Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 30 novembre 2022 et 12 juillet 2023,

M. A B demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision implicite par laquelle le ministre de l’éducation nationale et de la jeunesse a refusé de lui communiquer six catégories de documents administratifs relatifs à onze missions de conseil exécutées par des cabinets privés pour le compte de ce ministère entre 2018 et 2021 ;

2°) d’enjoindre au ministre de l’éducation nationale et de la jeunesse de lui communiquer les documents demandés dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard.

Il soutient que :

— les documents demandés sont communicables ;

— la demande de communication n’est pas abusive dès lors qu’elle est relative à un nombre limité de missions de conseil, les documents demandés ayant déjà été transmis à une commission d’enquête sénatoriale et cette demande relevant d’une obligation légale de l’administration ; le périmètre de sa demande peut faire l’objet d’un ajustement à l’amiable dans le cadre d’échanges avec l’administration afin de maintenir l’équilibre entre l’intérêt public d’une telle communication et la charge qui pèse sur l’administration dans le cadre de l’extraction des documents et de l’occultation de certaines mentions couvertes par un secret protégé par la loi ;

— les bons de commande, la fiche d’évaluation de la prestation et les livrables produits par l’entreprise attributaire dont il a demandé la communication concernant trois missions de conseil relatifs à un marché public alloti en trois lots exécutés par plusieurs cabinets privés ne lui ont pas été transmis par le ministère de l’éducation nationale et de la jeunesse ni par la direction interministérielle de la transformation publique ;

— un intérêt public s’attache à la communication des documents administratifs relatifs à des missions de conseil exécutées par des cabinets privés pour le compte d’un ministère.

Par un mémoire en défense enregistré le 24 avril 2023, le ministre de l’éducation nationale et de la jeunesse conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

— la communication d’une partie des documents concernant huit des onze missions visées dans la demande initiale de communication de M. B ayant été effectuée, il n’y a plus lieu de statuer sur les conclusions de la requête en tant qu’elles concernent ces documents ;

— les documents relatifs à la mission « Accompagnement de la conception et de la mise en œuvre de projets de transformation de l’action publique » ne sont pas détenus par le ministère de l’éducation nationale et de la jeunesse mais par le ministère de la transformation et de la fonction publiques ;

— la demande de M. B présente un caractère abusif, la communication des documents concernés ne pouvant être effectuée qu’au prix d’une charge de travail disproportionnée pour l’administration eu égard au nombre de documents demandés, aux difficultés techniques pour les recenser et procéder à leur extraction et à l’ampleur des occultations à effectuer ;

— les documents demandés comportent des mentions protégées au titre de la vie privée et par le secret des affaires, certaines mentions pouvant révéler la stratégie commerciale ou industrielle des entreprises ; leur communication peut aussi présenter des risques pour la sécurité des systèmes d’information de l’administration ;

— la communication des documents demandés est dépourvue de tout intérêt tant pour M. B que pour le public, ces documents portant sur des questions précises et techniques ; les documents ayant un intérêt au titre de la transparence du budget de l’Etat ont déjà fait l’objet d’une communication.

Par un mémoire en défense enregistré le 2 juin 2023, le ministre de la transformation et de la fonction publiques conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

— les documents demandés par M. B concernant huit des onze missions de conseil ne le concernent pas ;

— le cahier des clauses administratives particulières, le cahier des clauses techniques particulières et le règlement de consultation du marché « Assistance à la conception et à la mise en œuvre opérationnelle de projets de transformation de l’action publique », qui sont au nombre des documents dont la communication est demandée par M. B, font l’objet d’une publication sur un site internet public ;

— s’agissant de ce même marché, ont été communiqués à M. B par voie dématérialisée, le 28 juin 2022, les documents publiés sur ce site internet ainsi que le rapport d’analyse des offres, la correspondance entre le ministère et les candidats et les documents relatifs à l’attribution du marché.

Vu les pièces du dossier.

Vu :

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Massiou première conseillère ;

— les conclusions de M. Degand, rapporteur public ;

— et les observations de M^me C, représentant le ministre de l’éducation nationale et de la jeunesse.

Considérant ce qui suit :

1. Par un courrier électronique du 30 mars 2022, M. A B, journaliste au journal « Le Monde », a demandé au ministre de l’éducation nationale et de la jeunesse la communication d’un ensemble de documents relatif à onze missions de conseil réalisées par des cabinets privés de conseil pour le compte de son ministère entre 2018 et 2021, à savoir les documents relatifs à l’éventuel appel d’offres passé par le ministère, notamment le règlement de la consultation, le cahier des clauses techniques particulières, le cahier des clauses administratives particulières, le rapport d’analyse des offres, tout autre document communiqué aux entreprises candidates à l’appel d’offres, la correspondance entre le ministère et les candidats relative à l’appel d’offres, à l’attribution du marché, notamment l’accord-cadre, l’offre d’engagement ou l’acte d’engagement, les bons de commande, tout autre document contractuel établi entre le(s) cabinet(s) attributaire(s) et le ministère relatif à l’évaluation de la prestation, la fiche d’évaluation ou tout autre document assimilé, les « livrables » produits par le(s) cabinet(s) attributaires et, enfin, la correspondance entre le ministère et le(s) cabinet(s) attributaires relative à l’évaluation des missions de conseil. En l’absence de réponse à cette demande, M. B a saisi la commission d’accès aux documents administratifs (CADA) le 2 mai 2022, laquelle a émis, le 23 juin 2022, un avis favorable à la communication des documents concernés. M. B demande au tribunal l’annulation de la décision implicite de rejet née du silence gardé par le ministre de l’éducation nationale et de la jeunesse sur sa demande de communication de ces documents.

Sur l’exception de non-lieu à statuer :

2. Il ressort des pièces du dossier et il n’est pas contesté qu’ainsi que le fait valoir le ministre de la transformation et de la fonction publiques en défense, le ministre de l’éducation nationale et de la jeunesse a communiqué à M. B, par un courrier électronique du

24 avril 2023, les documents relatifs à l’appel d’offres et à l’attribution du marché, pour huit des onze missions concernées, confiées respectivement aux cabinets de conseil Accenture, Effios, Finance Consult, GB2A Avocats, Mott MacDonald, GFI Informatique, Pragma 9 et SIA Partners. Il n’est pas soutenu que cette communication est incomplète.

3. Dès lors, il n’y a plus lieu de statuer sur les conclusions tendant à l’annulation de la décision attaquée en tant qu’elle porte sur ces documents.

Sur la recevabilité du surplus de la requête :

4. Il ressort des pièces du dossier que, le 28 juin 2022, soit antérieurement à l’enregistrement de la requête, ont été transmis à M. B par le ministre de la transformation et de la fonction publiques des documents relatifs à trois des onze missions concernées par sa demande de communication, à savoir les trois lots du marché public intitulé « Accompagnement de la conception et la mise en œuvre de projets de transformation de l’action publique », confié chacun à plusieurs cabinets de conseil. Le requérant fait toutefois valoir, sans être ensuite contesté, que pour ces trois missions, ne lui ont pas été communiqués les bons de commande, la fiche d’évaluation de la prestation et les livrables produits par l’entreprise attributaire. Il suit de là que les conclusions tendant à l’annulation de la décision attaquée sont dépourvues d’objet et, par suite, irrecevables en tant qu’elles portent refus de communiquer, s’agissant des trois lots du marché public concerné, les documents relatifs à l’appel d’offres passé par le ministère de l’éducation nationale et de la jeunesse, la correspondance entre le ministère et les candidats relative à cet appel d’offres, les documents relatifs à l’attribution du marché à l’exception des bons de commande, les documents relatifs à l’évaluation de la prestation à l’exception de la fiche d’évaluation et les correspondances entre le ministère et les cabinets attributaires relatives à l’exécution ou l’évaluation de la prestation.

Sur le surplus des conclusions à fin d’annulation :

5. D’une part, aux termes de l’article L. 311-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l’article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu’elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ». Aux termes de l’article L. 300-2 du même code : « Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d’une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions ». Aux termes de l’article L. 311-6 du même code : « Ne sont communicables qu’à l’intéressé les documents administratifs : / 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical et au secret des affaires, lequel comprend le secret des procédés, des informations économiques et financières et des stratégies commerciales ou industrielles et est apprécié en tenant compte, le cas échéant, du fait que la mission de service public de l’administration mentionnée au premier alinéa de l’article L. 300-2 est soumise à la concurrence () ». Aux termes de l’article L. 311-7 du même code : « Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu’il est possible d’occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions ».

6. D’autre part, aux termes du dernier alinéa de l’article L. 311-2 du code des relations entre le public et l’administration : « () / L’administration n’est pas tenue de donner suite aux demandes abusives, en particulier par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique ». Il résulte de cette disposition que revêt un caractère abusif la demande qui a pour objet de perturber le fonctionnement du service public ou qui aurait pour effet de faire peser sur lui une charge disproportionnée au regard des moyens dont il dispose. Il s’apprécie notamment par le nombre de demandes et leur fréquence, le volume des documents demandés ou les recherches qu’implique leur identification, au regard des capacités de l’administration saisie, par l’existence d’un climat de tension entre le demandeur et l’administration et par les termes employés dans la demande de communication. Toutefois, toute demande portant sur une quantité importante de documents ou le fait pour une même personne de présenter plusieurs demandes à la même autorité publique ne sont pas nécessairement constitutives de demandes abusives.

7. Il résulte des dispositions citées au point 6 du présent jugement et de l’avis rendu par la CADA le 23 juin 2023 que l’ensemble des documents dont M. B a demandé la transmission sont des documents administratifs, en ce inclus les marchés publics, une fois signés, et les documents qui s’y rattachent et qu’ils sont communicables, sous réserve de l’occultation des mentions couvertes par le secret des affaires et de la transmission de certains documents relatifs aux dossiers des candidats non retenus.

8. Pour refuser la communication des documents concernant les missions respectivement intitulées « Accompagnement, études et expertises pour la conception, la mise en œuvre et l’accompagnement des projets liés à la transformation numérique et des projets de services numériques pour l’éducation pour le ministère de l’éducation nationale et le ministère de l’enseignement supérieur », « Prestations d’accompagnement de projets dans des domaines innovants pour » l’e-éducation «   », « Réalisation de prestations d’accompagnement stratégique, organisationnel, technique, opérationnel et de gestion de projet pour la production informatique nationale des ministères de l’éducation nationale et de la jeunesse et de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation », « Assistance juridique, technique, administrative, financière et commerciale pour le suivi du contrôle de l’exploitation de la concession du Stade de France jusqu’à son terme et appui à la mise en place d’un nouveau modèle d’exploitation » (le marché correspondant comportant deux lots), « Réalisation de prestations d’accompagnement à l’analyse des scénarios d’évolution de la gestion du Stade de France », « Assistance pour la rédaction, la révision ou la diffusion de cadres de cohérence (lot 1) » et « Prestations d’assistance à la préparation de marchés dans le domaine de l’informatique : assistance au sourcing, à la rédaction de DCE, à l’analyse des offres et à la négociation, pour le compte des ministères chargés de l’éducation nationale et de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation », le ministre fait valoir que cette demande présente un caractère abusif.

9. Il soutient, en premier lieu, que le traitement de cette demande ferait peser sur ses services une charge disproportionnée eu égard au nombre de documents demandés, aux difficultés techniques pour les recenser et procéder à leur extraction et à l’ampleur des occultations à effectuer. Il ne ressort, toutefois, pas des pièces du dossier que les demandes du requérant font suite à d’autres, précédentes et nombreuses, adressées au même ministère. En outre, la circonstance que M. B a présenté plusieurs demandes concomitantes de communication de documents à d’autres ministères n’est pas de nature à établir une intention de nuire ni à le priver de son droit à obtenir cette communication. Le ministre n’est pas non plus fondé à invoquer, pour justifier le refus de communication, le caractère général ou imprécis de la demande dès lors que celle-ci indique les missions et les périodes sur lesquelles elle porte. Dès lors, eu égard aux éléments produits, les circonstances invoquées par le ministre ne permettent pas de considérer que le traitement de la demande de B perturbera le bon fonctionnement des services du ministère de l’éducation nationale et de la jeunesse ou qu’il fera peser sur eux une charge disproportionnée au regard des moyens dont ils disposent.

10. En second lieu, le ministre ne peut invoquer valablement, d’une part, la technicité des documents demandés et, d’autre part, l’absence d’intérêt pour le requérant d’obtenir communication des bons de commande dont les mentions seraient occultées dès lors qu’ils ne contiendraient ensuite pratiquement aucune information alors que ces bons ne mentionnent pas uniquement le prix unitaire des prestations mais font également état d’un certain nombre d’éléments dont l’objet, la fréquence et la durée des prestations exécutées. En outre il ne se prévaut pas utilement de l’absence d’intérêt que représenterait pour M. B la communication de ces documents.

11. Il résulte de ce qui précède que la demande de communication de M. B ne revêt pas un caractère abusif au sens des dispositions précitées de l’article L. 311-2 du code des relations entre le public et l’administration.

12. Il résulte de tout ce qui précède que M. B est fondé à demander l’annulation de la décision attaquée en tant qu’elle porte refus de lui communiquer les documents relatifs aux huit missions énumérées au point 8 du présent jugement.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

13. Eu égard à ses motifs, le présent jugement implique nécessairement que le ministre de l’éducation nationale communique à M. B les bons de commande, la fiche d’évaluation de la prestation et les livrables produits par l’entreprise attributaire relatifs aux trois lots de la mission « Accompagnement à la conception et à la mise en œuvre opérationnelle de projets de transformation de l’action publique » ainsi que l’ensemble des documents demandés pour les missions « Accompagnement, études et expertises pour la conception, la mise en œuvre et l’accompagnement des projets liés à la transformation numérique et des projets de services numériques pour l’éducation pour le ministère de l’éducation nationale et le ministère de l’enseignement supérieur », « Prestations d’accompagnement de projets dans des domaines innovants pour » l’e-éducation «   », « Réalisation de prestations d’accompagnement stratégique, organisationnel, technique, opérationnel et de gestion de projet pour la production informatique nationale des ministères de l’éducation nationale et de la jeunesse et de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation », « Assistance juridique, technique, administrative, financière et commerciale pour le suivi du contrôle de l’exploitation de la concession du Stade de France jusqu’à son terme et appui à la mise en place d’un nouveau modèle d’exploitation » (le marché correspondant comportant deux lots), « Réalisation de prestations d’accompagnement à l’analyse des scénarios d’évolution de la gestion du Stade de France », « Assistance pour la rédaction, la révision ou la diffusion de cadres de cohérence (lot 1) » et « Prestations d’assistance à la préparation de marchés dans le domaine de l’informatique : assistance au sourcing, à la rédaction de DCE, à l’analyse des offres et à la négociation, pour le compte des ministères chargés de l’éducation nationale et de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation » sous réserve, le cas échéant, de l’occultation des mentions couvertes par un secret protégé par la loi. Par suite et en application de l’article L. 911-1 du code de justice administrative, il y a lieu de lui enjoindre de les communiquer dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu d’assortir cette injonction d’une astreinte.

D E C I D E :

Article 1er : Il n’y a pas lieu de statuer sur les conclusions de M. B tendant à l’annulation de la décision implicite de rejet du ministre de l’éducation nationale et de la jeunesse en tant qu’elle concerne les documents relatifs à l’appel d’offres et à l’attribution du marché pour les huit missions confiées respectivement aux cabinets de conseil Accenture, Effios, Finance Consult, GB2A Avocats, Mott MacDonald, GFI Informatique, Pragma 9 et SIA Partners.

Article 2 : La décision implicite de rejet du ministre de l’éducation nationale et de la jeunesse est annulée en tant qu’elle porte refus de communiquer les bons de commande, la fiche d’évaluation de la prestation et les livrables produits par l’entreprise attributaire relatifs aux trois lots de la mission « Accompagnement à la conception et à la mise en œuvre opérationnelle de projets de transformation de l’action publique » ainsi que l’ensemble des documents demandés pour les missions « Accompagnement, études et expertises pour la conception, la mise en œuvre et l’accompagnement des projets liés à la transformation numérique et des projets de services numériques pour l’éducation pour le ministère de l’éducation nationale et le ministère de l’enseignement supérieur », « Prestations d’accompagnement de projets dans des domaines innovants pour » l’e-éducation «   », « Réalisation de prestations d’accompagnement stratégique, organisationnel, technique, opérationnel et de gestion de projet pour la production informatique nationale des ministères de l’éducation nationale et de la jeunesse et de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation », « Assistance juridique, technique, administrative, financière et commerciale pour le suivi du contrôle de l’exploitation de la concession du Stade de France jusqu’à son terme et appui à la mise en place d’un nouveau modèle d’exploitation » (qui comporte deux lots), « Réalisation de prestations d’accompagnement à l’analyse des scénarios d’évolution de la gestion du Stade de France », « Assistance pour la rédaction, la révision ou la diffusion de cadres de cohérence (lot 1) » et « Prestations d’assistance à la préparation de marchés dans le domaine de l’informatique : assistance au sourcing, à la rédaction de DCE, à l’analyse des offres et à la négociation, pour le compte des ministères chargés de l’éducation nationale et de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation ».

Article 3 : Il est enjoint à l’Etat de communiquer à M. B ces documents, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 4 : Le surplus de la requête de M. B est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. A B, au ministre de l’éducation nationale et de la jeunesse et au ministre de la transformation et de la fonction publiques.

Délibéré après l’audience du 15 décembre 2023, à laquelle siégeaient :

M^me Aubert, présidente,

M. Julinet, premier conseiller,

M^me Massiou, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 janvier 2024.

La rapporteure,

B. MASSIOU

La présidente,

S. AUBERT

La greffière,

A. LOUART

La République mande et ordonne au ministre de l’éducation nationale et de la jeunesse et au ministre de la transformation et de la fonction publiques, en ce qui les concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.