Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 31 juillet 2021, et un mémoire complémentaire, enregistré le 31 mai 2022, M^me E Nicolas demande au tribunal :

1°) d’annuler les décisions du 21 mai 2021 par lesquelles le garde des sceaux, ministre de la justice, a nommé M^me F D née C à compter du 1er septembre 2021 sur le poste DAP-SD-52 de « gestionnaire Budget/Ressources humaines avec encadrement/responsable service économat » au centre pénitentiaire de Borgo et, implicitement mais nécessairement, refusé de faire droit à sa demande de mutation sur ce poste, ainsi que la décision du 12 juillet 2021 rejetant son recours gracieux et le classement des candidatures effectué par le recruteur ;

2°) de condamner l’Etat au paiement d’une indemnité de 10 000 euros en réparation des troubles dans les conditions d’existence subis à raison de ce refus de mutation, assortie des intérêts au taux légal à compter de la date de réception de sa demande indemnitaire préalable ainsi que de la capitalisation des intérêts ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 000 euros à lui verser en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la nomination de M^me D sur le poste DAP-SD-52 méconnaît l’article 12 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 dès lors qu’elle n’était ni titulaire du grade de secrétaire administratif ni lauréate de l’examen professionnel à la date d’ouverture de la campagne de mutation des secrétaires administratifs du ministère de la justice, soit le 22 février 2021, pour une prise de fonctions au 1er septembre 2021 ;

— la décision refusant de faire droit à sa demande de mutation méconnaît l’article 60 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 et les lignes de directrice de gestion sur la mobilité édictées en 2020 par le ministère de la justice et est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation car elle justifie d’un motif de priorité pour une mutation dès lors qu’elle a été reconnue travailleuse handicapée ; des critères subsidiaires ont été mis en œuvre au profit d’autres candidatures ne bénéficiant d’aucune priorité légale ;

— elle est illégale en ce qu’elle se fonde sur la condition d’ancienneté de trois ans que ni la fiche du poste DAP-SD-65 qu’elle occupe actuellement ni les notes d’ouverture de la campagne de mobilité des 26 février 2019 et 22 février 2021 ne prévoient expressément ; l’administration lui a appliqué rétroactivement une obligation de trois ans d’ancienneté en méconnaissance de l’article 38 du décret n° 2019-1265 relatif aux lignes directrices de gestion et à l’évolution des attributions des commissions administratives paritaires ; pour sa part, M^me A B a été mutée sur le poste DAP-SD-56 lors de la même campagne de mobilité sans justifier de trois années d’ancienneté sur son précédent poste, ce qui caractérise en outre une rupture d’égalité de traitement entre fonctionnaires ; ces lignes directrices de gestion sur la mobilité édictées en 2020 indiquent qu’il peut être dérogé à la condition d’ancienneté de trois ans lorsque la situation personnelle de l’agent le nécessite et elle justifie d’une priorité légale avec sa qualité de travailleuse handicapée et sa situation sociale ;

— elle est illégale s’agissant du bon fonctionnement du service dès lors qu’elle a reçu un avis favorable de son directeur du SPIP de Corse et que son départ de ce service aurait été compensé par l’arrivée d’une candidate ayant un profil et des compétences professionnelles compatibles ;

— elle est illégale s’agissant de ses capacités à exercer sur le poste DAP-SD-52 ; d’une part, elle est fonctionnaire depuis le 1er décembre 1998 et a été promue jusqu’au 3ème grade du corps des secrétaire administratifs, est titulaire d’une maîtrise en droit administratif et dispose de l’expérience requise pour avoir exercé pendant plusieurs années sur des postes identiques ; d’autre part, le classement du service recruteur, qui est un établissement pénitentiaire, n’a qu’une valeur indicative et préparatoire à la décision qui ne peut pas être déconcentrée au niveau des établissements pénitentiaires ; ce classement ne prévaut pas sur les priorités légales de l’article 60 de la loi du 11 janvier 1984 ; enfin, aucun barème ni aucun critère n’ont été établis et rendus publics pour réaliser l’ordre de classement ;

— elle constitue en réalité une mesure discriminatoire en ce qu’elle ne prend pas en compte sa qualité de travailleuse handicapée.

Par un mémoire en défense, enregistré le 30 mai 2022, le garde des sceaux, ministre de la justice, conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

S’agissant des conclusions à fin d’annulation :

— les moyens soulevés par M^me Nicolas ne sont pas fondés ;

S’agissant des conclusions indemnitaires :

— elles sont irrecevables en l’absence de demande indemnitaire préalable ;

— elles ne sont pas fondées en l’absence d’illégalité fautive de nature à engager la responsabilité de l’Etat.

Par une ordonnance du 17 avril 2023, la clôture de l’instruction a été fixée au 19 juin 2023.

Par une lettre du 30 octobre 2023, les parties ont été informées, en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, que le jugement à intervenir paraît susceptible d’être fondé sur le moyen soulevé d’office tiré de l’irrecevabilité des conclusions à fin d’annulation du « classement arbitraire retenu du recruteur réalisé sans barème et critère rendu public » dès lors que ce classement revêt un caractère préparatoire qui, comme tel, ne fait pas grief et, par suite, est insusceptible de recours et, en application de l’article R. 611-7-3 du code de justice administrative, que le jugement à intervenir paraît susceptible d’impliquer le prononcé d’office d’une injonction, assortie le cas échéant d’une astreinte, consistant pour le ministre de la justice à réexaminer la demande de mutation présentée par M^me Nicolas.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code du travail ;

— la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ;

— la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat ;

— le décret n° 2019-1265 du 29 novembre 2019 relatif aux lignes directrices de gestion et à l’évolution des attributions des commissions administratives paritaires ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique du 17 novembre 2023 :

— le rapport de M. Medjahed, premier conseiller ;

— et les conclusions de M. Degand, rapporteur public.

Une note en délibéré, présentée par M^me Nicolas, a été enregistrée le 18 novembre 2023 et n’a pas été communiquée.

Considérant ce qui suit :

1. M^me Nicolas, secrétaire administrative du ministère de la justice affectée depuis le 1er septembre 2019 au service pénitentiaire d’insertion et de probation de Corse pour exercer des fonctions de « gestionnaire Budget/Ressources humaines sans encadrement », a demandé, le 23 février 2021, sa mutation sur le poste DAP-SD-52 de « gestionnaire Budget/Ressources humaines avec encadrement/responsable service économat » au centre pénitentiaire de Borgo. Par une décision du 21 mai 2021, le garde des sceaux, ministre de la justice, a nommé M^me F D née C à compter du 1er septembre 2021 sur le poste DAP-SD-52 et, implicitement mais nécessairement, refusé de faire droit à la demande de mutation de M^me Nicolas. Par une décision du 12 juillet 2021, il a rejeté le recours gracieux formé par l’intéressée le 25 mai 2021. Par la présente requête, M^me Nicolas demande l’annulation des décisions des 21 mai 2021 nommant M^me D et lui refusant consécutivement sa mutation sur le poste de Borgo et celle de la décision du 12 juillet 2021 rejetant son recours gracieux ainsi que celle de classement des candidatures par le recruteur.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne le classement des candidatures par le recruteur :

2. Il ressort des pièces du dossier, notamment des lignes directrices en matière de mobilité édictées en 2020 par le ministère de la justice, que le recruteur sélectionne les candidatures qui seront admises ou non à un entretien préalable puis procède à un classement des candidatures reçues en entretien, établit, à l’issue des entretiens, des comptes rendus d’entretien comportant notamment son souhait de retenir ou pas le candidat ainsi que le rang de classement en le motivant précisément et transmet ces comptes rendus d’entretien au bureau des ressources humaines de proximité de la direction concernée qui le transmet ensuite au service compétent de l’administration centrale, la décision concernant la mobilité étant préparée et prise par l’administration centrale. La proposition faite par le recruteur sur la mutation d’un agent revêt ainsi un caractère préparatoire qui, comme tel, ne fait pas grief et, par suite, est insusceptible de recours.

3. Il résulte de ce qui précède que les conclusions présentées par M^me Nicolas à fin d’annulation du classement des candidatures par le recruteur doivent être rejetées comme irrecevables.

En ce qui concerne les décisions des 21 mai et 12 juillet 2021 :

4. Aux termes de l’article 60 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat, dans leur rédaction issue de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique : " I. – L’autorité compétente procède aux mutations des fonctionnaires en tenant compte des besoins du service. / II. – Dans toute la mesure compatible avec le bon fonctionnement du service et sous réserve des priorités instituées à l’article 62 bis, les affectations prononcées tiennent compte des demandes formulées par les intéressés et de leur situation de famille. Priorité est donnée : / () / 2° Au fonctionnaire en situation de handicap relevant de l’une des catégories mentionnées aux 1°, 2°, 3°, 4°, 9°, 10° et 11° de l’article L. 5212-13 du code du travail ; / () / III. – L’autorité compétente peut définir, dans des conditions prévues par décret en Conseil d’Etat, des durées minimales et maximales d’occupation de certains emplois. / IV. – Les décisions de mutation tiennent compte, dans des conditions prévues par décret en Conseil d’Etat, des lignes directrices de gestion en matière de mobilité prévues à l’article 18 de la présente loi. / Dans le cadre de ces lignes directrices, l’autorité compétente peut, sans renoncer à son pouvoir d’appréciation, définir des critères supplémentaires établis à titre subsidiaire. Elle peut notamment conférer une priorité au fonctionnaire ayant exercé ses fonctions pendant une durée minimale dans un territoire ou dans une zone rencontrant des difficultés particulières de recrutement ou au fonctionnaire ayant la qualité de proche aidant au sens de la sous-section 3 de la section 1 du chapitre II du titre IV du livre Ier de la troisième partie du code du travail. « . L’article L. 5212-13 du code du travail fait référence à son 1° aux travailleurs reconnus handicapés par la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées mentionnée à l’article L. 146-9 du code de l’action sociale et des familles. Aux termes de l’article 8 du décret du 29 novembre 2019 relatif aux lignes directrices de gestion et à l’évolution des attributions des commissions administratives paritaires : » Les lignes directrices de gestion fixent, en matière de mobilité : / () / 2° Les procédures de gestion des demandes individuelles de mobilité, notamment les modalités d’échange d’informations entre les agents et l’administration ; / 3° Les modalités de prise en compte des priorités de mutation et, le cas échéant, de mise en œuvre de critères supplémentaires prévus au II et au IV de l’article 60 de la loi du 11 janvier 1984 susvisée, permettant d’examiner et de départager les demandes individuelles de mobilité, sans préjudice du pouvoir d’appréciation de l’autorité compétente en fonction des situations individuelles, des besoins du service ou de tout autre motif d’intérêt général ; / 4° Le cas échéant, les modalités d’application des durées minimales et maximales d’occupation de certains emplois définis dans les conditions prévues à l’article 11 du présent décret. « . Aux termes de l’article 10 de ce décret : » Au titre des critères supplémentaires mentionnés à l’article 8, les lignes directrices de gestion peuvent notamment prévoir les critères suivants : / 1° Une priorité applicable au fonctionnaire ayant exercé ses fonctions pendant une durée minimale dans une zone géographique connaissant des difficultés particulières de recrutement. / A cette fin, l’autorité compétente détermine au sein des lignes directrices de gestion : / a) La ou les zones géographiques concernées ; / b) La durée minimale d’exercice des fonctions exigée pour bénéficier de cette priorité ; / 2° Une priorité applicable au fonctionnaire souhaitant rejoindre une affectation en sa qualité de proche aidant au sens des articles L. 3142-16 et suivants du code du travail « . Enfin, aux termes de l’article 11 du même décret : » I. – Dans les administrations et établissements mentionnés à l’article 2 de la loi du 11 janvier 1984 susvisée, des durées minimales et maximales d’occupation de certains emplois peuvent être fixées notamment pour tenir compte : / 1° De difficultés particulières de recrutement ; / 2° Des impératifs de continuité du service et de maintien des compétences ; / 3° Des objectifs de diversification des parcours de carrières ; / 4° Des enjeux de prévention des risques d’usure professionnelle liés aux conditions particulières d’exercice de certaines fonctions ; / 5° Des enjeux relatifs à la prévention de risques déontologiques. / Ces durées minimales et maximales d’affectation peuvent n’être appliquées que dans certaines zones géographiques. / II. – Un arrêté du ou des ministres intéressés et du ministre chargé de la fonction publique précise, après consultation du ou des comités sociaux d’administration ministériels compétents, les types d’emplois ainsi que, le cas échéant, les zones géographiques soumis à une durée minimale ou maximale d’occupation ainsi que le quantum de ces durées. / III. – La durée minimale requise ne peut être supérieure à cinq années et la durée maximale ne peut être inférieure à cinq années. / IV. – Par dérogation au III, la durée maximale d’occupation des emplois du réseau de l’Etat à l’étranger peut être fixée à une durée inférieure à cinq ans par arrêté du ou des ministres intéressés. / V. – Il peut être dérogé à la durée fixée dans l’intérêt du service ou, s’agissant de la durée minimale, pour tenir compte de la situation personnelle ou familiale de l’agent. / () ".

5. D’une part, il résulte de ces dispositions que l’application de la priorité de mutation dont sont susceptibles de bénéficier certains fonctionnaires en raison de leur situation familiale, de leur handicap ou des conditions particulièrement difficiles dans lesquelles ils exercent leurs fonctions demeure subordonnée à la compatibilité de leur mutation avec l’exigence de bon fonctionnement du service. Lorsque, dans le cadre d’un mouvement de mutation, un poste a été déclaré vacant, alors que des agents se sont portés candidats dans le cadre du mouvement, l’administration doit procéder à la comparaison des candidatures dont elle est saisie en fonction, d’une part, de l’intérêt du service, d’autre part, si celle-ci est invoquée, de la situation de famille des intéressés, appréciée compte tenu des priorités fixées par les dispositions de l’article 60 de la loi du 11 janvier 1984.

6. D’autre part, les critères supplémentaires que l’autorité administrative est habilitée à établir à titre subsidiaire en application des dispositions citées au point 4, en vue du classement préalable des demandes de mutation, ont pour objet de permettre le départage de demandes ayant obtenu un classement identique par application d’une ou plusieurs priorités de mutation fixées par l’article 60 de la loi du 11 janvier 1984 ainsi que le classement des demandes émanant d’agents ne pouvant se prévaloir d’aucune de ces priorités. Toutefois, dans ce dernier cas, en raison du caractère subsidiaire de ces critères supplémentaires, l’autorité administrative ne saurait légalement prévoir un système de cumul ayant pour effet que les demandes de ces agents précèdent, dans le classement établi en vue de l’examen des demandes de mutation, celles des agents relevant d’au moins une des priorités définies à l’article 60 de la loi du 11 janvier 1984.

7. Il résulte des termes de la décision du 12 juillet 2021, qui reprend en ce sens ceux des lignes directrices de gestion en matière de mobilité édictées en 2020 par le garde des sceaux, ministre de la justice, que la demande de mutation de M^me Nicolas pour le poste DAP-SD-52 a été rejetée malgré sa priorité légale en raison, d’une part, des nécessités du service du fait de son affectation depuis le 1er septembre 2019 au SPIP de Corse, soit depuis moins de trois ans, et, d’autre part, de son classement en troisième position à la suite des entretiens menés par le recruteur pour sélectionner le titulaire de ce poste.

8. Il ressort des pièces du dossier que M^me Nicolas justifie d’une priorité légale à la mutation en sa qualité de travailleuse handicapée reconnue par la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées de Corse du 1er février 2021 au 31 janvier 2026. La circonstance qu’elle s’est trouvée en concurrence avec une candidate lauréate du concours de secrétaire administrative pour une primo-affectation dans ce corps ne peut avoir pour effet de lui faire perdre le bénéfice de cette priorité légale. Or, le choix du candidat retenu par le ministre qui est fondé sur le classement établi après entretien par le chef de service du poste de recrutement a pour effet, eu égard au caractère déterminant de ce classement et alors que celui-ci ne constitue qu’un acte préparatoire à la décision d’affectation, que la candidature de l’agent classé en première position à l’issue de ces entretiens a pu précéder celle de M^me Nicolas sans tenir compte de la priorité légale dont elle bénéficie. Par suite, ce critère supplémentaire du classement après entretien professionnel ne revêt pas, en l’espèce, un caractère subsidiaire. Dès lors, le motif tiré de son classement est entaché d’erreur de droit.

9. En outre, si l’ancienneté dans l’affectation peut être un des éléments permettant d’apprécier l’intérêt du service pour l’examen des demandes de mutation, l’administration ne peut se fonder exclusivement sur ce critère pour rejeter une demande de mutation, sans procéder à l’appréciation de la situation personnelle et familiale de l’agent. Il résulte à cet égard expressément des dispositions précitées du décret du 29 novembre 2019 que l’administration peut déroger à la durée minimale d’occupation de l’emploi pour tenir compte de la situation personnelle ou familiale de l’agent, ce que rappelle au demeurant les lignes directrices de gestion en matière de mobilité édictées en 2020 par le ministère de la justice. En l’espèce, s’il est constant que M^me Nicolas ne remplissait pas la condition d’ancienneté requise par les lignes directrices de gestion pour obtenir sa mutation, il ressort toutefois des pièces du dossier que sa demande de mutation a donné lieu à un avis favorable de son supérieur hiérarchique au SPIP de Corse, qu’un agent s’était porté candidat à son poste en choix n° 1, que la candidature de cet agent a été classée en choix n° 1 par son supérieur hiérarchique et que la requérante présentait toutes les qualités professionnelles requises pour occuper le poste demandé au centre pénitentiaire de Borgo ainsi qu’en témoigne le compte rendu d’entretien établi le 9 avril 2021 par le chef de service de ce poste, alors même qu’elle a été classée en troisième position à l’issue des entretiens. Dans ces conditions, la durée minimale de service de trois ans opposée à la demande de mutation de M^me Nicolas ne caractérise pas, dans les circonstances particulières de l’espèce, un intérêt du service suffisant susceptible de faire échec à sa priorité légale. Par suite, ce motif est entaché d’erreur manifeste d’appréciation.

10. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de la requête, que les décisions du 21 mai 2021 nommant M^me F D née C à compter du 1er septembre 2021 sur le poste DAP-SD-52 de « gestionnaire Budget/Ressources humaines avec encadrement/responsable service économat » au centre pénitentiaire de Borgo et refusant, implicitement mais nécessairement, de faire droit à la demande de mutation de M^me Nicolas sur ce poste ainsi que la décision du 12 juillet 2021 rejetant son recours gracieux doivent être annulées.

Sur l’injonction :

11. Eu égard aux motifs d’annulation retenus et en l’absence d’autre candidat ayant fait valoir une priorité légale, le présent jugement implique nécessairement que le garde des sceaux, ministre de la justice, fasse droit à la demande de mutation présentée par M^me Nicolas. Par suite, en application de l’article L. 911-1 du code de justice administrative, il y a lieu de lui enjoindre de prononcer cette mutation dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu d’assortir cette injonction d’une astreinte.

Sur les conclusions indemnitaires :

12. Aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « Sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d’une somme d’argent, elle n’est recevable qu’après l’intervention de la décision prise par l’administration sur une demande préalablement formée devant elle. / () ».

13. Il ne résulte pas de l’instruction que M^me Nicolas a adressé à l’administration une demande tendant à l’octroi d’une indemnité en réparation de préjudices subis à raison du refus de mutation. Par suite, la fin de non-recevoir opposée en défense tirée de l’absence de demande préalable est fondée. Dès lors, les conclusions tendant à ce que l’Etat soit condamné au versement d’une indemnité de 10 000 euros sont irrecevables et doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

14. Dans les circonstances de l’espèce, en l’absence de justification des frais supportés pour la présentation de la requête, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions de M^me Nicolas présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : Les décisions du garde des sceaux, ministre de la justice, des 21 mai et 12 juillet 2021 sont annulées.

Article 2 : Il est enjoint au garde des sceaux, ministre de la justice, de prononcer la mutation de M^me Nicolas dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : Le surplus de la requête de M^me Nicolas est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M^me E Nicolas, au garde des sceaux, ministre de la justice, et à M^me F D.

Délibéré après l’audience du 17 novembre 2023, à laquelle siégeaient :

M^me Aubert, présidente,

M. Julinet, premier conseiller,

M. Medjahed, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er décembre 2023.

Le rapporteur,

N. MEDJAHED

La présidente,

S. AUBERT

La greffière,

A. LOUART

La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.