Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 24 avril et 4 mai 2023, la société UAB GBY, représentée par M^e Michalauskas, demande au juge des référés :

1°) de suspendre, en application de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, l’exécution de l’arrêté du préfet de la région Bretagne du 15 février 2023, portant interdiction de réaliser des transports de cabotage en France durant six mois, à compter du 1er mai 2023, à titre de sanction administrative ;

2°) de mettre à la charge de l’État la somme de 3 600 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :

— la condition tenant à l’urgence est satisfaite, dès lors que l’arrêté en litige porte une atteinte grave et immédiate à sa liberté de prestation de service et la prive d’une part substantielle de son chiffre d’affaires : l’activité de cabotage en France a représenté, en 2022, 3 776 opérations de transport interne, pour 7 883 108 euros, soit 25 % de son chiffre d’affaires ; cette perte de chiffre d’affaires sera en outre aggravée, par la perte à attendre d’ordres de transport international, que ses clients ne passeront plus sans point de chargement ou déchargement en France ; elle justifie avoir signé un contrat, courant du 1er janvier au 31 décembre 2023, avec une entreprise majeure de la logistique de transport de véhicules en Europe, faisant partie du groupe Stellantis, pour un tarif contractuellement fixé de 2 000 euros par jour et par véhicules (75 prévus), 5,5 jours par semaine ; ce contrat a été suspendu par son co-contractant, le 26 avril 2023 ; l’arrêté en litige génère donc un manque à gagner de 19 800 000 euros pour les six mois d’interdiction de cabotage, soit environ 1 980 000 de perte de bénéfice ;

— il existe un doute sérieux sur la légalité de l’arrêté en litige, dès lors que :

* le principe du contradictoire préalable n’a pas été respecté ; la commission territoriale des sanctions administratives (CTSA) lui a refusé la communication des procès-verbaux dressés par les différentes directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL), de sorte qu’elle n’a pas pu utilement se défendre des faits reprochés ; le rapport de la DREAL Bretagne fait mention de la qualification des manquements reprochés, mais pas de leurs dates et lieux de commission, du nom du conducteur ou de leurs circonstances factuelles ; elle a seulement pu consulter ces procès-verbaux, la veille de la séance de la commission sans en faire de copie ;

* elle n’a pas reçu, malgré ses demandes, communication du nombre d’infractions et des sanctions éventuellement infligées aux entreprises locales, alors que cette information constitue le seul moyen pour elle de contrôler que la sanction infligée ne procède pas d’une discrimination, prohibée par le droit communautaire ; ce refus de lui transmettre les documents demandés constitue une entrave supplémentaire à l’exercice des droits de la défense ;

* les dispositions du code des transports appliquées à sa situation sont entachées d’inconventionalité ; le pouvoir de sanction du préfet est fondé sur les dispositions de l’article L. 3452-5 du code des transports, qui permet de sanctionner les infractions commises ; or, en principe, seule une juridiction pénale peut qualifier les faits d’infraction ; la légalité d’un procès-verbal dressé par un agent de contrôle de la DREAL, qui permet de caractériser l’infraction, doit pouvoir être discutée, sauf à méconnaître le droit au recours effectif ; en l’espèce, les procès-verbaux dressés par les agents de contrôle de différentes DREAL ont été transmis au parquet, sans suite à ce jour, ce qui l’empêche de soulever des nullités de procédure ; les procès-verbaux en cause sont entachés de graves irrégularités de procédure : en particulier, les droits à un interprète et au silence ne sont jamais notifiés, outre que sont utilisés des outils de traduction électronique ou des formulaires traduits, sans que l’opérateur de traduction ou l’auteur du formulaire n’ait prêté serment, conformément à l’article 60 du code de procédure pénale ; l’absence de toute voie de recours, par voie d’action ou d’exception, contre les procès-verbaux de la DREAL, est contraire au droit au recours effectif ; les dispositions de l’article L. 3452-5-1 du code des transports sont entachées du même vice d’inconventionalité ;

* la sanction est entachée de discrimination par rapport aux entreprises de transport locales ; l’arrêté en litige ne motive pas la sanction au regard de cette exigence de fond que constitue l’absence de discrimination, et l’administration a refusé de lui transmettre les documents permettant de s’assurer que les entreprises locales ayant commis les mêmes infractions que celles qui lui sont reprochées, ont fait l’objet d’une sanction équivalente, de retrait temporaire de licence ;

* la matérialité et la gravité des faits reprochés ne sont pas établies, pas davantage que leur imputabilité : le nombre supposément supérieur à trois opérations de transport interne, constituant le cabotage irrégulier, résulte en réalité du seul mode de calcul retenu par la DREAL, particulièrement contestable, s’agissant des opérations de groupage ; la DREAL se fonde sur une circulaire du 21 juin 2010, faisant référence au nombre de lettres de voiture nationales, alors même que cette référence ne repose sur aucun fondement juridique ; les usines multimarques distribuent leurs produits entre les concessionnaires qui sont juridiquement différents, mais souvent localisés aux mêmes endroits ; il ne peut être considéré, en ce cas, que sont réalisées plusieurs opérations de transport distinctes ;

* la sanction est disproportionnée : à supposer les faits établis, ils constituent une quantité d’infractions négligeable, au regard du nombre de licences détenues ; il convient de préciser que le nombre d’interdictions de cabotage prononcées par les autorités françaises est de l’ordre de neuf par an, ce qui démontre bien que la sanction infligée est exceptionnelle.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 5 et 10 mai 2023, le préfet de la région Bretagne conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir, dans le dernier état de ses écritures, que :

— la condition tenant à l’urgence n’est pas satisfaite : l’entreprise UAB GBY présente une situation financière très saine, son chiffre d’affaires s’élevant à 24 724 763 euros en 2021, et 31,5 millions d’euros en croissance constante et exponentielle depuis quatre ans (la progression étant de plus de 18 millions d’euros depuis 2016) ; elle a réalisé, selon ses indications, un chiffre d’affaires en France de 7,8 millions d’euros en 2022 ; à supposer même que la sanction en litige génère une perte de chiffre d’affaires de 3,8 millions d’euros, ainsi que le prétend la société requérante, son chiffre d’affaires restera supérieur, en 2023, à celui réalisé en 2021, compte tenu de sa trajectoire d’expansion, continue depuis plusieurs années ; elle n’établit par ailleurs pas être une entreprise de transport majeure en Bretagne ; la sanction ne porte interdiction temporaire que des opérations de cabotage, sans interdire les opérations de transport international à destination ou en provenance de France ; le contrat dont la société UAB GBY se prévaut, conclu avec l’entreprise Stellantis, constitue un contrat-cadre, qui ne précise pas les lieux de chargement et de déchargement et qui ne semble pas distinguer entre les prestations de transport international et de cabotage, de sorte qu’il n’est pas établi que la décision en litige fasse obstacle à son exécution, la sous-traitance restant possible s’agissant du cabotage sur le territoire français ; au demeurant, le contrat a été signé le 30 janvier 2023, soit après la séance de la CTSA, de sorte que son dirigeant avait connaissance de ce qu’il serait potentiellement dans l’incapacité d’honorer son exécution ;

— l’intérêt public justifie le maintien de l’exécution de l’arrêté en litige, qui sanctionne des manquements graves et répétés aux exigences de sécurité routière et de concurrence saine et loyale ;

— la société UAB GBY ne soulève aucun moyen propre à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de l’arrêté en litige ; en particulier :

* elle a disposé du rapport de présentation, adressé avec la convocation devant la CTSA, dès le 25 octobre 2022 ; les procès-verbaux ne sont pas communicables, en raison du secret de l’instruction, mais étaient à sa disposition pour consultation dans les locaux de la DREAL Bretagne ; elle aurait pu les consulter bien avant le 15 décembre 2022 ; le dossier complet pouvait être consulté en séance de la CTSA, le 16 décembre 2022, en cas de demande de sa part ; le rapport de présentation mentionne précisément, pour chaque procès-verbal référencé, les faits relevés, leur date de commission et leur nature ; l’entreprise a pu faire valoir ses observations écrites préalablement à la séance, et ses observations orales, durant la séance, en ayant disposé de toutes les informations nécessaires pour utilement contester les faits reprochés ; les procès-verbaux ont été mis à sa disposition ;

* les documents complémentaires dont la société UAB GBY a demandé la communication, portant sur les infractions éventuellement commises par les sociétés locales et les sanctions infligées à leur encontre ne sont pas des documents communicables, en application des dispositions de l’article L. 311-1 du code des relations entre le public et l’administration ; en séance, il lui a été indiqué que sur la période 2019-2022, seulement deux procès-verbaux de délit et quatre procès-verbaux de contravention de 5ème classe ont été dressés, l’entreprise la plus infractionniste des seize entreprises bretonnes ne cumulant qu’un délit et une infraction, soit bien moins que la société requérante ; celle-ci a été mise en mesure de vérifier que la procédure et la sanction mises en œuvre n’étaient pas discriminatoires ;

* les procédures pénales et administratives sont indépendantes, et le règlement de 2009 n’exige pas que les faits soient préalablement qualifiés d’infraction par le juge pénal ; la régularité de la procédure pénale relève de la compétence du juge pénal ; les conducteurs ne font pas l’objet d’une audition au sens de l’article 61-1 du code de procédure pénale, mais seulement d’un recueil de déclarations spontanées lors de leur interception ; aucun procès-verbal n’est dressé durant cette phase d’échange et aucune déclaration n’est consignée par un acte formel de procédure pénale ; les procès-verbaux ne peuvent être remis en cause, dans leur régularité, durant la procédure administrative, et la décision du Conseil constitutionnel (QPC) n° 2022-1010 du 22 septembre 2022 n’est pas utilement invocable, étant relative à l’article 60 du code des douanes ; en tout état de cause, le Conseil constitutionnel a précisé dans sa décision que l’abrogation était différée au 1er septembre 2023 et que les mesures prises avant sa publication ne pouvaient être contestées sur le fondement de l’inconstitutionnalité prononcée ;

* la discrimination alléguée n’est pas établie ;

* sont reprochés à la société requérante douze délits et six contraventions de 5ème classe, constatés en opération de cabotage, soit le plus grand nombre d’infractions constatées depuis 2019 ; certaines des infractions mettent gravement en danger la sécurité des chauffeurs et des usagers de la route ; l’absence de sanction pénale est indifférente ; les infractions constatées sont classées comme graves au titre du règlement (CE) n° 1072/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009, et génèrent une concurrence déloyale avec les entreprises qui respectent la réglementation.

Vu :

— la requête au fond n° 2301828, enregistrée le 3 avril 2023 ;

— les autres pièces du dossier.

Vu :

— la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

— le règlement (CE) n° 1072/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 établissant des règles communes pour l’accès au marché du transport international de marchandises par route ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code des transports ;

— l’arrêté du 28 décembre 2011 relatif aux sanctions administratives applicables aux entreprises de transport routier et à l’honorabilité professionnelle dans le secteur du transport routier ;

— le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné M^me Thielen, première conseillère, pour statuer sur les demandes de référé.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique du 11 mai 2023 :

— le rapport de M^me Thielen,

— les observations de M^e Michalauskas, représentant la société UAB GBY, qui conclut aux mêmes fins que ses écritures, par les mêmes moyens, et précise notamment que :

* la sanction prononcée est exceptionnelle, et particulièrement lourde dans son quantum ;

* la condition tenant à l’urgence est satisfaite, du fait même de la sanction, qui prive la société UAB GBY d’une part très substantielle de son chiffre d’affaires ; elle travaille dans le domaine du transport de voitures, qui constitue un marché spécifique et spécialisé, ne permettant pas de marché ni de prestations de substitution ; les opérations de cabotage représentent un quart de son chiffre d’affaires annuel, et il n’est pas rentable financièrement de recourir à des prestataires sous-traitants ; si le donneur d’ordre ne peut faire également réaliser des prestations de cabotage, le transport sera confié dans sa globalité à une autre entreprise ; le contrat avec la société Stellantis a certes été conclu après la séance de la CTSA, mais la sanction n’était pas anticipable ;

* la sanction d’interdiction de cabotage ne peut légalement être prononcée que si le manquement a été constaté à l’occasion d’une opération de cabotage ;

* les procès-verbaux ont été vainement demandés à la DREAL Bretagne ; la société mise en cause ne peut utilement se défendre, sans accéder aux procès-verbaux ; leur seule consultation ne suffit pas ;

* le rapport de la DREAL Bretagne est très imprécis s’agissant des faits reprochés ; il ne mentionne pas qu’il s’agit de transports de cabotage et cette circonstance n’est établie par aucune pièce du dossier ; la matérialité des faits n’est ainsi aucunement établie ;

* les agents des DREAL ont la qualité d’officier de police judiciaire et agissent comme tel ; les procès-verbaux sont communiqués au parquet et ne peuvent être contestés devant le juge administratif ; il n’existe pas de recours effectif contre une pièce de procédure qui fait pourtant grief, ce qui entache les dispositions applicables d’inconventionalité ; les conducteurs sont auditionnés et les pièces traduites, sans traducteur assermenté ;

* l’absence de discrimination n’est pas établie ; il n’est pas possible qu’aucune sanction n’ait été prononcée durant 45 mois ;

* la manière de comptabiliser les opérations de transport est illégale ; il n’est pas possible de raisonner par lettre de voiture, s’agissant des opérations groupées qui ne représentent qu’une seule opération, avec deux ou trois destinataires situés au même endroit ; les opérations de cabotage n’ont ainsi pas été illégalement réalisées ;

* les infractions sur le repos hebdomadaire ne sont pas imputables à la société ;

* la sanction est disproportionnée, eu égard à la faible gravité des infractions et à leur nombre ;

* les infractions récentes dont se prévalent les représentants du préfet de région ne sont pas établies et ne sont en tout état de cause pas en débat ;

— les observations de M. B et de M. A, représentant le préfet de la région Bretagne, qui persistent dans leurs conclusions écrites, par les mêmes arguments, et font notamment valoir que :

* l’incidence financière de la sanction est très faible, pour une société dont la situation financière est très saine, de sorte que la condition tenant à l’urgence n’est pas caractérisée ;

* la sanction n’est pas discriminatoire, et la société UAB GBY s’est vu transmettre de nombreux éléments d’information sur ce point, en séance de la CTSA ;

* les procès-verbaux constatent des faits, et leurs mentions font foi jusqu’à preuve du contraire ; les contrôleurs des DREAL agissent dans le cadre de leurs missions de contrôle et de police, sans être officier de police judiciaire ;

* les échanges ayant lieu avec les chauffeurs ne relèvent pas de l’audition libre telle que définie dans le code de procédure pénale ; est transmise une notice dans la langue du transporteur intercepté ;

* le parquet doit nécessairement statuer et décider des suites à donner sur les procès-verbaux qui lui sont transmis, ne serait-ce que parce qu’il doit statuer sur la consignation déposée par le chauffeur ; en l’espèce, la DREAL Bretagne n’a pas connaissance des suites données par les différents parquets auxquels ont été transmis les procès-verbaux établis ;

* les infractions ont été constatées par huit DREAL différentes ; la société UAB GBY est deux ou trois plus infractionniste que la plus infractionniste des sociétés bretonnes ;

* toutes les infractions peuvent être sanctionnées, y compris si elles ne sont pas constatées à l’occasion d’une opération de cabotage ;

* le compte-rendu de la DREAL Bretagne fait mention de la nature de l’infraction, par le code Natif ; la date de commission est précisée ; les procès-verbaux sont consultables avant et le jour de la séance de la CTSA ;

* la société ne saurait utilement et sérieusement soutenir que les infractions à la législation sur le repos ne lui sont pas imputables ;

* les relevés kilométriques transmis par la société UAB GBY elle-même révèle que 37 % de ses véhicules sont en infraction, sur les trois jours considérés, au regard des temps de circulation maximum quotidien ; depuis le 2 novembre 2022, 19 de ses véhicules ont été contrôlés, et 8 infractions ont été constatées ;

* la sanction n’est pas disproportionnée ; elle est classiquement d’un an d’interdiction en cas de cabotage irrégulier ; elle a été réduite à 6 mois compte tenu de l’engagement de la société UAB GBY à modifier ses pratiques ;

* la sanction n’est pas discriminatoire : depuis 2019, 6 entreprises bretonnes et 5 entreprises étrangères ont été sanctionnées.

La clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience.

Considérant ce qui suit :

1. Par arrêté du 15 février 2023, le préfet de la région Bretagne a fait interdiction à la société UAB GBY de réaliser des transports de cabotage en France durant six mois, à compter du 1er mai 2023, à titre de sanction administrative. La société UAB GBY a saisi le tribunal d’un recours en annulation contre cette décision et, dans l’attente du jugement au fond, demande au juge des référés d’en suspendre l’exécution.

Sur les conclusions aux fins de suspension :

2. Aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ».

3. Aux termes de l’article L. 3421-3 du code des transports, dans sa version applicable jusqu’au 20 février 2022 : « L’activité de cabotage routier de marchandises, telle que prévue par le règlement (CE) n° 1072/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 établissant des règles communes pour l’accès au marché du transport international de marchandises par route est subordonnée à la réalisation préalable d’un transport routier international. À cette condition, elle peut être pratiquée à titre temporaire par tout transporteur routier pour compte d’autrui établi dans un État partie à l’Espace économique européen, aux fins de rationalisation du transport international aux plans économique, énergétique et environnemental, sous réserve des dispositions transitoires prévues par les traités d’adhésion à l’Union européenne en matière de cabotage routier de marchandises ». Aux termes de son article L. 3421-4 : « Lorsque le transport international est à destination du territoire français, le cabotage routier est autorisé, après déchargement des marchandises, dans la limite de trois opérations sur le territoire français. Ces trois opérations de cabotage doivent être achevées dans le délai de sept jours à compter du déchargement des marchandises ayant fait l’objet du transport international. Le cabotage doit être réalisé avec le même véhicule que celui qui a servi au transport international ou, s’il s’agit d’un ensemble de véhicules, avec le même véhicule moteur ». Aux termes de son article L. 3421-6 : « Tout véhicule effectuant en France une opération de cabotage routier de marchandises doit être accompagné des documents permettant de justifier du respect des dispositions qui précèdent. Ces documents attestent du transport international préalable auquel cette activité est subordonnée ainsi que de chaque opération de cabotage réalisée ». Aux termes de l’article L. 3421-3 du code des transports, dans sa version en vigueur depuis le 21 février 2022 : « Les entreprises de transport routier non établies en France sont autorisées à effectuer des opérations de cabotage sur le territoire français dans le respect des conditions prévues au chapitre III du règlement (CE) n° 1072/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 établissant des règles communes pour l’accès au marché du transport international de marchandises par route ». Aux termes de l’article 8 de ce règlement (CE) n° 1072/2009 : « / () / 2. Une fois que les marchandises transportées au cours d’un transport international à destination de l’État membre d’accueil ont été livrées, les transporteurs visés au paragraphe 1 sont autorisés à effectuer, avec le même véhicule, ou, s’il s’agit d’un ensemble de véhicules couplés, avec le véhicule à moteur de ce même véhicule jusqu’à trois transports de cabotage consécutifs à un transport international en provenance d’un autre État membre ou d’un pays tiers à destination de l’État membre d’accueil. Le dernier déchargement au cours d’un transport de cabotage avant de quitter l’État membre d’accueil a lieu dans un délai de sept jours à partir du dernier déchargement effectué dans l’État membre d’accueil au cours de l’opération de transport international à destination de celui-ci. / () / 3. Les transports nationaux de marchandises par route effectués dans l’État membre d’accueil par un transporteur non résident ne sont réputés conformes au présent règlement que si le transporteur peut produire des preuves attestant clairement le transport international à destination de l’État membre d’accueil ainsi que chaque transport de cabotage qu’il a effectué par la suite. / () ». Aux termes de son article 9 : " 1. L’exécution des transports de cabotage est soumise, sauf si la législation communautaire en dispose autrement, aux dispositions législatives, réglementaires et administratives en vigueur dans l’État membre d’accueil, en ce qui concerne: a) les conditions régissant le contrat de transport; / () / d) les temps de conduite et périodes de repos ; / () / 2. Les dispositions législatives, réglementaires et administratives visées au paragraphe 1 sont appliquées aux transporteurs non résidents dans les mêmes conditions que celles qui sont imposées aux transporteurs établis dans l’État membre d’accueil, afin d’empêcher toute discrimination fondée sur la nationalité ou le lieu d’établissement ".

4. Aux termes par ailleurs de l’article 13 de ce même règlement (CE) n° 1072/2009 : « / () / 2. Sans préjudice de poursuites pénales, les autorités compétentes de l’État membre d’accueil sont habilitées à prendre des sanctions contre le transporteur non résident qui a commis sur le territoire de cet État, à l’occasion d’un transport de cabotage, des infractions au présent règlement ou à la législation nationale ou communautaire dans le domaine des transports routiers. Elles prennent ces sanctions de manière non discriminatoire. Ces sanctions peuvent notamment consister en un avertissement ou, en cas d’infraction grave, en une interdiction temporaire des transports de cabotage sur le territoire de l’État membre d’accueil où l’infraction a été commise. / 3. Les États membres garantissent que les transporteurs ont un droit de recours contre toute sanction administrative dont ils feraient l’objet en application du présent article ».

5. Aux termes de l’article L. 3452-5-1 du code des transports : « Les modalités selon lesquelles, en application des règlements cités à l’article L. 3452-5, un transporteur non établi en France qui a commis en France, à l’occasion d’un transport de cabotage, une infraction grave au droit de l’Union européenne dans le domaine des transports routiers peut faire l’objet d’une interdiction temporaire de cabotage sur le territoire français sont fixées par le décret prévu à l’article L. 3452-5-2 ». Aux termes de son article R. 3242-11 : « En application de l’article L. 3452-5-1, une entreprise de transport non résidente qui a commis en France, à l’occasion d’un transport de cabotage, une infraction grave au règlement (CE) n° 1072/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 établissant des règles communes sur les conditions à respecter pour exercer la profession de transporteur par route, () ou à la législation communautaire dans le domaine des transports routiers, peut faire l’objet, par le préfet de région, d’une interdiction de réaliser des transports de cabotage sur le territoire national ». Aux termes de son article R. 3242-12 : « Le préfet de région qui prononce l’interdiction prévue à l’article R. 3242-11 est celui de la région dans laquelle l’infraction a été relevée. La durée de cette interdiction ne peut excéder un an. / La décision du préfet de région est prise après avis de la commission territoriale des sanctions administratives. / Une entreprise ne peut faire l’objet que d’une seule interdiction en même temps, valable pour toute la France ». Aux termes de son article R. 3452-20 : « La procédure devant la commission territoriale des sanctions administratives revêt un caractère contradictoire ». Aux termes de son article R. 3452-21 : « Le représentant de l’entreprise ou la personne mise en cause sont convoqués trois semaines au moins avant la date de la séance. / () / Ils peuvent consulter leur dossier, se faire assister ou représenter par toute personne à laquelle ils ont régulièrement donné mandat, présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur leur demande, des observations orales. Le rapport de présentation leur est communiqué au plus tard cinq jours avant la séance de la commission ».

6. La décision de sanction en litige est fondée sur la circonstance que dix-huit procès-verbaux d’infractions à la réglementation relative au cabotage ont été dressés à l’encontre de véhicules de la société UAB GBY, entre le 22 janvier 2019 et le 6 août 2022, relevant douze infractions de nature délictuelle, procédant de transports de cabotage au-delà du nombre autorisé, ainsi que six contraventions de cinquième classe, parmi lesquelles la prise de repos hebdomadaire normal à bord du véhicule, le 14 février 2022, l’absence d’attestation de conducteur à bord du véhicule les 19 septembre 2019 et 6 août 2022, l’absence de lettre de voiture relative au transport international préalable le 5 mai 2021 et l’utilisation non conforme du dispositif de commutation de l’appareil de contrôle les 22 janvier 2021 et 19 janvier 2022.

7. Pour contester la légalité de la sanction infligée, la société UAB GBY soutient que le principe du contradictoire préalable n’a pas été respecté, dès lors que la commission territoriale des sanctions administratives (CTSA) lui a refusé la communication des procès-verbaux dressés par les différentes directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL), de sorte qu’elle n’a pas pu utilement se défendre des faits reprochés, outre que le rapport de la DREAL Bretagne fait mention de la qualification des manquements reprochés, mais pas de leurs dates et lieux de commission, du nom du conducteur ou de leurs circonstances factuelles. Elle soutient également qu’elle n’a pas reçu communication du nombre d’infractions et des sanctions éventuellement infligées aux entreprises locales, ce qui constitue une entrave supplémentaire à l’exercice des droits de la défense, outre que l’arrêté portant sanction ne comporte aucune motivation spécifique relative à son caractère non discriminatoire. Elle soutient également que les dispositions du code des transports appliquées à sa situation sont entachées d’inconventionalité, dès lors que le préfet de région peut sanctionner des infractions qui n’ont pas été pénalement constatées et qualifiées, et qu’elle ne dispose d’aucun recours effectif contre les procès-verbaux dressés par les agents des DREAL, ne pouvant notamment en contester la validité devant le juge administratif, alors même qu’ils sont entachés de graves irrégularités de procédure, s’agissant des droits à un interprète et au silence, qui ne sont jamais notifiés. Elle soutient enfin que la matérialité de certaines des infractions n’est pas établie, que d’autres ne sont imputables qu’aux conducteurs et que la sanction est disproportionnée.

8. En premier lieu, il résulte de l’instruction que la société UAB GBY a été convoquée à la séance de la CTSA du 16 décembre 2022 par courrier du 25 octobre 2022, lui transmettant en pièce-jointe le rapport de présentation établi par l’agent de la DREAL Bretagne, recensant l’ensemble des infractions reprochées et mentionnant, outre la référence des procès-verbaux, la date et l’autorité d’établissement, ainsi que les faits précis reprochés et la nature de chacune d’elles, et l’informant de sa possibilité de consulter l’intégralité du dossier, notamment les procès-verbaux en cause, dans les locaux de la DREAL Bretagne, ainsi que de son droit de présenter ses observations écrites et orales lors de la séance, par son représentant légal ou le mandataire de son choix. Il résulte à cet égard de l’instruction que le représentant de la société UAB GBY et son conseil ont pu consulter l’intégralité des procès-verbaux dressés à son encontre, à la date qu’ils avaient choisie, soit la veille de la séance de la CTSA, qu’ils ont présenté des observations écrites le 14 décembre 2022 et qu’ils ont été entendus par la commission lors de sa séance du 16 décembre 2022. Dans ces circonstances, la société requérante ne peut sérieusement soutenir qu’elle n’a pas été mise en mesure de prendre connaissance des faits et manquements reprochés et disposer de tous les éléments et informations nécessaires pour utilement se défendre, avant la séance de la CTSA puis l’édiction de la sanction, alors qu’il lui était loisible de consulter son dossier à une autre date que la veille de la séance de la commission et qu’elle ne soutient ni même n’allègue que les procès-verbaux auraient été imprécis s’agissant de la date et de l’heure exactes de chaque infraction constatée, de son lieu précis ainsi que de l’immatriculation du véhicule mis en cause, ne lui permettant pas d’identifier et, par suite, de contester la matérialité des faits reprochés. Si, par ailleurs, les sanctions infligées à une société étrangère ne doivent pas être discriminatoires, il ne résulte d’aucun texte ni d’aucun principe que l’administration doive informer une société mise en cause des sanctions précédemment infligées aux autres sociétés, nationales notamment, pour des infractions similaires, pas davantage, au demeurant, que ne pèse sur le préfet de région une obligation de motivation spécifique, sur ce point, de la sanction infligée. Par suite, les moyens tirés tant du vice de procédure, pour défaut de contradictoire, que du vice de forme, pour motivation insuffisante, n’apparaissent pas propres, en l’état de l’instruction, à créer un doute sérieux quant à la légalité de l’arrêté en litige.

9. En deuxième lieu, dès lors que l’application de sanctions administratives est indépendante des poursuites pénales, ainsi que le rappelle au demeurant expressément l’article 13 du règlement (CE) n° 1072/2009, la société UAB GBY ne peut utilement soutenir que les infractions constatées par les agents contrôleurs des DREAL ne pouvaient être sanctionnées par le préfet de région, en l’absence de qualification préalable par une juridiction pénale, l’administration ne méconnaissant par ailleurs pas le principe de la présomption d’innocence en prononçant une sanction sans attendre que les juridictions répressives éventuellement saisies aient définitivement statué. S’il n’appartient par ailleurs pas à la juridiction administrative de statuer sur la régularité des procès-verbaux établis par les agents contrôleurs des DREAL et constatant les infractions et manquements commis par les véhicules d’une société de transport routier aux règles nationales et communautaires de circulation, cette seule circonstance ne saurait caractériser une méconnaissance du droit au recours effectif, la régularité desdits procès-verbaux pouvant être contestée devant la juridiction pénale. La société UAB GBY ne saurait par suite soutenir être privée de tout recours juridictionnel, la circonstance que les procédures pénales afférentes n’aient pas de suite connue restant, à cet égard, sans incidence. Dans ces circonstances, le moyen tiré de l’inconventionalité de la procédure applicable n’apparaît pas propre, en l’état de l’instruction, à créer un doute sérieux quant à la légalité de l’arrêté en litige.

10. En troisième et dernier lieu, la société UAB GBY n’apporte aucun élément de nature à remettre en cause les constats effectués par les agents assermentés des différentes DREAL concernées, s’agissant tant des infractions identifiées que leur circonstance de commission (en opération de cabotage ou non), constats qui font foi jusqu’à preuve contraire. Si la société UAB GBY soutient également que les faits constatés par l’administration devaient être suffisamment graves pour faire l’objet d’une sanction administrative, elle n’apporte aucun élément de nature à utilement remettre en cause l’appréciation faite en la matière par le préfet de la région Bretagne, qui pouvait tant prendre en considération la nature de certaines des infractions commises, notamment celles relatives à la violation de la réglementation sociale européenne, qui restent imputables à la société employeur, que le nombre et le caractère réitéré des manquements aux règles du cabotage. En l’état de l’instruction, les moyens tirés du défaut de matérialité des faits reprochés ainsi que du caractère discriminatoire et disproportionné de la sanction infligée n’apparaissent ainsi pas davantage propres à créer un doute sérieux quant à la légalité de l’arrêté en litige.

11. Il résulte de tout ce qui précède que l’une des conditions auxquelles les dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative subordonnent la suspension d’une décision administrative n’est pas remplie. Les conclusions de la société UAB GBY tendant à la suspension de l’exécution de l’arrêté du préfet de la région Bretagne du 15 février 2023 ne peuvent, par suite et sans qu’il soit besoin de statuer sur la condition d’urgence, qu’être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

12. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’État qui n’est pas, dans la présente instance, partie perdante, la somme que la société UAB GBY demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

O R D O N N E :

Article 1er : La requête de la société UAB GBY est rejetée.

Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la société UAB GBY et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera transmise pour information au préfet de la région Bretagne.

Fait à Rennes, le 2 juin 2023.

Le juge des référés,

signé

O. ThielenLa greffière d’audience,

signé

J. Jubault

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

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