorité désinvestie restée provisoirement en fonction n’est compétente que pour expédier les affaires courantes, en l’espèce, le président du Conseil général demeurait pleinement compétent jusqu’à l’élection du nouveau président ; les dispositions de l’article L. 3121-6 du code général des collectivités territoriales précisent limitativement les situations, parmi lesquelles ne figure pas celle du renouvellement triennal de l’assemblée, où la compétence du président est limitée au traitement des affaires courantes ; en tout état de cause, la décision contestée relève des affaires courantes, compte-tenu du caractère purement déclaratif de l’acte, de l’antériorité de la procédure de délimitation et de l’avis favorable du commissaire enquêteur ;

— la procédure d’enquête publique a été régulière ; les avis requis ont été publiés dans la presse les 5 et 15 février 2011 ; en admettant que l’article L. 121-6 du code de l’environnement serait applicable, la procédure de concertation n’est qu’une faculté ; l’arrêté n’entre pas par son objet dans le champ des articles L. 123-2 et L. 123-1 du code de l’environnement ; les dispositions des articles L. 121-16 ne s’appliquent donc pas ; les dispositions de l’article L. 414-4 du code de l’environnement ne trouvent pas à s’appliquer au regard de l’objet de l’arrêté ; de plus, l’acte n’est pas susceptible d’affecter le site Natura 2000 ; les seules dispositions applicables en l’espèce résultant de l’article 7 du décret du 16 août 2005, celles de l’article R.123-19 du code de l’environnement ne s’appliquent pas ;

— le commissaire enquêteur a émis un avis personnel et motivé, assorti de recommandations, mais non de réserves ; aucune nouvelle délibération du conseil général ne s’imposait par application de l’article L. 123-16 du code de l’environnement, dès lors que cet article n’est pas entré en vigueur ;

— il n’a pas été procédé à un détournement de procédure ; la convention de transfert de propriété conclue entre l’Etat et le département qualifie l’Erdre de voie d’eau ; l’Erdre remplit les critères jurisprudentiels permettant d’identifier un cours d’eau, alors même que des aménagements destinés à réguler son débit ont été réalisés ; l’utilisation du terme de plan d’eau dans certains documents ne contredit pas cette réalité ; la procédure de délimitation du domaine public fluvial naturel était donc applicable ;

— l’arrêté n’est pas entaché d’erreur de droit au regard de l’article L. 2111-9 du code général de la propriété des personnes publiques ; le principe retenu pour délimiter le domaine public a été de retenir la limite physique de la berge ; le plus haut flot de l’année a été déterminé au terme d’une étude conduite par un cabinet spécialisé ; la cote de 4,60 mètres a été déterminée à partir de données hydrologiques fiables, par référence à 62 hauteurs annuelles maximales relevées depuis 1938 ; le point le plus bas des berges a été recherché ;

— les droits des propriétaires riverains n’ont pas été méconnus ; la requérante ne peut invoquer un tel moyen alors qu’elle n’a pas demandé de délimitation au droit de sa propriété ; l’arrêté sert à poser les principes de délimitation du domaine public fluvial ;

Vu le mémoire, enregistré le 30 décembre 2011, présenté pour la SCI LES ENFAS, qui conclut aux mêmes fins que ses précédentes écritures par les mêmes moyens ;

Elle ajoute que :

— la délibération produite, émanant du conseil régional, est antérieure à la demande de transfert de propriété émanant du département et s’inscrit dans un autre cadre législatif ; il n’est pas établi qu’elle ait été signée et publiée ;

— il n’est pas justifié de la publication par voie d’affiche d’un avis régulier relatif à l’enquête publique ;

— la concertation s’imposait compte-tenu du contexte et des recommandations du commissaire enquêteur ; à défaut, le département a commis une erreur manifeste d’appréciation ;

— l’évaluation environnementale s’imposait par application des articles L. 122-4 et

L. 414-4 du code de l’environnement alors que la circulation de nombreux marcheurs, sans précaution particulière, dans cette zone sensible affectera l’environnement ;

— en méconnaissance de l’article R. 11-7 du code de l’expropriation, l’étude importante de la société Hydratec n’a pas été incluse dans le dossier soumis à enquête ; en méconnaissance de l’article R. 11-10 du même code, ledit rapport a été communiqué au commissaire enquêteur à la demande de ce dernier ; le mémoire en réponse du département n’a été communiqué qu’au commissaire enquêteur ;

Vu l’ordonnance en date du 2 janvier 2012 fixant la réouverture de l’instruction, en application de l’article R. 613-4 du code de justice administrative ;

Vu l’ordonnance en date du 17 février 2012 fixant la clôture d’instruction au 14 mars 2012, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ;

Vu le mémoire, enregistré le 13 mars 2012, présenté pour le département de la Loire-Atlantique, qui conclut aux mêmes fins que ses précédentes écritures par les mêmes moyen ;

Il ajoute que :

— en tout état de cause, la délibération du conseil régional du 20 octobre 2006 est régulière et a été publiée ; par application de l’article L. 3113-1 du code général de la propriété des personnes publiques, le silence du conseil régional pendant 6 mois valait accord ;

— l’avis d’enquête publique a été régulièrement publié dans les mairies concernées ;

— aucune étude d’impact ou évaluation environnementale ne s’imposait par application des articles L. 122-1 et L. 414-4 du code de l’environnement ; l’acte n’a pas pour objet ou effet d’assurer la mise en œuvre d’une servitude de marchepied ; subsidiairement, l’institution d’une servitude légale ne peut être assimilée à la réalisation de travaux ;

— les dispositions des articles R. 11-17 du code de l’expropriation ne trouvent pas à s’appliquer eu égard à l’article 7 du décret du 16 août 2005 ;

— les dispositions de l’article R. 11-10 du code de l’expropriation autorisent le commissaire enquêteur à consulter toutes personnes de son choix et donc à se voir communiquer des documents ;

— même si l’avis du commissaire enquêteur avait été assorti de réserves le président du Conseil général demeurait compétent, dès lors que les dispositions de l’article L. 123-12 du code de l’environnement ne s’appliquent pas ;

Vu le mémoire, enregistré le 11 avril 2012, présenté pour la SCI LES ENFAS qui conclut aux mêmes fins que ses précédentes écritures par les mêmes moyens ;

Vu l’ordonnance en date du 18 avril 2012 fixant la réouverture de l’instruction, en application de l’article R. 613-4 du code de justice administrative ;

Vu le mémoire, enregistré le 13 juin 2012, présenté pour le département de la Loire-Atlantique, qui conclut aux mêmes fins que ses précédentes écritures par les mêmes moyen ;

Il ajoute que le moyen tiré de la méconnaissance de l’article R. 11-7 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique sera écarté ; il résulte de ces dispositions que la production de l’étude Hydratec au dossier soumis à enquête était une faculté et non une obligation ; en tout état de cause, le dossier d’enquête comportait les points principaux de ladite étude ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code général de la propriété des personnes publiques ;

Vu le code l’expropriation pour cause d’utilité publique ;

Vu le code de l’environnement ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu le décret n° 2005-992 du 16 août 2005 relatif à la constitution et à la gestion du domaine public fluvial de l’Etat, des collectivités territoriales et de leurs groupements ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 21 juin 2012 :

— le rapport de M. Rivas, rapporteur,

— les conclusions de M^me Lellouch, rapporteur public,

— et les observations de M^e Bois, avocat de la SCI LES ENFAS et de M^e Vautier, avocat du département de Loire-Atlantique ;

Sur les conclusions à fin d’annulation :

Sans qu’il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête :

En ce qui concerne la compétence du signataire de l’arrêté :

Considérant, d’une part, qu’aux termes de l’article 7 du décret du 16 août 2005 susvisé : « Les limites du domaine public fluvial sont fixées, dans les conditions définies au premier alinéa de l’article 8 du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure (…) par arrêté de l’autorité compétente de la collectivité propriétaire pour le domaine des collectivités territoriales et de leurs groupements. / A défaut d’accord des propriétaires sur la délimitation proposée, l’arrêté est pris après une enquête publique organisée dans les conditions prévues aux articles R. 11-4 à R. 11-14 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique. » ; et qu’aux termes de l’article L. 2131-2 du code général de la propriété des personnes publiques : « Les propriétaires riverains d’un cours d’eau (…) ne peuvent planter d’arbres ni se clore par haies ou autrement qu’à une distance de 3, 25 mètres. Leurs propriétés sont grevées sur chaque rive de cette dernière servitude de 3, 25 mètres, dite servitude de marchepied. / Tout propriétaire, locataire, fermier ou titulaire d’un droit réel, riverain d’un cours d’eau (…) est tenu de laisser les terrains grevés de cette servitude de marchepied à l’usage du gestionnaire de ce cours d’eau (…) des pêcheurs et des piétons. La responsabilité civile des riverains visés au deuxième alinéa ne peut être engagée au titre des dommages causés ou subis à l’occasion du passage des pêcheurs ou des piétons qu’en raison de leurs actes fautifs (…) » ;

Considérant, d’autre part, qu’aux termes de l’article L. 3221-4 du code général des collectivités territoriales : « Le président du conseil général gère le domaine du département (…)» ; qu’aux termes de l’article L. 3122-1 du même code : « Le conseil général élit son président lors de la réunion de droit qui suit chaque renouvellement triennal. Pour cette élection il est présidé par son doyen d’âge (….). Le président est élu à la majorité absolue des membres du conseil général pour une durée de trois ans. » ; qu’enfin, aux termes de l’article L. 3121-6 dudit code : «En cas de dissolution du conseil général, de démission de tous ses membres en exercice ou d’annulation devenue définitive de l’élection de tous ses membres, le président est chargé de l’expédition des affaires courantes. Ses décisions ne sont exécutoires qu’avec l’accord du représentant de l’Etat dans le département. Il est procédé à la réélection du conseil général dans un délai de deux mois. (….) » ;

Considérant, en premier lieu, que, par l’arrêté contesté en date du 28 mars 2011, le président du conseil général de la Loire-Atlantique a délimité, sur le fondement des dispositions réglementaires précitées, le domaine public fluvial de l’Erdre, sur certains secteurs des communes de La Chapelle-sur-Erdre, Carquefou et Sucé-sur-Erdre ; que cet arrêté a été signé alors que le dimanche 27 mars 2011 était intervenu le renouvellement triennal des conseillers généraux, élections auxquelles ledit président ne s’était d’ailleurs pas représenté, et que la réunion de droit devant élire le nouveau président de cette institution, prévue à l’article L. 3122-1 du code général des collectivités territoriales, ne s’était pas tenue ; que, par ailleurs, les dispositions précitées de l’article L. 3121-6 dudit code n’ont pas de caractère limitatif, s’agissant des hypothèses où la même autorité voit ses compétences limitées à l’expédition des affaires courantes ; qu’en conséquence, par application des dispositions législatives précitées, le président du conseil général ne pouvait prendre, à la date de la signature de l’arrêté contesté, que des décisions limitées aux affaires courantes ;

Considérant, en second lieu, que nonobstant la circonstance que l’arrêté contesté est un acte purement déclaratif, il demeure qu’au cas d’espèce, en application des dispositions réglementaires précitées, il est nécessairement précédé d’une enquête publique destinée notamment à éclairer le titulaire du pouvoir de décision, dans un contexte préalable de désaccord avec les propriétaires riverains ; qu’il comporte également des effets directs à long terme dès lors qu’il permet, par application de l’article L. 2131-2 précité du code général de la propriété des personnes publiques, la définition d’une servitude dite de marchepied ; que la décision litigieuse n’entre ainsi pas dans la catégorie des décisions relevant de l’activité quotidienne et continue de l’administration et ne présente pas davantage d’urgence particulière s’attachant à sa réalisation ; que cette décision ne peut alors être regardée comme relevant du fonctionnement courant du département ou indispensable à la continuité du service public ; que, par suite, elle ne relevait pas de la gestion des affaires courantes du département incombant au président sortant du conseil général ; qu’il en résulte que la SCI LES ENFAS est fondée à soutenir que l’arrêté contesté est entaché d’un vice d’incompétence ;

En ce qui concerne la composition du dossier soumis à enquête publique :

Considérant qu’aux termes de l’article R. 11-7 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, applicable en l’espèce par application de l’article 7 du décret du 16 août 2005 susvisé : « (…) Tous documents, plans et maquettes établis par l’expropriant peuvent préciser les opérations projetées. (…) » ; et qu’aux termes de l’arrêté contesté : « L’Erdre étant un cours d’eau domanial, ses limites sont déterminées par la hauteur des eaux coulant à pleins bords avant de déborder. Les limites de l’Erdre ont donc été déterminées selon les dispositions suivantes (…) dans les cas où la limite physique naturelle de la berge ne peut être établie, la cote de 4,60 mètres dans le référentiel NGF IGN 69 est retenue comme base de délimitation. » ;

Considérant qu’il est constant que la détermination de cette cote de 4,60 mètres a été l’objet de nombreuses observations et interrogations lors de l’enquête publique, émanant notamment de propriétaires riverains ; que, pour sa part, le dossier soumis à enquête publique se borne à indiquer sur ce point qu’une analyse détaillée des niveaux journaliers de l’Erdre, entre 1938 et 2010, a été réalisée et que la cote retenue « correspond à une moyenne des relevés des limites physiques naturelles de berges effectuées sur le terrain et a pour période de retour, 1 an et 1 mois. Lorsque cette cote est atteinte, elle se maintient généralement entre un jour et deux semaines par épisode. » ; qu’il ressort ainsi des pièces du dossier que cette cote résulte d’un choix du conseil général, reposant notamment sur une observation des hauteurs maximales annuelles de l’Erdre depuis 1938, issue d’une étude effectuée par une société d’ingénierie généraliste dans le domaine de l’eau qui a également permis d’établir la période de retour associée à la cote de référence de 0,26 mètres, soit 4,60 mètres NGF-IGN-69 ; que, toutefois, d’une part, il est constant que cette dernière étude, que le commissaire enquêteur a jugé nécessaire de se faire communiquer au terme de l’enquête publique pour établir ses conclusions, n’a pas été versée au dossier soumis à enquête ; que, d’autre part, les documents soumis à enquête ne permettent pas d’établir les motifs du choix fait de retenir une telle cote de 4,60 mètres ; que, dans ces conditions, les requérants sont fondés à soutenir qu’en méconnaissance des dispositions précitées, le dossier soumis à enquête était insuffisant au regard de son objet ;

Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que la SCI LES ENFAS est fondée à demander l’annulation de l’arrêté contesté du 28 mars 2011 ;

Sur les conclusions présentées au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative :

Considérant qu’il y lieu, dans les circonstances de l’espèce et en application de ces dispositions, de mettre à la charge du département de la Loire-Atlantique une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la SCI LES ENFAS et non compris dans les dépens ; qu’en revanche, ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de cette dernière, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que le département de la Loire-Atlantique demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ;

D E C I D E :

Article 1^er : L’arrêté du président du Conseil général de la Loire-Atlantique, en date du 28 mars 2011, délimitant le domaine public fluvial de l’Erdre sur le territoire des communes de la Chapelle-sur-Erdre, Carquefou et Sucé-sur-Erdre, est annulé.

Article 2 : Le département de la Loire-Atlantique versera à la SCI LES ENFAS une somme de 1 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions présentées par le département de la Loire-Atlantique au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la SCI LES ENFAS et au département de la Loire-Atlantique.

Délibéré après l’audience du 21 juin 2012 à laquelle siégeaient :

M. Bernard, président,

M. Rivas, premier conseiller,

M^me Massiou, conseiller.

Lu en audience publique le 5 juillet 2012.

Le rapporteur, Le président,

C. RIVAS J-C. BERNARD

Le greffier,

XXX

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique

en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce

requis en ce qui concerne les voies de droit commun

contre les parties privées, de pourvoir

à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,