Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête enregistrée le 14 novembre 2022 sous le n° 2202806, et un mémoire enregistré le 9 avril 2024, M^me A C, représentée par M^e Gomez, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 17 octobre 2022 par lequel la maire de la commune de Terres-de-Haute-Charente lui a infligé une sanction disciplinaire d’exclusion temporaire d’un an ;

2°) d’enjoindre à la commune de Terres-de-Haute-Charente de la réintégrer dans ses fonctions de responsable de cuisine centrale et de reconstituer sa carrière, dans le délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir sous astreinte de 300 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Terres-de-Haute-Charente la somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— l’arrêté attaqué a été pris par une autorité incompétente ;

— il est entaché d’une erreur d’appréciation dès lors qu’elle n’a pas commis de faute dans l’exercice de ses fonctions, ni, d’une part, du fait de son activité bénévole de préparation de repas le week-end pour une association, qui ne nécessitait pas d’autorisation de cumul d’activités par son autorité d’emploi, et par l’utilisation d’un compte privé à partir du poste informatique de la commune pour commander des denrées auprès d’un fournisseur de la collectivité, à l’instar d’autres agents, ni, d’autre part, en raison de sa manière d’encadrer son équipe ;

— la sanction d’exclusion temporaire d’un an est, en tout état de cause, disproportionnée aux faits qui lui sont reprochés.

Par un mémoire en défense enregistré le 26 mars 2024, la commune de Terres-de-Haute-Charente, représentée par l’AARPI Drouineau 1927, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M^me C au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par M^me C ne sont pas fondés.

II. Par une requête enregistrée le 22 décembre 2023 sous le n° 2303515, M^me A C, représentée par M^e Gomez, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 30 octobre 2023 par lequel la maire de la commune de Terres-de-Haute-Charente l’a suspendue de ses fonctions à compter du 30 octobre 2023 ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Terres-de-Haute-Charente la somme de 2 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— l’arrêté attaqué est entaché d’un défaut de motivation dès lors que la commune ne mentionne aucun fait suffisamment grave et vraisemblant de nature à justifier la mesure de suspension ;

— il est affecté d’un vice de procédure en l’absence de saisine du conseil de discipline à la date d’introduction de sa requête alors que les dispositions de l’article 30 de la loi du 13 juillet 1983 précitées prévoient une saisine sans délai de cette instance en cas de suspension ;

— il est entaché d’une erreur d’appréciation au regard des dispositions de l’article 30 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires en l’absence de persistance de faits suffisamment graves et vraisemblants à la date de la mesure de suspension, sa présence à son poste de travail ne portant aucun préjudice à la commune.

Par un mémoire enregistré le 22 novembre 2024, la commune de Terres-de-Haute-Charente, représentée par l’AARPI Drouineau 1927, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 1 600 euros soit mise à la charge de M^me C au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par M^me C ne sont pas fondés.

III. Par une requête enregistrée le 3 mai 2024 sous le n° 2401179, un mémoire enregistré le 10 décembre 2024, et un mémoire enregistré le 7 janvier 2025, non communiqué, M^me A C, représentée par M^e Gomez, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 4 mars 2024 par lequel la maire de la commune de Terres-de-Haute-Charente lui a infligé la sanction de révocation et prononcé sa radiation des cadres de la fonction publique territoriale ;

2°) d’enjoindre à la commune de Terres-de-Haute-Charente de la réintégrer dans ses fonctions dans le délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir sous astreinte de 50 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Terres-de-Haute-Charente la somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— l’arrêté attaqué méconnaît le principe « non bis in idem » dès lors qu’elle a déjà fait l’objet d’une sanction disciplinaire par l’arrêté également contesté du 17 octobre 2022 pour avoir exercé, d’après la commune, une activité accessoire sans autorisation avant la date du 21 mars 2022 ;

— elle n’était plus soumise, pendant la période d’exécution de son exclusion temporaire, au principe d’interdiction du cumul entre ses fonctions et une activité privée, et n’était donc aucunement tenue de solliciter de la commune une autorisation de cumul, laquelle ne démontre d’ailleurs ni qu’elle a exercé une activité accessoire privée, ni, si tel était le cas, l’incompatibilité de cette activité avec ses fonctions de responsable de cuisine centrale ;

— elle n’a, dès lors, commis aucune faute en ne répondant pas aux demandes d’information de la commune pendant sa période d’exclusion sur une activité qu’elle aurait exercée ;

— l’arrêté contesté méconnaît les dispositions de l’article L. 131-12 du code général de la fonction publique, la commune ne pouvant invoquer, à l’appui de la sanction disciplinaire prise à son encontre, la circonstance qu’elle a porté plainte contre la collectivité pour harcèlement moral ;

— la sanction de révocation prise à son encontre, est, en tout état de cause, disproportionnée aux faits de l’espèce au regard tant de son niveau hiérarchique que des conséquences des procédures engagées par la commune sur son état psychologique, et alors qu’elle a été privée d’emploi et de ressources pendant sa période d’exclusion d’un an.

Par des mémoires enregistrés les 22 novembre et 16 décembre 2024, la commune de Terres-de-Haute-Charente, représentée par l’AARPI Drouineau 1927, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 1 600 euros soit mise à la charge de M^me C au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par M^me C ne sont pas fondés.

IV. Par une requête enregistrée le 21 octobre 2024 sous le n° 2402868, M^me A C, représentée par M^e Gomez, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 16 août 2024 par lequel la maire de la commune de Terres-de-Haute-Charente lui a infligé une sanction disciplinaire d’exclusion temporaire d’un an ;

2°) d’enjoindre à la commune de Terres-de-Haute-Charente de la réintégrer dans ses fonctions de responsable de cuisine centrale et de reconstituer sa carrière, dans le délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir sous astreinte de 300 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Terres-de-Haute-Charente la somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— l’arrêté attaqué est insuffisamment motivé au regard des motifs retenus pour prononcer la sanction, en l’absence de visa des dispositions adéquates du code général de la fonction publique relatives au régime applicable en matière de cumul d’activités ;

— il est entaché d’un vice de procédure dès lors qu’elle n’a pas été informée du droit qu’elle avait de se taire dans le cadre de la procédure disciplinaire engagée à son encontre, en violation de l’article 9 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789, méconnu par l’article L. 532-4 du code général de la fonction publique selon la décision du Conseil constitutionnel QPC du 4 octobre 2024 ;

— il méconnaît les dispositions du code général de la fonction publique applicables en matière de cumul d’activités en l’absence de précision quant au régime, de déclaration ou d’autorisation, auquel la commune entend la soumettre ;

— il est illégal dès lors qu’il ne prévoit pas la reconstitution de carrière qu’implique la suspension de l’arrêté du 4 mars 2024 prononçant sa révocation par l’ordonnance du 9 août 2024 du juge des référés ;

— les faits qui lui sont reprochés ne sont pas matériellement établis ;

— en tout état de cause, elle n’a commis aucune faute, d’une part, le principe non bis in idem faisant obstacle à ce que l’exercice d’une activité accessoire antérieur au 21 mars 2022, d’ores et déjà sanctionné par son exclusion temporaire d’un an, contestée dans l’instance n° 2202806 mais qu’elle a exécutée, fasse à nouveau l’objet d’une sanction disciplinaire, et, d’autre part, son exclusion temporaire du 30 octobre 2022 au 29 octobre 2023 lui ayant permis d’être déliée du principe d’interdiction de cumul de son emploi avec une activité rémunérée privée, la commune n’ayant d’ailleurs pas démontré l’exercice d’une telle activité ni son incompatibilité avec ses fonctions ;

— elle n’a pas non plus manqué à son obligation d’obéissance hiérarchique en s’étant abstenue de répondre aux demandes d’information de la commune quant à l’exercice d’une autre activité pendant son exclusion temporaire et en ayant porté plainte pour harcèlement moral, l’article L. 131-12 du code général de la fonction publique prohibant le prononcé d’une mesure disciplinaire pour ce motif ;

— la sanction contestée prise à son encontre, est, en tout état de cause, disproportionnée aux faits de l’espèce au regard tant de son niveau hiérarchique que des conséquences des procédures engagées par la commune sur son état psychologique, et alors qu’elle a déjà exécuté son exclusion temporaire d’un an.

Par un mémoire enregistré le 25 novembre 2024, la commune de Terres-de-Haute-Charente, représentée par l’AARPI Drouineau 1927, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 1 600 euros soit mise à la charge de M^me C au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par M^me C ne sont pas fondés.

Vu :

— les autres pièces des dossiers ;

— l’ordonnance n° 2401929 du 9 août 2024 par laquelle le juge des référés a suspendu l’arrêté du 4 mars 2024 par lequel la maire de la commune de Terres-de-Haute-Charente a révoqué M^me C.

Vu :

— la Constitution ;

— le code général de la fonction publique ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Gibson-Théry,

— les conclusions de M^me Thèvenet-Bréchot, rapporteure publique,

— les observations de M^e Gomez représentant M^me C, et de M^e Porchet représentant la commune de Terres-de-Haute-Charente.

Considérant ce qui suit :

1. Les requêtes n°s 2202806, 2303515, 2401179 et 2402868, présentées par M^me C, concernent la situation d’un même fonctionnaire. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

2. M^me C a été recrutée par un arrêté du 2 novembre 1995 en qualité d’agent d’entretien temporaire par la commune de Roumazières-Loubert, qui, après fusion avec d’autres communes, est devenue la commune de Terres-de-Haute-Charente. Elle a été nommée régisseur de recettes de la cantine de la commune de Roumazières-Loubert par un arrêté du 28 août 1997, fonctions qu’elle a exercées jusqu’à la fin de l’année 2013. Le 21 mars 2022, la maire de la commune de Terres-de-Haute-Charente, M^me B, a déposé une plainte au nom de la commune pour vol de denrées alimentaires dans la cuisine centrale, impliquant au premier chef M^me C. Par un arrêté du 29 juin 2022, la requérante a été suspendue de ses fonctions par l’autorité municipale. Par un arrêté du 17 octobre 2022 pris par la maire de la commune, dont M^me C demande l’annulation par sa requête n° 2202806, la sanction d’exclusion temporaire d’une durée d’un an lui a été infligée à compter du 30 octobre 2022. Dès son retour à son poste, la maire de la commune de Terres-de-Haute-Charente a décidé de suspendre à nouveau M^me C de ses fonctions par un arrêté du 30 octobre 2023, puis a prononcé sa révocation pour motif disciplinaire par un arrêté du 4 mars 2024 notifié le 6 mars suivant. Par ses requêtes n°s 2303515 et 2401179, M^me C demande respectivement l’annulation de la suspension de fonctions du 30 octobre 2023 et de l’arrêté du 4 mars 2024 par lequel la maire de la commune l’a révoquée et radiée des cadres. Par son ordonnance n° 2401929 du 9 août 2024, le juge des référés du tribunal a suspendu l’arrêté du 4 mars 2024 de révocation au motif que le moyen tiré du caractère disproportionné de la sanction de révocation était propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l’arrêté attaqué. Enfin, la maire de la commune de Terres-de-Haute-Charente a décidé d’infliger, compte tenu de la suspension de l’arrêté de révocation précité, une sanction d’exclusion temporaire de deux ans à M^me C, par un arrêté du 16 août 2024, dont la requérante demande l’annulation par sa requête n° 2402868.

Sur la matérialité des faits reprochés à M^me C et leur caractère fautif :

3. D’une part, aux termes de l’article L. 530-1 du code général de la fonction publique : « Toute faute commise par un fonctionnaire dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de ses fonctions l’expose à une sanction disciplinaire sans préjudice, le cas échéant, des peines prévues par la loi pénale. () ». Aux termes de l’article L. 533-1 de ce code : " Les sanctions disciplinaires pouvant être infligées aux fonctionnaires sont réparties en quatre groupes : / () 3° Troisième groupe : / a) La rétrogradation au grade immédiatement inférieur et à l’échelon correspondant à un indice égal ou, à défaut, immédiatement inférieur à celui afférent à l’échelon détenu par le fonctionnaire ; /b) L’exclusion temporaire de fonctions pour une durée de seize jours à deux ans. / 4° Quatrième groupe : / a) La mise à la retraite d’office ; / b) La révocation « . Aux termes du premier alinéa de l’article L. 533-3 du même code : » L’exclusion temporaire de fonctions, privative de toute rémunération, peut être assortie d’un sursis total ou partiel. Celui-ci ne peut avoir pour effet, dans le cas de l’exclusion temporaire de fonctions du troisième groupe, de ramener la durée de cette exclusion à moins d’un mois ".

4. D’autre part, aux termes de l’article L. 121-1 du code général de la fonction publique : « L’agent public exerce ses fonctions avec dignité, impartialité, intégrité et probité », et aux termes de l’article L. 121-10 du même code : « L’agent public doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, sauf dans le cas où l’ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public ».

5. Il appartient au juge de l’excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l’objet d’une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes.

En ce qui concerne les faits commis avant le 21 mars 2022 :

6. En premier lieu, il est reproché à M^me C, dans l’arrêté du 17 octobre 2022 prononçant son exclusion temporaire pour une durée d’un an, dans l’arrêté du 30 octobre 2023 la suspendant de ses fonctions, dans l’arrêté du 4 mars 2024 décidant sa révocation ainsi que dans l’arrêté du 16 août 2024 l’excluant de ses fonctions pour une durée de deux ans, d’avoir exercé une activité accessoire sans information préalable de l’autorité territoriale, l’empêchant ainsi d’apprécier la compatibilité de ces activités avec ses obligations de service. Plus précisément, M^me C aurait, selon l’arrêté du 17 octobre 2022, préparé des repas pour des associations depuis l’année 2019, le dernier repas ayant eu lieu le 19 mars 2022, en se servant des moyens matériels de la commune pour commander, auprès des fournisseurs de denrées alimentaires de la collectivité et sur le budget communal, les denrées nécessaires à la confection du repas du 19 mars 2022 du club du troisième âge de la commune de Suris, intégrée à la commune de Terres-de-Haute-Charente, pour cent-quatre personnes, manquant ainsi à ses obligations de moralité et de probité. A l’appui de ses allégations, la commune verse aux débats les quatre factures sur lesquelles apparaissent, entre autres produits commandés pour la cantine scolaire, les denrées que M^me C aurait commandées sur le budget communal pour la préparation du repas des aînés du 19 mars 2022, pour un montant total de 1 660,36 euros, ainsi que le menu du repas ayant été servi aux membres du club des aînés. Elle produit également deux attestations de M^me Roulon, présidente du foyer d’amitié de Suris ayant organisé le repas des aînés, certifiant qu’elle a sollicité M^me C à titre privé pour la préparation de ce déjeuner, sans savoir que les commandes de nourriture avaient été passées par le biais de la commune, et que M^me C aurait proposé à l’association un menu revenant à 22 euros par personne, qui devait lui être réglé sur présentation d’une facture. A cet égard, il ressort du procès-verbal du conseil de discipline, qui s’est tenu le 23 septembre 2022, que M^me C ne conteste ni avoir préparé le repas des aînés du 19 mars 2022, ni avoir commandé, à partir du matériel de la commune et au moyen de bons de commande communaux, les denrées qui lui ont servi à le confectionner, sans en avoir au préalable informé la maire de la commune de Terres-de-Haute-Charente. Admettant également avoir déjà cuisiné pour des associations, mais après avoir commandé les denrées alimentaires à partir d’un compte personnel qu’elle a ouvert auprès des fournisseurs de la commune, comme d’autres collègues, afin de bénéficier de tarifs préférentiels, elle invoque une erreur de commande pour expliquer l’utilisation de bons de commande communaux à la place de son compte personnel. Dans ces conditions, quand bien même la commune n’établit pas que M^me C aurait été rémunérée pour les prestations de préparation de repas le week-end, et malgré la circonstance relevée par le conseil de discipline d’absence de preuve de précédents et d’intérêt personnel de l’intéressée, les faits qui lui sont reprochés tenant à la commande de denrées alimentaires par les moyens de la commune et sur le budget communal, alors que les bons de commande produits portent à la fois sur les denrées ayant servi à la préparation des repas de la cantine et de celui des aînés, doivent être regardés comme établis.

7. En deuxième lieu, il ressort de l’arrêté attaqué du 17 octobre 2022 que M^me C aurait fait preuve d’un comportement et d’un management inappropriés à l’égard de ses collaborateurs et collaboratrices, générant des incompréhensions et un climat anxiogène, préjudiciables au bon fonctionnement de la cuisine centrale. A l’appui de ces allégations, la commune produit douze attestations émanant tant d’élus de la municipalité que d’agents ayant travaillé sous la responsabilité de M^me C ayant demandé à changer de poste ou bénéficié d’un congé maladie en raison du comportement de M^me C à leur égard, ou encore de personnels de l’éducation nationale amenés à travailler en collaboration avec la requérante pendant de nombreuses années en encadrant les enfants à la cantine, parmi lesquels les deux directeurs d’école qui se sont succédé entre 2008 et 2018 et plusieurs agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles (ATSEM) affectées ou l’ayant été à l’école de Roumazières-Loubert. Il ressort de ces témoignages circonstanciés et concordants que l’intéressée était régulièrement en conflit avec des ATSEM, pouvait se montrer, à leur égard comme à celui des agents de la cuisine, grossière, désagréable, intimidante, voire tenir des propos humiliants, établir des préférences de traitement, et que sa présence générait des tensions. En outre, l’agent qui a occupé les fonctions de second de cuisine quelques mois en fin d’année 2020 a établi un rapport particulièrement détaillé, faisant état de plusieurs agissements au quotidien de M^me C précisément décrits, en paroles ou en actes, ayant eu pour effet de la décrédibiliser auprès de l’équipe de la cuisine, de leurs supérieurs hiérarchiques et d’élus municipaux, de la culpabiliser et de la dénigrer, M^me C estimant être protégée par ses bons états de service et avoir « la mairie dans sa poche ». Si la requérante conteste l’ensemble de ces faits en produisant, à son tour, les attestations de neuf personnels scolaires et agents placés sous sa responsabilité ayant travaillé à ses côtés pendant plusieurs années, dont il ressort qu’elle était compétente, rigoureuse dans son activité, agréable, à l’écoute des autres et humaine, ces circonstances, qui se bornent à révéler des divergences de points de vue sur le comportement de la requérante, ne permettent cependant pas de remettre en question les faits ressortant des attestations unanimes produites par la commune sur le positionnement managérial inadapté de M^me C, ainsi que sur son attitude inappropriée pendant plusieurs années à l’endroit de nombreux personnels. A cet égard, ni la circonstance qu’elle allègue quant aux exigences managériales, moindres pour un agent de sa catégorie hiérarchique que celles des agents de catégories supérieures, ni les bonnes appréciations relevées dans ses évaluations professionnelles de 2014 à 2020 ne sont de nature à contredire ou atténuer les griefs qui lui sont reprochés, alors, en outre, qu’il ressort de l’évaluation de 2021 que l’un de ses objectifs devait précisément consister à mettre en œuvre un management coopératif et non conflictuel avec l’un de ses collaborateur, et que l’autorité territoriale n’a découvert les faits qu’elle lui reproche qu’après avoir déclenché une enquête administrative en cours d’année 2022. Dès lors, il y a lieu de regarder les faits de management inadapté de M^me C comme étant matériellement établis.

En ce qui concerne les faits commis pendant la période d’exclusion temporaire d’un an :

8. Par les trois arrêtés contestés des 30 octobre 2023, 4 mars 2024 et 16 août 2024, suspendant M^me C de ses fonctions, lui infligeant une sanction disciplinaire de révocation puis, après suspension de celle-ci, l’excluant temporairement de ses fonctions pour une durée de deux ans, la maire de la commune de Terres-de-Haute-Charente a considéré que l’absence de réponse de M^me C à sa demande d’information quant à l’exercice d’une activité privée pendant sa période d’exclusion, ainsi que la plainte qu’elle avait déposée à l’encontre de la commune pour harcèlement moral, constituaient des manquements à ses obligations déontologiques et d’obéissance hiérarchique.

9. D’une part, l’exécution d’une exclusion temporaire n’a pas pour effet, par elle-même, d’empêcher l’agent de percevoir un revenu pendant cette même période. Elle ne fait, ainsi pas obstacle à ce que l’agent public exerce, tout en conservant son emploi public, un autre emploi, sous réserve du respect des obligations déontologiques qui s’imposent à lui.

10. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du courrier du 30 avril 2024 de France Travail adressé à la requérante, qu’elle a travaillé, entre le 15 novembre 2022 et le 8 mars 2024, sans précision des périodes exactes d’emploi, 252 jours auprès d’employeurs affiliés à l’assurance chômage. En outre, la commune produit un courrier électronique d’une agence d’intérim confirmant l’emploi de M^me C quelques jours en décembre 2022. Dans ces conditions, nonobstant l’avis du 6 février 2024 du conseil de discipline selon lequel l’activité privée n’était pas établie par les pièces qui lui avaient été soumises, et en l’absence d’élément probant fourni par la requérante permettant d’exclure qu’elle aurait exercé une activité privée lucrative pendant sa période d’exclusion, la circonstance qu’elle aurait exercé une activité privée pendant son exclusion temporaire de fonctions doit être regardée comme établie.

11. D’autre part, aux termes de l’article L. 131-12 du code général de la fonction publique : " Aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation, la rémunération, la formation, l’appréciation de la valeur professionnelle, la discipline, la promotion, l’affectation et la mutation ne peut être prise à l’égard d’un agent public en prenant en considération le fait : / 1° Qu’il a subi ou refusé de subir des agissements contraires aux principes énoncés aux articles L. 131-1, L. 131-2 et L. 131-3 ; () ".

12. Les fonctionnaires ne peuvent être sanctionnés lorsqu’ils sont amenés à dénoncer des faits de harcèlement moral dont ils sont victimes ou témoins. Toutefois, l’exercice du droit à dénonciation de ces faits doit être concilié avec le respect de leurs obligations déontologiques, notamment l’obligation de réserve à laquelle ils sont tenus et qui leur impose de faire preuve de mesure dans leur expression. Lorsque le juge est saisi d’une contestation de la sanction infligée à un fonctionnaire à raison de cette dénonciation, il lui appartient, pour apprécier l’existence d’un manquement à l’obligation de réserve et, le cas échéant, pour déterminer si la sanction est justifiée et proportionnée, de prendre en compte les agissements de l’administration dont le fonctionnaire s’estime victime ainsi que les conditions dans lesquelles ce dernier a dénoncé les faits, au regard notamment de la teneur des propos tenus, de leurs destinataires et des démarches qu’il aurait préalablement accomplies pour alerter sur sa situation.

13. Il résulte de l’instruction que M^me C s’est bornée à saisir le procureur de la République d’une plainte le 14 novembre 2023 avec constitution de partie civile à l’encontre de la commune de Terres-de-Haute-Charente, sur le fondement de la violation de son droit à la vie privée réprimé par l’article 226-1 du code pénal et du harcèlement moral qu’elle estime subir de la part de la collectivité, au sens de l’article 222-33-2-2 du même code. Dans le contexte conflictuel caractérisant les rapports de la commune avec la requérante au regard des multiples sanctions qui lui ont été infligées, et alors que la commune ne démontre ni n’allègue même que M^me C aurait diffusé à cet égard des propos outrepassant son obligation de réserve, le motif des trois arrêtés attaqués tiré de ce que M^me C aurait commis un manquement à son obligation d’obéissance hiérarchique en saisissant le procureur de la République d’une plainte à l’encontre de la commune méconnaît les dispositions de l’article L. 131-12 du code général de la fonction publique.

En ce qui concerne le caractère fautif des faits matériellement établis :

14. En premier lieu, aux termes de l’article L. 123-1 du code général de la fonction publique : « L’agent public ne peut exercer, à titre professionnel, une activité privée lucrative de quelque nature que ce soit sous réserve des dispositions des articles L. 123-2 à L. 123-8. () ». Aux termes de l’article L. 124-4 de ce code : « L’agent public cessant ou ayant cessé ses fonctions depuis moins de trois ans, définitivement ou temporairement, saisit à titre préalable l’autorité hiérarchique dont il relève ou a relevé dans son dernier emploi afin d’apprécier la compatibilité de toute activité lucrative, salariée ou non, dans une entreprise privée ou un organisme de droit privé ou de toute activité libérale avec les fonctions exercées au cours des trois années précédant le début de cette activité () ».

15. S’agissant des commandes de denrées alimentaires avant le 21 mars 2022 par les moyens de la commune et sur le budget communal, si M^me C invoque une simple erreur d’émission de commande à l’aide de son compte personnel ouvert auprès des fournisseurs de la commune, il ressort des trois bons de commande en litige qu’elle a commandé, à chaque fois et à quelques jours d’intervalle, par le biais du compte de la commune, les produits alimentaires nécessaires à la confection du repas des aînés du 19 mars 2022 parmi d’autres denrées commandées pour la cuisine centrale. Par ailleurs, il résulte de ce qui a été dit au point 10 qu’elle a exercé une activité privée sans l’avoir déclarée ni demandé d’autorisation à l’autorité territoriale, quand bien même elle n’était plus soumise, ainsi qu’elle ne soutient, à l’interdiction de principe de cumul d’activités entre son emploi public et une activité privée. Dans ces conditions, M^me C a manqué à ses obligations déontologiques, d’une part, de probité concernant les commandes passées au nom de la commune pour le repas du 19 mars 2022, et, d’autre part, de déclaration de son activité privée pendant la période de son exclusion temporaire.

16. En second lieu, il résulte de ce qui a été dit au point 7 que M^me C, par l’emploi de méthodes managériales inadaptées à l’égard d’un certain nombre d’agents placés sous sa responsabilité et dans ses rapports avec des personnels participant au service public de l’éducation nationale, a commis un manquement à son obligation de dignité dans l’exercice de ses fonctions. L’ensemble de ces faits, matériellement établis et fautifs, sont de nature à justifier qu’une sanction disciplinaire soit infligée à M^me C.

Sur la proportionnalité de la sanction d’exclusion temporaire d’un an :

17. S’agissant des commandes de denrées alimentaires pour le repas du 19 mars 2022, il ressort des pièces du dossier, et notamment de plusieurs attestations produites par la requérante, concordantes sur ce point, que la pratique de commandes auprès de fournisseurs de la cantine de la commune par l’intermédiaire d’un compte personnel était connue et courante parmi les agents de la cuisine depuis de nombreuses années. Si cette pratique a conduit la maire de la commune à diffuser une note de service datée du 18 octobre 2022 auprès de l’ensemble du personnel communal visant à faire cesser cette pratique sous peine de poursuites disciplinaires, cette note est postérieure aux faits qui sont reprochés à M^me C. En outre, l’adjointe au maire, M^me Roulon, aussi présidente de l’association du « Foyer d’amitié de Suris » ayant organisé le repas du 19 mars 2022, admet avoir sollicité elle-même M^me C pour sa préparation, sans produire d’élément de nature à établir que l’intéressée aurait demandé, comme elle le soutient, une rémunération de 22 euros par convive à lui verser directement. Par ailleurs, si le management inapproprié de la requérante est révélé par les nombreux témoignages recueillis par la commune dans le cadre de son enquête administrative, M^me C produit d’autres témoignages, en sa faveur et soulignant son écoute, ainsi que les évaluations annuelles positives réalisées par ses supérieurs hiérarchiques concernant sa posture d’encadrante. Dans ces conditions, et alors qu’au surplus M^me C n’a pas d’antécédent disciplinaire, la sanction d’exclusion temporaire d’un an sans aucun sursis, soit une sanction lourde du troisième groupe, n’apparaît pas, dans les circonstances particulières de l’espèce et en l’état du dossier, proportionnée aux fautes commises par M^me C.

18. Il résulte de ce qui précède que l’arrêté du 17 octobre 2022 de la maire de la commune de Terres-de-Haute-Charente doit être annulé.

Sur la proportionnalité de la sanction de révocation et de la sanction d’exclusion temporaire de deux ans :

19. En premier lieu, il ressort des motifs de l’arrêté du 4 mars 2024 attaqué qu’il est reproché à M^me C, d’une part, d’avoir exercé une activité accessoire avant le 21 mars 2022 en l’absence de toute information préalable à la commune, incompatible avec ses propres fonctions de responsable de la cuisine centrale de la commune, d’autre part, d’avoir à nouveau exercé une activité accessoire pendant sa période d’exclusion temporaire d’un an, et, enfin, d’avoir désobéi à son autorité hiérarchique en taisant la nature de cette activité malgré les demandes de la collectivité en ce sens et en ayant déposé une plainte pour harcèlement moral à l’encontre de la commune.

20. D’une part, ainsi qu’il a été dit au point 13, le motif tiré de la désobéissance de M^me C à avoir engagé une procédure pénale à l’encontre de la mairie est irrégulier et n’est donc susceptible de fonder aucune poursuite disciplinaire. En outre, la sanction de révocation en litige punissant les mêmes faits, pour ceux qui sont reprochés à M^me C avant le 21 mars 2022, que ceux ayant justifié la sanction d’exclusion temporaire d’un an, le principe général du droit « non bis in idem » faisait obstacle, à la date de la décision de révocation, à ce qu’ils fassent l’objet d’une autre sanction disciplinaire. En tout état de cause, si la commune fonde également la sanction de révocation sur l’incompatibilité de l’activité accessoire de M^me C avant le 21 mars 2022 avec ses fonctions, il ne ressort cependant pas des pièces du dossier, alors qu’il lui était seulement reproché par l’arrêté du 17 octobre 2022 d’avoir commandé des produits alimentaires au nom de la commune bien qu’ils lui fussent personnellement destinés, et qu’elle affirme avoir bénévolement préparé des repas le week-end sur son temps libre, qu’elle ait exercé une activité privée accessoire soumise à déclaration à son autorité territoriale ou autorisation de sa part. D’ailleurs, à supposer même que cette activité de préparation de repas puisse être considérée comme une activité accessoire au sens du régime du cumul d’activités des agents publics, la commune n’établit pas l’incompatibilité d’une telle activité avec l’emploi de responsable de la cuisine centrale de M^me C.

21. D’autre part, alors que la requérante était privée de revenus pendant une période d’un an en raison de la sanction d’exclusion temporaire qui lui avait été infligée, elle n’était plus soumise au principe d’interdiction de cumul d’activités prévu par les dispositions précitées de l’article L. 123-1 du code général de la fonction publique, mais seulement à ses obligations déontologiques d’information préalable résultant de celles de l’article L. 124-4 du même code, sans que l’absence de réponse de M^me C aux sollicitations de la commune quant à l’exercice de son activité privée ne puisse être regardée comme un manquement à son devoir d’obéissance hiérarchique auquel elle n’était pas tenue pendant son exclusion. Dans ces conditions, seuls les faits de commande de produits alimentaires au nom de la commune, pour la préparation du repas du 19 mars 2022, et d’absence de saisine préalable de la commune au sens de l’article L. 124-4 du code général de la fonction publique, matériellement établis, sont susceptibles de fonder une sanction disciplinaire. Par suite, la sanction de révocation apparaît disproportionnée à ces faits fautifs.

22. En second lieu, lorsque le juge des référés a suspendu l’exécution d’une sanction en raison de son caractère disproportionné, l’autorité compétente peut, sans, le cas échéant, attendre qu’il soit statué sur le recours en annulation, prendre une nouvelle sanction, plus faible que la précédente, sans méconnaître ni le caractère exécutoire et obligatoire de l’ordonnance de référé, ni le principe général du droit selon lequel une autorité administrative ne peut sanctionner deux fois la même personne à raison des mêmes faits, ce sans préjudice de l’obligation de retirer l’une ou l’autre des sanctions en cas de rejet du recours tendant à l’annulation de la sanction initialement prononcée.

23. Si, ainsi que le soutient la commune de Terres-de-Haute-Charente, il lui était loisible d’infliger à M^me C une sanction plus légère que celle de la révocation qu’elle a contestée et dont l’exécution a été suspendue par le juge des référés du tribunal le 9 août 2024, il résulte toutefois des motifs exposés aux points 20 et 21 que les seuls faits matériellement établis ne justifient, pas plus qu’une révocation, une sanction d’exclusion temporaire d’une durée de deux ans de M^me C, laquelle est donc également disproportionnée aux manquements qu’elle a commis, susceptibles d’être sanctionnés sur le plan disciplinaire.

24. Par suite, les arrêtés du 4 mars 2024 et du 16 août 2024 doivent être annulés.

Sur l’arrêté du 30 octobre 2023 portant suspension de fonctions :

25. Aux termes de l’article L. 531-1 du code général de la fonction publique : « Le fonctionnaire, auteur d’une faute grave, qu’il s’agisse d’un manquement à ses obligations professionnelles ou d’une infraction de droit commun, peut être suspendu par l’autorité ayant pouvoir disciplinaire qui saisit, sans délai, le conseil de discipline. () ».

26. Il résulte de ces dispositions que la suspension d’un agent public, qui ne revêt par elle-même pas le caractère d’une sanction disciplinaire, constitue une mesure conservatoire qui a pour objet d’écarter l’intéressé du service pendant la durée nécessaire à l’administration pour tirer les conséquences de ce dont il est fait grief à l’agent. Elle peut être légalement prise dès lors que l’administration est en mesure, à la date de la décision litigieuse, d’articuler à l’encontre de l’intéressé des griefs qui ont un caractère de vraisemblance suffisant et qui permettent de présumer que celui-ci a commis une faute grave. Saisi d’un recours contre une telle mesure, il appartient au juge de l’excès de pouvoir, qui exerce un contrôle normal sur la qualification juridique opérée par l’administration, de statuer au vu des informations dont disposait effectivement l’autorité administrative au jour de sa décision.

27. Ainsi qu’il a été dit précédemment, la seule faute pouvant être reprochée à M^me C lors de sa période d’exclusion temporaire tient à l’absence de saisine préalable de la commune pour permettre à l’autorité communale d’apprécier la compatibilité de son activité privée rémunérée avec son emploi de responsable de cuisine centrale, alors qu’elle n’était plus soumise, en tout état de cause, à l’interdiction de cumul entre son emploi et son activité privée. Ainsi, et alors que la commune, au jour de sa décision, persistait à considérer que M^me C avait commis une faute grave en l’absence de déclaration d’une activité accessoire exercée avant le 21 mars 2022, qui n’était pas établie par les pièces détenues par la commune à cette date, et qu’elle avait désobéi à son autorité hiérarchique en déposant une plainte pénale, l’autorité communale ne faisait pas état de griefs dont le caractère de vraisemblance était suffisant pour permettre de présumer que la requérante avait commis une faute grave. Par suite, la maire de la commune de Terres-de-Haute-Charente a commis une erreur d’appréciation en suspendant M^me C de ses fonctions par son arrêté du 30 octobre 2023.

28. Il résulte de ce qui précède que l’arrêté du 30 octobre 2023 de la maire de la commune de Terres-de-Haute-Charente par lequel M^me C a été suspendue de ses fonctions doit être annulé.

Sur les conclusions à fin d’injonction et d’astreinte :

29. Aux termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public () prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution. () ». Le juge administratif, statuant sur des conclusions présentées sur le fondement de ces dispositions, se prononce comme juge de pleine juridiction. Dès lors, il statue en tenant compte de la situation de droit et de fait existant à la date de sa décision.

30. En raison des motifs qui la fonde, l’annulation des arrêtés en litige implique nécessairement, compte tenu de l’absence de changements de circonstances de droit ou de fait y faisant obstacle, d’une part, qu’il soit procédé à la réintégration juridique de M^me C à effet du 30 octobre 2022 ainsi qu’à la reconstitution de sa carrière, de ses droits sociaux et à la retraite pendant la période où elle a été illégalement exclue, suspendue puis de nouveau exclue, et, d’autre part, qu’elle soit réintégrée de manière effective en l’affectant à un emploi équivalent à celui qu’elle occupait, le tout dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement. Toutefois, en l’absence de service fait, aucune rémunération n’est due à la requérante durant ses périodes d’exclusion illégales, soit du 30 octobre 2022 au 29 octobre 2023 et à compter du 6 mars 2024. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu d’assortir cette injonction des astreintes demandées par M^me C.

Sur les frais liés au litige :

31. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soient mises à la charge de M^me C, qui n’est pas, dans les présentes instances, la partie perdante, les sommes que la commune de Terres-de-Haute-Charente demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Terres-de-Haute-Charente une somme de 2 600 euros au titre des frais exposés par M^me C et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1 : Les arrêtés de la maire de la commune de Terres-de-Haute-Charente du 17 octobre 2022, du 30 octobre 2023, du 4 mars 2024 et du 16 août 2024 sont annulés.

Article 2 : Il est enjoint à la commune de Terres-de-Haute-Charente, d’une part, de réintégrer juridiquement M^me C et de reconstituer sa carrière ainsi que ses droits sociaux et à la retraite pendant les périodes au cours desquelles elle a été illégalement exclue, et, d’autre part, de l’affecter à un emploi équivalent à celui qu’elle occupait, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : La commune de Terres-de-Haute-Charente versera une somme de 2 600 euros à M^me C sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M^me A C et à la commune de Terres-de-Haute-Charente.

Délibéré après l’audience du 11 mars 2025, à laquelle siégeaient :

M. Cristille, président,

Mme, Duval-Tadeusz, première conseillère,

M^me Gibson-Théry, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 27 mars 2025.

La rapporteure,

Signé

S. GIBSON-THERY

Le président,

Signé

P. CRISTILLE

La greffière,

Signé

N. COLLET

La République mande et ordonne au préfet de la Charente en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

La greffière,

N. COLLET

N°s 2202806, 2303515, 2401179, 2402868