Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 26 mars 2020 et 24 septembre 2021, la société à responsabilité limitée Leblanc Coulon, représentée par la SELARL Concorde avocats, demande au tribunal :

1°) d’annuler, pour excès de pouvoir, la délibération du 27 janvier 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d’agglomération Dinan Agglomération a approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal valant plan local de l’habitat de cette communauté d’agglomération ;

2°) de mettre à la charge de la communauté d’agglomération Dinan Agglomération le versement de la somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la délibération attaquée a été prise à l’issue d’une procédure irrégulière au regard de l’article L. 153-21 du code de l’urbanisme ;

— elle a été prise à l’issue d’une procédure irrégulière au regard des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ;

— le plan local d’urbanisme intercommunal valant plan local de l’habitat en litige méconnaît les dispositions de l’article R. 151-3 du code de l’urbanisme ; l’étude environnementale est entachée d’une absence de description suffisante de l’articulation du plan avec les autres documents d’urbanisme et les plans ou programmes mentionnés à l’article L. 122-4, d’une insuffisance de l’analyse des perspectives d’évolution de l’état initial de l’environnement, d’une absence ou insuffisance d’exposé des conséquences éventuelles de l’adoption du plan sur la protection des zones revêtant une importance particulière pour l’environnement, notamment les zones Natura 2000, d’une absence ou insuffisance d’explication des choix retenus mentionnés au premier alinéa de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme, d’une absence de présentation des mesures envisagées pour compenser les conséquences dommageables de la mise en œuvre du plan sur l’environnement, d’une insuffisance de définition des critères, indicateurs et modalités retenus pour l’analyse des résultats de l’application du plan, ainsi que d’une absence de résumé non technique synthétique et abordable pour la population ;

— il est entaché d’une erreur de droit au regard de l’article L. 131-4 du code de l’urbanisme en raison de l’incompatibilité du plan local d’urbanisme intercommunal valant plan local de l’habitat avec le schéma de cohérence territoriale en tant que celui-ci comporte des dispositions prescriptives relatives à l’implantation de surfaces commerciales ;

— il méconnaît les dispositions de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme en raison de l’insuffisance du rapport de présentation ;

— il méconnaît les dispositions de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme en raison de l’incohérence du règlement graphique par rapport aux orientations du projet d’aménagement et de développement durables ;

— il est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation en ce que le règlement graphique classe la parcelle cadastrée section AC n° 28 à Taden en secteur 2AYy.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 13 juillet 2021 et 16 septembre 2022, la communauté d’agglomération Dinan Agglomération, représentée par la SELARL Arès, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de la société requérante le versement de la somme de 3 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la requête est irrecevable, à défaut pour la société requérante de justifier de son intérêt et de sa capacité à agir ;

— aucun des moyens soulevés par la requérante n’est fondé.

Par lettre du 5 juillet 2022, les parties ont été informées, par application des dispositions de l’article R. 611-11-1 du code de justice administrative, que l’affaire serait inscrite à une audience le deuxième semestre 2022 et que l’instruction était susceptible d’être close à partir du 19 septembre 2022.

Par une ordonnance à effet immédiat du 25 octobre 2022, la clôture de l’instruction a été prononcée à cette date.

Un mémoire, enregistrée le 3 novembre 2022, a été présenté pour la SARL Leblanc Coulon postérieurement à la clôture de l’instruction.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’environnement ;

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code de l’urbanisme ;

— le décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me A,

— les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public,

— et les observations de M^e Ducros, de la SELARL altius avocats, représentant la SARL Leblanc Coulon, et de M^e Hipeau, de la SELARL Arès, représentant la communauté d’agglomération Dinan Agglomération.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 13 mars 2017, le conseil communautaire de la communauté d’agglomération Dinan Agglomération a prescrit l’élaboration du plan local d’urbanisme intercommunal valant plan local de l’habitat de cette communauté d’agglomération créée le 1er janvier 2017. Par une délibération du 25 mars 2019, il a tiré le bilan de la concertation et arrêté le projet de plan local d’urbanisme intercommunal valant plan local de l’habitat. Il a été décidé, par une délibération du 25 mars 2019, d’appliquer les articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l’urbanisme. Par une délibération du 22 juillet 2019, le conseil communautaire de la communauté d’agglomération Dinan Agglomération a à nouveau arrêté le projet de plan. L’enquête publique s’est déroulée entre les 12 août et 20 septembre 2019. Le 27 janvier 2020, le conseil communautaire de la communauté d’agglomération Dinan Agglomération a approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal valant plan local d’urbanisme par une délibération dont la société requérante demande l’annulation.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne les modifications apportées au projet de plan local d’urbanisme postérieurement à l’enquête publique :

2. En vertu de l’article L. 153-21 du code de l’urbanisme : " A l’issue de l’enquête, le plan local d’urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d’enquête, est approuvé par : / 1° L’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d’enquête aient été présentés lors d’une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l’établissement public de coopération intercommunale et, le cas échéant, après que l’avis des communes sur le plan de secteur qui couvre leur territoire a été recueilli ; () ". Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l’enquête publique et celle de son approbation, qu’à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l’économie générale du projet et procèdent de l’enquête. Doivent être regardées comme procédant de l’enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l’enquête.

3. Il ressort des pièces du dossier que les modifications apportées au projet de plan local d’urbanisme entre sa soumission à l’enquête publique et son approbation tiennent compte, en particulier, de l’avis des personnes publiques associées et de la commission d’enquête. D’une part, la suppression et la modification de périmètres de secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées résultent notamment de l’avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers du 6 juin 2019. Les 316 secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées tels que délimités dans le projet arrêté représentaient environ 950 hectares, soit environ 0,89 % du territoire intercommunal, de sorte qu’alors même qu’une centaine d’entre eux a été supprimée, la partie du territoire concernée par ces modifications doit être regardée comme très mineure, cette suppression n’ayant au demeurant pas induit dans chaque cas une modification des possibilités de constructions. D’autre part, le rapport de présentation a fait l’objet de plusieurs modifications visant à rectifier des erreurs matérielles et actualiser des surfaces. S’agissant en particulier des espaces agricoles, le projet arrêté du plan local d’urbanisme intercommunal prenait en compte, par erreur, deux fois les zones agricoles littorales, la superficie de 11 536,74 hectares classés en zone Al figurant à deux reprises dans le tableau des surfaces en zone A du rapport de présentation. L’augmentation de la surface globale des zones naturelles dans les communes littorales d’environ 150 hectares, soit d’environ 3,4 %, s’explique par ailleurs essentiellement par la prise en compte de l’avis des services de l’État relatif au déclassement, dans le projet arrêté, de secteurs identifiés par l’État comme espaces remarquables et classé en zones AL ou Nl. L’augmentation de la superficie globale des zones urbaines, passant de 5 467,66 hectares à 5 579,10 hectares, soit une hausse de 2 % environ, s’explique quant à elle principalement par l’oubli, dans le projet arrêté, de la prise en compte du secteur patrimonial remarquable de Dinan d’une superficie de 88,73 hectares. Enfin, en dépit d’une erreur matérielle figurant dans le tableau des surfaces de la version approuvée du rapport de présentation, le calcul de la surface totale des zones à urbanisées reste, comme dans le projet arrêté, à environ 669 hectares. Ces modifications n’ont ainsi pas substantiellement modifié les possibilités de construction et d’usage du sol du territoire intercommunal ni le parti d’aménagement retenu initialement par les auteurs du plan local d’urbanisme intercommunal litigieux. En outre, si d’autres modifications ont été apportées, concernant notamment la rectification d’erreurs, des compléments relatifs à l’état initial du terrain et l’évaluation environnementale, l’ajout de nouvelles données chiffrées quant à la consommation foncière passée, l’intégration dans le règlement du risque de submersion marine les zonages ou des modifications d’orientations d’aménagement et de programmation, ces modifications n’ont pas davantage, par leur nature ou leur ampleur, substantiellement modifié le projet arrêté. Dans ces conditions, les modifications apportées au projet arrêté de plan local d’urbanisme intercommunal, qui procèdent de l’enquête publique, ne remettent pas en cause l’économie générale du projet. Le moyen tiré des dispositions de la méconnaissance de l’article L. 153-21 du code de l’urbanisme doit, par suite, être écarté.

En ce qui concerne l’information des conseillers municipaux :

4. Aux termes de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, rendu applicable aux établissements publics de coopération intercommunale comprenant au moins une commune de 3 500 habitants et plus par l’article L. 5211-1 du même code dans sa version applicable : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / () Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d’urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. () ». Il résulte de ces dispositions que la convocation aux réunions du conseil communautaire doit être accompagnée d’une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l’ordre du jour. Le défaut d’envoi de cette note ou son insuffisance entache d’irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n’ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d’une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l’importance des affaires, doit permettre aux intéressés d’appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n’impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications pour compléter leur information conformément à l’article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. Aux termes de cet article L. 2121-13 : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération. ».

5. Il ressort des mentions du registre des délibérations du conseil communautaire de Dinan Agglomération, qui font foi jusqu’à preuve du contraire, et il n’est pas contesté que la convocation à la séance du 27 janvier 2020 a été adressée aux conseillers communautaires le 17 janvier 2020, soit dans le respect du délai de cinq jours francs prévu par l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales précité. Il ressort des pièces du dossier qu’étaient notamment joints à cette convocation un ordre du jour mentionnant l’approbation du plan local d’urbanisme intercommunal et une note de synthèse accompagnée d’annexes. Ce courrier comporte, s’agissant de l’approbation du plan local d’urbanisme intercommunal, un lien extranet à partir duquel est disponible « l’ensemble du document soumis à l’approbation du conseil communautaire ». La note explicative de synthèse retrace de manière suffisamment précise les objectifs de l’élaboration du plan local d’urbanisme intercommunal, les différentes étapes de la procédure et les modifications apportées au dossier après enquête publique pour prendre en compte les avis des personnes publiques associées et de la commission d’enquête. Il s’ensuit que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales doit être écarté.

6. Il résulte de ce qui vient d’être dit que les conseillers communautaires de Dinan Agglomération ont disposé d’une information suffisante sur le projet de plan local d’urbanisme intercommunal préalablement à la séance du conseil communautaire du 27 janvier 2020. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ne peut dès lors qu’être écarté.

En ce qui concerne le rapport de présentation :

7. En premier lieu, aux termes de l’article R. 151-3 du code de l’urbanisme, dans sa version applicable : " Au titre de l’évaluation environnementale lorsqu’elle est requise, le rapport de présentation : / 1° Décrit l’articulation du plan avec les autres documents d’urbanisme et les plans ou programmes mentionnés à l’article L. 122-4 du code de l’environnement avec lesquels il doit être compatible ou qu’il doit prendre en compte ; / 2° Analyse les perspectives d’évolution de l’état initial de l’environnement en exposant, notamment, les caractéristiques des zones susceptibles d’être touchées de manière notable par la mise en œuvre du plan ; / 3° Expose les conséquences éventuelles de l’adoption du plan sur la protection des zones revêtant une importance particulière pour l’environnement, en particulier l’évaluation des incidences Natura 2000 mentionnée à l’article L. 414-4 du code de l’environnement ; / 4° Explique les choix retenus mentionnés au premier alinéa de l’article L. 151-4 au regard notamment des objectifs de protection de l’environnement établis au niveau international, communautaire ou national, ainsi que les raisons qui justifient le choix opéré au regard des solutions de substitution raisonnables tenant compte des objectifs et du champ d’application géographique du plan ; / 5° Présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, si possible, compenser, s’il y a lieu, les conséquences dommageables de la mise en œuvre du plan sur l’environnement ; / 6° Définit les critères, indicateurs et modalités retenus pour l’analyse des résultats de l’application du plan mentionnée à l’article L. 153-27 et, le cas échéant, pour le bilan de l’application des dispositions relatives à l’habitat prévu à l’article L. 153-29. Ils doivent permettre notamment de suivre les effets du plan sur l’environnement afin d’identifier, le cas échéant, à un stade précoce, les impacts négatifs imprévus et envisager, si nécessaire, les mesures appropriées ; / 7° Comprend un résumé non technique des éléments précédents et une description de la manière dont l’évaluation a été effectuée. () « . Aux termes de l’article L. 122-4 du même code : » 1° « Plans et programmes » : les plans, schémas, programmes et autres documents de planification élaborés ou adoptés par l’Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements et les établissements publics en dépendant, ainsi que leur modification, dès lors qu’ils sont prévus par des dispositions législatives ou réglementaires, y compris ceux cofinancés par l’Union européenne ; () « . Aux termes de l’article L. 131-5 ce de code, dans sa version en vigueur : » Les plans locaux d’urbanisme et les documents en tenant lieu prennent en compte le plan climat-air-énergie territorial prévu à l’article L. 229-26 du code de l’environnement et les schémas départementaux d’accès à la ressource forestière ".

8. L’évaluation environnementale jointe au dossier de plan local d’urbanisme intercommunal approuvé par la délibération attaquée, de 163 pages, comporte des chapitres relatifs au résumé non technique, au contexte réglementaire, à l’articulation du plan avec les autres plans et programmes, à l’explication des choix retenus pour l’élaboration du projet au regard des enjeux environnementaux, à l’évaluation des incidences du projet d’aménagement et de développement durables et des dispositifs réglementaires sur l’environnement et aux mesures envisagées vis-à-vis des conséquences dommageables, à l’évaluation environnementale des sites de projet présentant des incidences notables sur l’environnement, à l’évaluation des incidences sur les sites Natura 2000 et aux indicateurs de suivi de la mise en œuvre du plan.

9. La société Leblanc Coulon ne peut utilement soutenir que le rapport de présentation ne décrit pas l’articulation du plan local d’urbanisme intercommunal en litige avec le plan climat-air-énergie territorial de la communauté d’agglomération Dinan Agglomération dès lorsqu’il est constant que ce dernier, encore à l’état de projet, n’avait pas été approuvé à la date de la délibération attaquée.

10. Pour établir le caractère insuffisant de l’évaluation environnementale s’agissant de l’analyse les perspectives d’évolution de l’état initial de l’environnement, la société requérante invoque l’avis de la mission régionale d’autorité environnementale de Bretagne du 4 juillet 2019 qui évoque des insuffisances relatives en particulier à l’analyse des liens avec les territoires transfrontaliers, aux éléments de trame verte et bleue ou les zones humides, à l’état initial de l’environnement des secteurs ouverts à l’urbanisme et des secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées, à la qualification des continuités écologiques du territoire, à l’absence d’évaluation suffisante de l’incidence environnementale des choix en matière de consommation d’espace, ainsi qu’à l’absence de scénario alternatif au projet. Or il ressort des pièces du dossier, en particulier de l’annexe 1 de la délibération attaquée, qu’après l’enquête publique, les auteurs du plan local d’urbanisme intercommunal ont tenu compte des avis des personnes publiques associées, notamment de la mission régionale d’autorité environnementale, en apportant des modifications au projet qui ont notamment eu pour objet d’apporter des compléments sur l’état initial de l’environnement, l’analyse de l’impact des sites du projet sur le réseau Natura 2000 et des incidences indirectes sur l’environnement, ainsi que le volet cartographique relatif aux incidences du zonage du plan local d’urbanisme intercommunal et à la trame verte et bleue. Une modification du zonage est par ailleurs intervenue suite à la réduction de certaines zones à vocation économique et du nombre de secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées. De plus, un scénario « au fil de l’eau » alternatif à celui retenu par le plan local d’urbanisme, permettant d’apprécier les perspectives d’évolution de l’état de l’environnement, est présenté dans l’évaluation environnementale. La société requérante ne conteste pas que les modifications apportées à l’évaluation environnementale après l’enquête publique ont pallié les insuffisances relevées notamment par la mission régionale d’autorité environnementale sur ce point.

11. Il ressort en particulier de l’annexe 1 de la délibération attaquée que le volet de l’évaluation environnementale relatif aux incidences du plan local d’urbanisme intercommunal sur les sites Natura 2000 a été complété pour répondre aux observations des personnes publiques associées et de la commission d’enquête, notamment par l’ajout d’une analyse des effets indirects. L’évaluation environnementale comporte ainsi un chapitre de onze pages dédié à l’évaluation des incidences sur les cinq sites Natura 2000 qui présente ces incidences de manière globale avant de procéder à une analyse pour chacun des sites. La société requérante ne démontre pas le caractère insuffisant de cette présentation.

12. De même, l’explication des choix retenus pour l’élaboration du projet au regard des enjeux environnementaux figure de manière suffisamment précise dans l’évaluation environnementale, le dossier de plan local d’urbanisme intercommunal comportant également un document consacré spécifiquement à la justification des choix de 344 pages. Si la société requérante, invoquant l’avis de l’autorité environnementale, se prévaut d’insuffisances de l’étude de diagnostic au cours des dix années précédant l’arrêt du projet de plan, il ressort des pièces du dossier, notamment de l’avis de la commission d’enquête, que le projet de plan local d’urbanisme intercommunal se fonde sur un diagnostic territorial du territoire analysant l’ensemble de ses caractéristiques démographiques, urbaines, socio-économiques, environnementales, paysagères et architecturales. Dans son avis, la commission d’enquête qualifie de « réaliste » le scénario démographique de croissance de 0,7 % par an en moyenne, qu’elle estime en adéquation avec les dispositions du schéma de cohérence territoriale, le taux de croissance annuel moyen observé sur la période récente 2008-2013, les spécificités des différents secteurs et les potentialités d’attractivité du territoire. Elle observe que, sur la base de cette croissance démographique, en dépit de certaines imprécisions sur la temporalité qu’il serait souhaitable de corriger dans le rapport de présentation, le plan local d’urbanisme intercommunal valant plan local de l’habitat exprime la volonté de préserver le foncier et de réduire de 50 % la consommation de foncier à des fins d’habitat, conformément aux préconisations du schéma de cohérence territoriale. Elle ajoute que l’offre de 670 logements/an qui en résulte est cohérente et se réalise en limitant l’étalement urbain sur la base de préconisations que sont la priorité à la densification, les critères de définition de l’enveloppe urbaine explicités, l’identification des potentialités de densification au-delà du référentiel foncier du schéma de cohérence territoriale, les objectifs de densité différenciée selon les réalités territoriales, le renouvellement urbain et la lutte contre la vacance des logements. Il ressort par ailleurs de l’annexe 1 de la délibération attaquée dont la teneur n’est pas contestée par la requérante qu’en réponse aux recommandations de l’autorité environnementale relatives à la justification du projet démographique et des hypothèses d’aménagement qui en découlent, à la révision des éléments de calcul du projet démographique et la correction d’erreurs, ainsi qu’à l’argumentation des ouvertures à l’urbanisation liées au développement économique et la prise en compte des friches industrielles, la communauté d’agglomération Dinan Agglomération a, dans le rapport de présentation approuvé, pris en compte ces recommandations pour modifier et préciser l’évaluation environnementale et les justifications, modifié le zonage suite à la réduction de certaines zones à vocation économique ainsi que certains secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées et corrigé les chiffres liés à la consommation foncière à vocation économique. Le document portant sur la justification des choix mentionne en outre l’objectif de renouvellement des friches. L’évaluation environnementale comporte enfin, comme dit précédemment, un scénario dit « fil de l’eau » qui ne se limite pas à prendre en compte la situation environnementale du territoire concerné par le document d’urbanisme mais analyse les perspectives d’évolution de l’état de l’environnement pour en apprécier et identifier les enjeux.

13. La société Leblanc Coulon fait également valoir que les mesures compensatoires envisagées dans l’étude environnementale seraient insuffisantes pour compenser les conséquences dommageables de la mise en œuvre du plan sur l’environnement. Toutefois, l’étude environnementale comporte un tableau des mesures globales d’évitement, de réduction ou de compensation prévues pour répondre aux cinq enjeux identifiés par le plan local d’urbanisme intercommunal relatifs à la préservation des zones humides, la préservation des cours d’eau, la limitation de la constructibilité en zone inondable, la préservation de la trame verte et bleue et la préservation de la qualité de l’eau, ainsi qu’un tableau détaillant plus particulièrement les mesures prises concernant certaines zones de projet pour lesquelles, par leur localisation ou leur nature, il est attendu des incidences potentiellement négatives. Le document précise notamment que la prise en compte en amont des sensibilités environnementales permet de limiter fortement les incidences du projet sur l’environnement et que le règlement ou les orientation d’aménagement et de programmation du plan local d’urbanisme intercommunal permettent d’imposer des engagements aux porteurs de projet d’utilisation du sol pour renforcer les mesures de protection dans les secteurs moins ou peu sensibles. La société requérante, qui se borne à se référer à l’avis de l’autorité environnementale, n’apporte pas d’élément précis établissant que les mesures compensatoires ainsi définies seraient insuffisantes.

14. L’évaluation environnementale comporte un chapitre consacré aux indicateurs de suivi de la mise en œuvre du plan local d’urbanisme intercommunal valant plan local de l’habitat. Elle énumère 24 indicateurs, sélectionnés « selon un principe réaliste de faisabilité » en termes de sélectivité, de disponibilité, de pérennité et de périodicité des sources, ayant selon elle pour ambition de fournir « un éclairage qui pourra nécessiter le cas échéant des études complémentaires ». Ces indicateurs sont regroupés par thématiques, à savoir la consommation d’espace, les milieux naturels, les paysages et le patrimoine, la ressource en eau, les déchets, l’air et les déplacements, les risques ainsi que l’énergie et le climat. A chacun d’eux sont également associés l’objectif poursuivi et la source des données, à savoir le service urbanisme, l’agence de l’eau Loire-Bretagne, le syndicat d’eau potable, l’agence régionale de santé, le service d’assainissement, le service d’assainissement non collectif, l’association Air Breizh et l’institut national de la statistique et des études économiques. Il n’est pas démontré que ces indicateurs ne permettraient pas de suivre les effets du plan sur l’environnement afin d’identifier les impacts négatifs imprévus et d’envisager, si nécessaire, les mesures appropriées.

15. Par ailleurs, la société Leblanc Coulon fait état de ce qu’aucun résumé non technique, synthétique et abordable pour la population quant aux différents aspects du projet, n’aurait été soumis à enquête publique, la mission régionale d’autorité environnementale ayant recommandé dans son avis à la communauté d’agglomération Dinan Agglomération « de faire du résumé non technique un tome indépendant, et de le reprendre afin d’en faire un document synthétique ». Il ressort toutefois des pièces du dossier, notamment du rapport de la commission d’enquête, que l’évaluation environnementale incluse dans le rapport de présentation soumis à enquête publique comprenait un résumé non technique. Ce résumé, de dix pages, constitue le premier chapitre du rapport de présentation joint au dossier de plan local d’urbanisme intercommunal approuvé par la délibération attaquée. Il présente l’état initial de l’environnement, l’articulation du plan avec les autres plans et programmes, les objectifs, méthode et contenu de l’évaluation environnementale, les incidences du plan sur les composantes de l’environnement, l’évaluation environnementale des sites du projet, l’évaluation des incidences du projet sur les sites Natura 2000 et le dispositif de suivi de l’application du plan au regard de l’environnement. Il ne ressort ainsi pas des pièces du dossier que le rapport non technique soumis à enquête publique aurait été incomplet ou insuffisant.

16. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que les erreurs et approximations de l’étude environnementale jointe au dossier d’enquête publique auraient eu pour effet de priver le public d’une information suffisante pour apprécier les incidences sur l’environnement du projet. La commission d’enquête a d’ailleurs relevé dans ses conclusions que le dossier soumis à l’enquête publique comportait l’ensemble des pièces nécessaires à sa compréhension, dont l’étude environnementale.

17. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article R. 151-3 du code de l’urbanisme doit être écarté.

18. En second lieu, aux termes de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme, dans sa version applicable : « Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durables, les orientations d’aménagement et de programmation et le règlement. / Il s’appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d’aménagement de l’espace, d’environnement, notamment en matière de biodiversité, d’équilibre social de l’habitat, de transports, de commerce, d’équipements et de services. / () Il analyse la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l’approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d’urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l’ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain compris dans le projet d’aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l’espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. () ».

19. Le rapport de présentation du plan local d’urbanisme intercommunal dans sa version approuvée prévoit, sur la base d’un accroissement démographique projeté de 0,7 % par an, une réduction de la consommation foncière d’environ 50 % sur la période considérée.

20. Il ressort du rapport de présentation que ses auteurs se sont fondés, s’agissant de l’appréciation de la consommation passée d’espaces naturels, agricoles et forestiers, sur plusieurs analyses réalisées sur des périodes différentes et à partir de données non comparables, à savoir une analyse de la consommation d’espaces entre 1985 et 2005 réalisée dans le cadre du schéma de cohérence territoriale à partir de la comparaison de photographies aériennes et de données satellitaires, une analyse de la consommation d’espaces élaborée dans le cadre du diagnostic du plan local d’urbanisme intercommunal valant plan local de l’habitat entre 2002 et 2013 par l’analyse de photographies aériennes permettant de quantifier les surfaces bâties sur la période en renouvellement urbain, en extension et en diffus, une analyse de la consommation d’espace par rapport au « T0 » du schéma de cohérence territoriale entre 2014 et 2018, permettant d’appréhender les surfaces à vocation d’habitat consommées en extension d’urbanisation et, enfin, une analyse de la consommation d’espaces entre 2010 et 2017, réalisée par le centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA), sur la base des fichiers fonciers, à l’échelle de la parcelle et quantifiant les surfaces consommées en lien avec l’évolution de la vocation d’habitat, d’activité ou mixte des parcelles. L’agrégation de ces études dans le temps au regard des différences d’approches méthodologiques et des données traitées ne pouvant permettre une analyse cohérente sur l’ensemble de la période, il a été décidé, ainsi que l’indique la communauté d’agglomération Dinan Agglomération dans son mémoire en réponse aux questions de la commission d’enquête et ainsi qu’il ressort explicitement du cahier foncier, de réaliser l’analyse de la consommation d’espace projetée à partir des données de l’étude du CEREMA, publiée en juillet 2019, qui porte sur la période la plus exploitable allant de 2010 à 2017.

21. Les auteurs du plan local d’urbanisme intercommunal ont ainsi porté leur analyse sur les données les plus récentes en leur possession, l’étude du CEREMA évoquant une consommation foncière moyenne annuelle de 88 hectares pour l’habitat, de 2 hectares pour les équipements et de 16 hectares pour les activités économiques, soit un total moyen annuel de 106 hectares entre 2010 et 2017. De plus, si la période retenue pour l’analyse de cette consommation ne couvre pas les dix années précédant l’approbation du plan, il ne ressort pas des pièces du dossier que la comparaison des chiffres retenus sur la période analysée diffèrerait de manière significative avec la période prévue par l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme. Les données invoquées par la société requérante relatives notamment à la consommation d’espace pour des projets d’habitat entre 2014 et 2018 et à celles relatives à la consommation foncière économique entre 2003 et 2012 ne sont pas de nature à remettre en cause la pertinence du choix de retenir les données de l’analyse de CEREMA comme données de référence pour l’analyse de la consommation d’espace projetée au regard de la période passée. Il ne ressort en outre pas des pièces du dossier et il n’est d’ailleurs pas allégué que la communauté d’agglomération aurait pu avoir accès à des données actualisées et plus précises à la date d’approbation du plan, permettant en particulier une analyse par zone notamment pour les secteurs à vocation économique. Le plan local d’urbanisme intercommunal litigieux est d’ailleurs le premier document d’urbanisme élaboré par la communauté d’agglomération Dinan Agglomération créée le 1er janvier 2017.

22. Au demeurant, l’objectif prévu par le projet d’aménagement et de développement durables de réduction de la consommation foncière annuelle portée, jusqu’en 2032, à la hauteur de 52 hectares par an dont 32 hectares pour l’habitat et les équipements et 20 hectares pour les activités économique, vise une consommation foncière annuelle également inférieure tant à la consommation annuelle de 85 hectares retenue par le schéma de cohérence territoriale sur la période allant de 1985 à 2005 qu’à la consommation annuelle de 78,5 hectares identifiée dans l’analyse du diagnostic du plan local d’urbanisme intercommunal pour la période allant de 2003 à 2012.

23. Par ailleurs, il ressort du rapport de présentation que l’accroissement de la population projeté de 0,7 % par an, qualifié de « réaliste » par la commission d’enquête et non contesté, a été retenu à partir de projections réalisées sur les données de l’INSEE de 2013.

24. Enfin, ainsi qu’il a été dit précédemment, des corrections ont été apportées au rapport de présentation à la suite de l’enquête publique pour prendre en compte les observations des personnes publiques associées et de la commission d’enquête, notamment en ce qui concerne les chiffres liés à la consommation foncière.

25. Par suite, alors au demeurant qu’il n’est pas établi que des erreurs, des imprécisions ou des incohérences auraient eu pour effet de priver le public d’une information suffisante, les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme et de ce que l’évaluation environnementale serait insuffisante par voie de conséquence doivent être écartés.

En ce qui concerne la compatibilité du plan local d’urbanisme intercommunal avec le schéma de cohérence territoriale :

26. D’une part, aux termes de l’article L. 131-4 du code de l’urbanisme : « Les plans locaux d’urbanisme () sont compatibles avec : 1° Les schémas de cohérence territoriale () ». Pour apprécier la compatibilité d’un plan local d’urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle de l’ensemble du territoire couvert en prenant en compte l’ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu’impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l’adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.

27. Le document d’orientation et d’objectifs du schéma de cohérence territoriale du Pays de Dinan prévoit, concernant les zones d’aménagement commercial, qu'« en plus de respecter les enveloppes foncières prescrites, les périmètres délimités à la parcelle devront être retranscrits dans les documents d’urbanisme locaux ».

28. D’autre part, aux termes de l’article R. 151-17 du code de l’urbanisme : « Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l’intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section ». Aux termes de l’article R. 151-20 du même code : « Les zones à urbaniser sont dites »zones AU« . Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l’urbanisation. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d’eau, d’électricité et, le cas échéant, d’assainissement existant à la périphérie immédiate d’une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l’ensemble de cette zone et que des orientations d’aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d’aménagement et d’équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d’une opération d’aménagement d’ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d’aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d’eau, d’électricité et, le cas échéant, d’assainissement existant à la périphérie immédiate d’une zone AU n’ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l’ensemble de cette zone, son ouverture à l’urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d’urbanisme comportant notamment les orientations d’aménagement et de programmation de la zone ».

29. Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. A ce titre, ils peuvent identifier et localiser des éléments de paysage et définir des prescriptions de nature à assurer leur protection. Ce faisant, ils ne sont pas liés, pour déterminer l’affectation future des divers secteurs, par les modalités existantes d’utilisation des sols, dont ils

peuvent prévoir la modification dans l’intérêt de l’urbanisme. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

30. Il résulte du règlement graphique du plan local d’urbanisme intercommunal que la parcelle cadastrée section AC n° 28 à Taden est classée en zone 2AUy, laquelle est définie par le règlement littéral comme une « zone, non ouverte à l’urbanisation, () fléchée pour l’implantation de nouvelles constructions à vocation d’activité ».

31. La société Leblanc Coulon soutient que ce classement est incompatible avec l’intégration de ce terrain à l’intérieur du périmètre de la zone d’aménagement commercial de Dombriand à Taden, telle que délimitée par le document d’aménagement commercial figurant au document d’orientation et d’objectifs du schéma de cohérence territoriale du Pays de Dinan. Toutefois, son classement en zone 2AUy n’est en lui-même pas incompatible avec l’intégration du terrain en zone d’aménagement commercial par le schéma de cohérence territoriale, ce zonage correspondant, selon le règlement du plan local d’urbanisme intercommunal, à une « zone à urbaniser à long terme à vocation d’activité » entrant dans le champ d’activités d’une telle zone d’aménagement commercial. La circonstance que ce terrain se trouve au sein de la zone d’aménagement commercial de Dombriand telle que délimitée à la parcelle par le schéma de cohérence territoriale ne fait en particulier pas obstacle à ce que les auteurs du plan local d’urbanisme intercommunal prévoient une urbanisation progressive du secteur en classant la majeure partie en zone Uyc correspondant à une « zone urbaine à vocation commerciale » et une portion réduite constituée de la parcelle litigieuse en secteur 2AUy, destiné à être ouvert à l’urbanisation à long terme. Cette parcelle, dont il est constant qu’elle n’est elle-même pas desservie par l’ensemble des réseaux, est au demeurant non bâtie et ouverte sur un vaste espace naturel et agricole. Par ailleurs, la société requérante ne peut utilement se prévaloir, à l’appui de son moyen tiré de l’erreur de droit, ni de la circonstance que le plan local d’urbanisme de la commune de Taden antérieurement applicable classait la majeure partie de ce terrain en zone 1AUy2, ni du certificat d’urbanisme délivré le 14 septembre 2017 qui indiquait d’ailleurs que le plan local d’urbanisme était alors en cours de révision, ni encore du fait que le secteur en cause se trouverait en extension de la zone de la trame structurante des Alleux, telle que prévue par le projet d’aménagement et de développement durables du plan local d’urbanisme intercommunal contesté. En tout état de cause, à supposer même que ce classement contrevienne au schéma de cohérence territoriale, le caractère modeste de la superficie de la parcelle cadastrée section AC n° 28 à Taden au regard de la superficie de l’ensemble des zones d’aménagement commercial identifiées par le schéma de cohérence territoriale n’est pas de nature à révéler, à l’échelle du territoire couvert par le schéma de cohérence territoriale, une incompatibilité de ces deux documents d’urbanisme. Ce moyen doit, par suite, être écarté.

En ce qui concerne la cohérence du règlement graphique avec les orientations du projet d’aménagement et de développement durables :

32. Aux termes de l’article L. 151-5 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable : " Le projet d’aménagement et de développement durables définit : 1° Les orientations générales des politiques d’aménagement, d’équipement, d’urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; / 2° Les orientations générales concernant l’habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d’énergie, le développement des communications numériques, l’équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l’ensemble de l’établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. / Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain. () « . Aux termes de l’article L. 151-8 du même code : » Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ".

33. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d’urbanisme entre le règlement et le projet d’aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d’aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l’inadéquation d’une disposition du règlement du plan local d’urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d’aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

34. D’une part, le projet d’aménagement et de développement durables compte, parmi ses orientations, celle de « garantir un développement commercial qualitatif et diversifié » en " conten[ant] la tendance au déplacement en dehors des centralités « , à travers notamment l’objectif de » renforcer et protéger les commerces, services de proximité au profit des centralités « . Il prévoit à cet égard que » le PLUi veillera à limiter les possibilités d’implantation de commerces périphériques au sein des zones d’activités du territoire « , en dehors des zones d’aménagement commercial dont fait partie le secteur de Dombriand au sein duquel se trouve la parcelle cadastrée section AC n° 28 à Taden. Contrairement à ce que soutient la société Leblanc Coulon, si cette orientation a pour ambition, comme le souligne le rapport de présentation, de » limiter le développement commercial aux seules centralités qu’il appartiendra au PLUiH de définir et aux ZACOM () définies au SCoT « , elle n’a pas pour autant pour objet ni pour effet d’interdire, au sein des zones d’activité commerciales, le classement de certains secteurs en zone 2AUy correspondant à une zone » à urbaniser à long terme à vocation d’activité ", le projet d’aménagement et de développement durables poursuivant par ailleurs, au demeurant, l’objectif de lutte contre l’étalement urbain. En outre, la cohérence entre le règlement graphique et le projet d’aménagement et de développement durables devant être appréciée à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, le classement de la seule parcelle litigieuse en zone 2AUy ne peut à lui seul être regardé comme étant de nature à établir une incohérence à cet égard.

35. D’autre part, en se bornant à alléguer, sans l’établir, que le règlement graphique « fixe un objectif de consommation foncière future pour les projets d’habitat trois fois plus important que la moyenne de consommation foncière constatée entre les années 2014 et 2018 », la société requérante ne conteste pas sérieusement les éléments exposés aux points 19 à 24 concernant l’évaluation de la consommation foncière et ne démontre en tout état de cause pas que ce document serait incohérent avec l’objectif de « modération de la consommation d’espace à vocation d’habitat » prévu par le projet d’aménagement et de développement durables.

36. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l’incohérence du règlement avec les orientations du projet d’aménagement et de développement durables, en méconnaissance des dispositions de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme, doit être écarté en ses deux branches.

En ce qui concerne le classement en zone 2AUy de la parcelle cadastrée section AC n° 28 à Taden :

37. Le rapport de présentation du plan local d’urbanisme intercommunal en litige caractérise les secteurs 1AUyc comme des « zones structurantes tournées vers une offre commerciale (ZACOM) », le rapport de présentation précisant d’ailleurs notamment que « Le choix entre les zones 1au et 2AU s’est établi au regard des caractéristiques énoncées ci-dessous : / La proximité des réseaux et la facilité de desserte constituent les éléments déterminants dans les éléments principaux d’arbitrage des choix. / La capacité des réseaux a également permis un certain nombre d’arbitrage, c’est notamment le cas sur les communes dont les stations d’épuration ne sont pas en capacité d’admettre de nouvelles constructions. / La saturation des équipements peut ainsi expliquer un classement en 2AU sur certaines communes. Les annexes sanitaires présentent un bilan des capacités épuratoires des différentes communes du territoire et identifie les communes visées par ces difficultés techniques. / Le dernier élément d’arbitrage est le souci de phasage de la sortie des logements au global dans le cadre du PLUiH. ».

38. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section AC n° 28 se trouve à l’extrémité nord-est de la zone d’activité commerciale. Bordée d’un parc de stationnement et de constructions à l’ouest, de l’autre côté de la route départementale qui la dessert, ainsi que d’autres bâtiments au nord et au sud, elle s’ouvre en revanche à l’est sur un vaste espace agricole et naturel comprenant un espace boisé classé d’une superficie conséquente, classé en espace boisé classé, un cours d’eau et une zone humide. La parcelle, non bâtie, est cultivée. Compte tenu de ses caractéristiques et de sa localisation, les auteurs du plan local d’urbanisme intercommunal, qui ont d’ailleurs initialement souhaité classer cette parcelle d’une superficie de 26 516 m² en zone agricole, ont pu décider, à la suite de l’enquête publique et des observations de la société requérante et de la société Décathlon dont elle se déclare être la filiale, son classement en zone à urbaniser. Par ailleurs, la présence à proximité de plusieurs constructions à destination commerciale et le classement antérieur de ce terrain par le plan local d’urbanisme de la commune de Taden en secteur 1AU alors défini comme « une zone équipée ou dont les équipements sont en cours de réalisation, réservée à l’urbanisation future » ne sont pas de nature à établir la capacité suffisante des réseaux d’eau, d’électricité et, le cas échéant, d’assainissement existant à sa périphérie immédiate pour desservir les constructions à implanter dans le futur. S’agissant en particulier de l’assainissement, les annexes sanitaires jointes au rapport de présentation relèvent, pour la commune de Taden, les insuffisances du potentiel des capacités épuratoires de l’unité de traitement de Trelat. Il résulte de l’ensemble de ces considérations que la société Leblanc Coulon n’est pas fondée à se prévaloir de l’erreur manifeste d’appréciation dont serait entaché le classement de la parcelle cadastrée section AC n° 28 en secteur 2AUy.

39. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée par la communauté d’agglomération Dinan Agglomération, que la société Leblanc Coulon n’est pas fondée à demander l’annulation de la délibération du 27 janvier 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d’agglomération Dinan Agglomération a approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal valant plan local de l’habitat de cette communauté d’agglomération.

Sur les frais liés au litige :

40. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’il soit mis à la charge de la communauté d’agglomération Dinan Agglomération, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme demandée à ce titre par la société Leblanc Coulon.

41. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la société Leblanc Coulon le versement de la somme de 1 500 euros à la communauté d’agglomération Dinan Agglomération au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la société Leblanc Coulon est rejetée.

Article 2 : La société Leblanc Coulon versera à la communauté d’agglomération Dinan Agglomération la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société à responsabilité limitée Leblanc Coulon et à la communauté d’agglomération Dinan Agglomération.

Délibéré après l’audience du 13 janvier 2023 à laquelle siégeaient :

M. Radureau, président,

M. Bozzi, premier conseiller,

M^me René, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 janvier 2023.

La rapporteure,

signé

C. A

Le président,

signé

C. Radureau

Le greffier,

signé

N. Josserand

La République mande et ordonne au préfet des Côtes-d’Armor en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.