TRIBUNAL ADMINISTRATIF

DE NICE

N° 1303523

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M. et M^me B X et autres

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M^me Salmon

Rapporteur

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M. Tukov

Rapporteur public

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Audience du 28 janvier 2016

Lecture du 26 février 2016

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RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

Le Tribunal administratif de Nice

(2^e Chambre)

68-04-045-02

C

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 29 août 2013, un mémoire ampliatif, enregistré le 23 mars 2015 et un mémoire récapitulatif, enregistré le 29 juin 2015, M. et M^me B X, M. L M, M. et M^me F G, M^me Z A, épouse Y et M^me H A, représentés par M^e Louis-Jérôme Paloux demandent au Tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d’annuler l’arrêté en date du 3 juin 2013 par lequel le maire de la commune de Nice ne s’est pas opposé à la déclaration de travaux déposée par la Maison familiale de Provence, ensemble la décision du 22 août 2013 rejetant le recours gracieux formé contre cet arrêté ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Nice et de la société La Maison familiale de Provence la somme de 2 500 € au titre de l’article L 761-1 du code de justice administrative ;

Ils soutiennent :

— que la déclaration de travaux a été déposée en vue de la réhabilitation d’une villa existante dite « Villa Bréa » et d’un bâtiment annexe ; qu’elle est destinée à accueillir des personnes atteintes de troubles psychiques et se situe dans le lotissement Domaine de l’Assomption dont les prescriptions sont opposables aux demandes d’autorisation d’urbanisme et dont les requérants sont co-lotis. Ils demandent la jonction avec le dossier 1303520 ;

* sur la recevabilité :

— en réplique à la défense, que la fin de non-recevoir opposée par la commune sera écartée comme manquant en fait, les requérants sont propriétaires de la parcelle cadastrée section XXX qui se situe à quelques mètres du projet lequel a pour objet d’accueillir des personnes souffrant de troubles psychiques. Selon la déclaration, il s’agit de créer une « pension de famille » et il ne s’agit pas, comme la ville de Nice le prétend, de créer de simples logements sociaux. La destination n’est donc pas l’habitation, selon le code de la construction et de l’habitation qui définit à l’article L. 633-1 la pension de famille.

— qu’un changement de destination a été rendu nécessaire par la déclaration préalable de travaux. Il s’agit d’un ERP au sens de l’arrêté du 25-10-2011 et n’est pas un logement social classique. Le cahier des charges du lotissement dont les dispositions ont été maintenues prescrit que les constructions devront être des constructions de bon goût destinées à l’habitation bourgeoise.

— qu’ils ont donc intérêt à agir l’implantation du projet étant de nature à porter atteinte aux conditions d’occupation, d’utilisation et de jouissance du bien ; que la proximité d’un établissement recevant une population atypique suscite des inquiétudes légitimes sans compter la perte de valeur vénale. L’intérêt à agir résulte également des règles du cahier des charges du lotissement qui prévoit des constructions destinées à l’habitation bourgeoise.

* sur la légalité :

— que l’arrêté attaqué est entaché d’erreur de droit et d’erreur d’appréciation ; qu’en effet, le cahier des charges du lotissement est opposable et a acquis valeur réglementaire ; que la clause d’habitation bourgeoise qui y est insérée s’oppose à la réalisation du projet. Le Conseil d’Etat, dans son arrêt du 28-01-1977 n°98918, a indiqué que le caractère d’habitation bourgeoise s’appréhende sous le prisme de la destination de la construction destinée effectivement à l’habitation. Ces dispositions du règlement du cahier des charges s’appliquent et le régime géographique dérogatoire ne concerne pas le secteur des lots situés sur l’avenue Guy de Maupassant. La société pétitionnaire ne peut dès lors se référer utilement à la notion « d’établissement ». Dans le secteur Guy de Maupassant toutes les autres activités que les maisons à usage d’habitation bourgeoise sont exclues. Or, le projet vise une pension de famille destinée à accueillir des personnes présentant des troubles psychiques faisant l’objet d’un encadrement par une association l’association ISATIS. Il s’agit d’un ERP « pension de famille » ainsi que le précise le code de la construction et de l’habitation. La réhabilitation va au-delà de la simple pension de famille déjà prohibée par le cahier des charges et a pour objet de satisfaire un projet « médico-social » contraire à la clause d’habitation bourgeoise sachant que la jurisprudence s’attache à vérifier l’usage qui est fait de la construction (CAA Nantes du 14-06-2013 N°12NT00208) ; qu’à supposer que le secteur Guy de Maupassant entre dans le champ du régime dérogatoire, la prescription selon laquelle « il ne pourra plus être créé des établissements immoraux, cliniques, hôpitaux et maisons de santé » conduirait à interdire le projet dès lors qu’un établissement destiné à recevoir des résidents atteints de troubles psychiques, à leur dispenser des soins, peut être qualifié de maison de santé.

Une mise en demeure a été adressée le 21 avril 2015 à Itinéraires Droit Public, avocat de la commune de Nice.

Par un mémoire en défense, enregistré le 11 mai 2015 et un mémoire récapitulatif en défense n°2, enregistré le 27 juillet 2015, la commune de Nice, représentée par son maire en exercice et ayant pour avocat M^e Vincent Lacroix de la SELARL Itinéraires Droit Public, conclut au rejet de la requête, à titre principal, comme étant irrecevable et, à titre subsidiaire, comme étant infondée, et à la condamnation solidaire des requérants au paiement de la somme de 4 000 € au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir :

* sur la recevabilité :

— que la requête est irrecevable car les requérants ne justifient pas d’un intérêt à agir, la simple qualité de propriétaire d’un bien voisin du projet n’étant pas suffisante à donner intérêt à agir à l’encontre d’une autorisation d’urbanisme et les auteurs du recours devant démontrer que la construction ou les travaux affectent directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance du bien ; qu’en l’espèce, les travaux consistent essentiellement en un reconditionnement intérieur de telle sorte que le projet n’affecte pas les conditions d’utilisation du bien des requérants ; ces travaux n’ont pas pour objet un changement de destination mais constituent uniquement des travaux sur construction existante ainsi qu’il résulte de la rubrique 5.3 du document CERFA de la demande ; que les requérants reconnaissent d’ailleurs que c’est l’émoi suscité par l’installation d’une population de personnes handicapées qui fonde leur intérêt à agir, ce qui est étranger au droit de l’urbanisme.

— que, de plus, l’intérêt à agir s’apprécie selon l’article L. 600-1-3 à la date d’affichage en mairie de la demande du pétitionnaire soit le 18 avril 2013 en l’espèce ;l que les requérants ayant communiqué dans leurs écritures ampliatives un extrait cadastral et une attestation notariale, la commune s’en remet à la sagesse du tribunal.

* sur la légalité :

— que les requérants ont indiqué renoncer à leur moyen de légalité externe.

— qu’en matière de légalité interne, la requête est infondée. Il n’y a pas violation de la clause d’habitation bourgeoise prévue dans le cahier des charges du lotissement. La clause a pour objet de prohiber dans le périmètre du lotissement les occupations et utilisations du sol qui ne seraient pas destinées à l’habitation, ce qui n’est pas contesté par les requérants eux-mêmes lesquels indiquent que le caractère d’habitation bourgeoise doit être appréhendée sous le prisme de la destination de la construction à savoir si celle-ci est bien destinée à l’habitation. Il ressort de la décision du CE du 28-01-1977 n° 98918 qu’un immeuble collectif à usage d’habitation constitue une maison d’habitation bourgeoise. La destination de la construction réalisée par la Maison Familiale de Provence s’analyse exclusivement au regard de la notion de destination au sens des dispositions de l’article R. 123-9 du code de l’urbanisme et de la typologie en 9 destinations qu’il prévoit. Le projet n’entraîne aucun changement de destination et la destination demeure l’habitation sans qu’il soit besoin de s’interroger sur la qualité ou l’état de santé des futurs habitants, ce qui ne relève pas du droit de l’urbanisme. Le projet porte création de logements sociaux ainsi qu’il résulte du document CERFA de la demande.

— que les requérants soutiennent que le projet ne constituerait pas une habitation mais un ERP « pension de famille » tel que défini par le code de la construction et de l’habitation ; que toutefois, à supposer même établie cette qualification, cet élément ne modifie pas la destination d’habitation et ne porte pas atteinte à la clause d’habitation bourgeoise du cahier des charges. Les requérants opèrent une confusion entre la notion de destination et celle d’usage de la construction qui relève du code de la construction et le juge saisi d’une question de légalité sur une autorisation d’urbanisme ne contrôle la légalité qu’au regard de la destination de la construction en application du principe d’indépendance des législations. La qualification de pension de famille est étrangère à la légalité de l’autorisation d’urbanisme en ce que cette qualification qui concerne les règles de construction ne modifie pas la destination d’habitation du projet et les règles d’urbanisme applicables. Le code de la construction et de l’habitation qualifie les pensions de famille de logements locatifs sociaux (article L. 302-5). La circonstance que les logements seront gérés par l’association Isatis ne signifie pas que la construction a vocation à être un établissement médico-social.

— que le projet ne contrevient pas à la prescription prévue par le cahier des charges selon laquelle « il ne peut plus être créé des établissement immoraux, cliniques, hôpitaux et maisons de santé ». Le moyen est inopérant dès lors que le régime dérogatoire dans lequel s’inscrit cette prescription n’est pas applicable au secteur où se situe le projet.

Par un mémoire en défense, enregistré le 27 mai 2015, la Maison Familiale de Provence (MFP), représentée par M^e Guillaume Ghaye de la SELARL Lazare Avocats, conclut au rejet de la requête à titre principal comme étant irrecevable et à titre subsidiaire comme étant infondée et à la condamnation des requérants à lui verser la somme de 1 500 € au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

— la requête est irrecevable faute d’intérêt à agir des requérants ;

— les moyens de légalité externe et interne ne sont pas fondés.

Un courrier a été adressé le 4 juin 2015 aux parties par lettre recommandée avec AR sur le fondement des dispositions de l’article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les invitant à produire un mémoire récapitulatif pour la date du 30 juin 2015.

En application de l’article R.613-1 du code de justice administrative, la clôture de l’instruction fixée au 28 juillet 2015 a été notifiée aux parties par courrier du 28 juillet 2015.

Un mémoire présenté pour les requérants a été enregistré le 16 août 2015, après la clôture de l’instruction et non communiqué.

Vu :

— l’arrêté et la décision attaquées ;

— les autres pièces du dossier ;

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— le code de la construction et de l’habitation ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience fixée au 28 janvier 2016.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Salmon, premier conseiller,

— les conclusions de M. Tukov, rapporteur public,

— les observations de M^e Paloux, représentant M. et M^me X et autres, et celles de M^e Fontaine, représentant la Maison Familiale de Provence.

Vu la note en délibéré, enregistrée le 8 février 2016, présentée par M^e Paloux pour M. et M^me X et autres, requérants.

Considérant ce qui suit :

1. M. et M^me B X et autres contestent la décision de non opposition à la déclaration préalable déposée par la Maison familiale de Provence, société coopérative de production de HLM, en vue de la réhabilitation d’une villa existante du lotissement du Domaine de l’Assomption, la « Villa Bréa » , située sur la parcelle section XXX. Ils demandent au tribunal d’annuler l’arrêté en date du 3 juin 2013 par lequel le maire de Nice a décidé de ne pas s’opposer aux travaux relatifs à la modification de l’aspect extérieur du bâtiment, le ravalement des façades, la création d’un stationnement pour une personne à mobilité réduite et se traduisant par une création de 16,97 m² et une suppression de 19,98 m² de surface de plancher ainsi que la décision en date du 22 août 2013 par laquelle le maire de Nice a rejeté un recours gracieux à l’encontre de cet arrêté ; .

Sans qu’il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées en défense :

2. Si les requérants ont soutenu, dans un premier temps, que le dossier de déclaration préalable était insuffisant au regard des dispositions règlementaires du code de l’urbanisme, ils indiquent clairement dans leurs dernières écritures récapitulatives renoncer à se prévaloir de ce moyen qui est ainsi réputé abandonné conformément aux dispositions de l’article R. 611-8-1 du code de justice administrative.

3. Pour contester la légalité interne de la décision attaquée, les requérants soutiennent que le projet ne respecterait pas le cahier des charges du lotissement opposable selon lequel « les constructions devront être des constructions de bon goût, destinées à l’habitation bourgeoise avec façade d’une décoration agréable sur toutes les faces, ne présentant ni pignon ni mur nu ». Ils font valoir que cette clause d’habitation bourgeoise s’oppose à la réalisation du projet qui tend, selon eux à la réhabilitation de deux bâtiments en vue d’y accueillir une pension de famille destinée à des personnes souffrant de troubles psychiatriques et constitue un changement de destination qui ne correspond pas à la destination d’habitation seule autorisée.

4. Il est constant que la construction existante faisant l’objet des travaux de réhabilitation critiqués fait partie du lotissement le Domaine de l’Assomption, dont les dispositions sont applicables et ont été prises en compte par l’administration qui en fait mention précisément dans les visas de la décision attaquée.

5. La notion d’habitation bourgeoise à laquelle se réfère les requérants au regard du cahier des charges du lotissement a pour effet de n’autoriser dans le lotissement que les constructions à usage d’habitation ou logements et non d’autres destinations telles que les activités économiques de commerces ou d’industrie, lesquelles ne sont admises, sous conditions, que dans un secteur du lotissement précisément défini par le cahier des charges au paragraphe « 6° dérogations ».

6. Or il ressort des pièces du dossier et des éléments figurant dans la déclaration préalable, à partir de laquelle l’administration instruit et statue sur la demande dont elle est saisie, que l’objet de la déclaration est de procéder à la réhabilitation d’une construction existante, autrefois à usage de maison de retraite. Outre le ravalement et quelques travaux extérieurs, il prévoit le réaménagement intérieur de la construction en vue de créer 16 logements locatifs sociaux soit 15 logements de 1 pièce et 1 logement de 2 pièces sans modification quasiment de la surface de plancher, puisqu’il est prévu la création de 16,97 m² et parallèlement la suppression de 19,98 m². A la rubrique 5.3 de la déclaration, la destination préexistante à usage d’habitation, non contestée par les requérants, est maintenue et la case 5.4 destinée à renseigner l’usage précis en cas de service public (santé, transports, …) n’est pas remplie.

7. Les requérants n’établissent pas que le projet aurait pour objet un changement de destination et que les constructions existantes ne seraient pas destinées à l’habitation en se bornant à faire état de ce que dans le courrier (pièce annexe 6-1f) des pièces complémentaires transmises par le pétitionnaire en cours d’instruction de la déclaration il est indiqué « affaire : villa Bréa -réalisation de 16 logements sociaux -pension famille ».

8. Ils n’établissent pas davantage le changement de destination qu’ils allèguent et la contrariété du projet avec la destination d’habitation bourgeoise autorisée par le cahier des charges du lotissement en se bornant à faire état des différentes définitions et types de logements destinés à certaines populations fragiles socialement prévus par le code de la construction et de l’habitation, lesquels, en application du principe de l’indépendance des législations, ne peuvent être utilement invoqués au regard des règles d’urbanisme applicables auxquelles le projet de construction doit être conforme en application de l’article L. 421-6 du code de l’urbanisme et qui sont "relatives à l’utilisation du sol, l’implantation, la destination, la nature, l’architecture, les dimensions, l’assainissement des constructions. etc…".

9. La circonstance que les logements locatifs sociaux créés par le projet sont susceptibles d’être mis à la disposition d’une catégorie particulière de population à savoir des personnes handicapées mentales suivies par une association, en l’occurrence l’association Isatis, qui gèrera les locaux et assurera le suivi des personnes occupant lesdits logements ne suffit pas à modifier la destination d’habitation de la construction au sens du cahier des charges du lotissement et du droit de l’urbanisme. Les requérants n’établissent pas que les logements ont une autre destination que l’habitation et que la construction constituerait un établissement de santé en se bornant à faire état de ce que les personnes appelées à y habiter sont prises en charge par une association qui œuvre dans le médico-social pour les handicapés mentaux.

10. Enfin, au regard du cahier des charges du lotissement qui prévoit des dérogations à la destination d’habitation bourgeoise pour les lots situés dans un périmètre déterminé du lotissement et admet, dans ce secteur précisément défini, les services et les commerces, les requérants soutiennent que le projet est contraire aux règles fixées pour ce périmètre qui interdit de créer « des établissement immoraux, cliniques, hôpitaux et maisons de santé » et font valoir que le projet serait assimilable à un établissement de santé et serait donc contraire aux dispositions précitées du cahier des charges. Toutefois, le moyen ne peut qu’être écarté comme étant inopérant dès lors que comme les requérants l’indiquent eux-mêmes, le projet ne se situe pas dans le périmètre dérogatoire et qu’il ne ressort d’aucune pièce du dossier que la réhabilitation de la construction existante a pour objet de créer un établissement de santé.

11. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l’arrêté en date du 3 juin 2013 portant décision de non opposition à la déclaration préalable de travaux est entaché d’illégalité et ne respecte pas le cahier des charges du lotissement le Domaine de l’Assomption. Les conclusions de leur requête tendant à l’annulation dudit arrêté doivent dès lors être rejetées. Il en va de même par voie de conséquence, et à les supposer mêmes recevables des conclusions dirigées contre une décision en date du 22 août 2013 rejetant le recours gracieux formé par un tiers, M. J K, à l’encontre du même arrêté.

Sur les conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

12. Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :«Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation » ;

13. En vertu des dispositions précitées de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, le Tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l’autre partie des frais qu’elle a exposés à l’occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par les requérants doivent dès lors être rejetées.

14. La commune de Nice, qui a pris ministère d’avocat, présente des conclusions tendant à ce que la somme de 4 000 € soit mise solidairement à la charge des requérants et la société pétitionnaire « La Maison Familiale de Provence » présente des conclusions tendant à ce que la somme de 1 500 € soit mise à la charge des requérants.

15. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de condamner solidairement M. et M^me B X, M. L M, M. et M^me F G, M^me Z A, épouse Y et M^me H A à verser à la commune de Nice une somme de 2 000 € au titre des frais qu’elle a exposés pour sa défense et non compris dans les dépens.

16. Il y a lieu, également, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge des requérants la somme globale de 1 500 € que réclame la société d’HLM La Maison Familiale de Provence à ce même titre.

D E C I D E :

Article 1^er : La requête n° 1303523 de M. et M^me B X et autres est rejetée.

Article 2 : M. et M^me B X, M. L M, M. et M^me F G, M^me Z A, épouse Y et M^me H A sont solidairement condamnés à verser à la commune de Nice la somme de 2 000 € (deux mille euros) en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : M. et M^me B X, M. L M, M. et M^me F G, M^me Z A, épouse Y et M^me H A verseront à la société « La Maison Familiale de Provence » une somme globale de 1 500 € (mille cinq cents euros) au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4: Le présent jugement sera notifié à M. et M^me B X, M. L M, M. et M^me F G, M^me Z A, épouse Y et M^me H A, à la commune de Nice et à la société « La Maison Familiale de Provence ».

Délibéré après l’audience du 28 janvier 2016, à laquelle siégeaient :

M. Orengo, président,

M^me Salmon, premier conseiller,

M^me Marzoug, premier conseiller.

Lu en audience publique le 26 février 2016.

Le rapporteur, Le président,

C. Salmon P. Orengo

La greffière,

C. Ravera

La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne et à tous huissiers à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme :

Le greffier en chef,

Ou, par délégation, un greffier