Vu la procédure suivante,

Procédure contentieuse antérieure :

La société par actions simplifiée (SAS) Lalome Investissement a demandé au tribunal administratif de Rouen d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté n° PA 27191.23.A0003 du 22 septembre 2023 par lequel le maire de Clef-Vallée-d’Eure a refusé de lui délivrer un permis d’aménager pour la création d’un lotissement de cinquante lots à bâtir sur les parcelles cadastrées 211ZE143 et 211ZE142.

Par un jugement n° 2304609 du 6 août 2025, le tribunal administratif de Rouen a annulé l’arrêté du 22 septembre 2023 et a enjoint au maire de Clef-Vallée-d’Eure de délivrer à la société un certificat de permis d’aménager tacite dans un délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 3 octobre 2025 et le 27 janvier 2026, la commune de Clef-Vallée-d’Eure, représentée par M^e Soublin, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement du 6 août 2025 du tribunal administratif de Rouen ;

2°) de rejeter les demandes de la société Lalome Investissement ;

3°) de mettre à la charge de cette dernière la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

le jugement est irrégulier dès lors que le tribunal a méconnu son office en ne faisant pas usage de ses pouvoirs d’instruction ;

la société n’était pas titulaire d’un permis tacite à la date de son arrêté dès lors que ce dernier lui avait été notifié dans le délai fixé par les dispositions de l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme ;

le projet était contraire aux dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme et des dispositions de l’article C 1 a) du règlement de la zone urbaine du PLUi valant SCOT de l’ancienne communauté de communes Eure Madrie Seine ;

il était également contraire aux dispositions de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme et de l’article B° du règlement du plan local d’urbanisme intercommunal.

Par un mémoire en défense et un mémoire enregistrés les 13 janvier et 6 février 2026, la société Lalome Investissement, représentée par M^e Destarac, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la commune de Clef-Vallée-d’Eure, la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par la commune ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 2 mars 2026, la clôture de l’instruction a été prononcée avec effet immédiat en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de l’urbanisme.

La commune de Clé-Vallée-d’Eure a été invitée, le 30 mars 2026, en application de l’article R. 613-1-1 du code de justice administrative, à produire des pièces en vue de compléter l’instruction.

La commune de Clé-Vallée-d’Eure a produit les pièces sollicitées, le 7 avril 2026, qui ont été communiquées aux parties.

La société Lalome Investissement a produit des observations, le 14 avril 2026, qui ont été communiquées aux parties.

La commune de Clé-Vallée-d’Eure a produit des observations, le 21 avril 2026, qui ont été communiquées aux parties.

La société Lalome Investissement a produit des observations, le 24 avril 2026, qui n’ont pas été communiquées aux parties.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

le code de l’urbanisme ;

le code des relations entre le public et l’administration ;

le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 30 avril 2026 :

le rapport de M^me Potin, première conseillère,

les conclusions de M. Degand, rapporteur public,

les observations de M^e Gonnet, représentant la société Lalome Investissement et M^e Justal-Gervais, représentant la commune de Clef-Vallée-d’Eure.

Considérant ce qui suit :

Le 23 décembre 2022, une demande de permis d’aménager a été déposée par la société Lalome Investissement pour la création d’un lotissement de cinquante lots à bâtir sur les parcelles cadastrées 211ZE143 et 211ZE142, situées rue nationale à Ecardenville-sur-Eure, sur le territoire de la commune de Clef-Vallée-d’Eure. Par un arrêté en date du 12 avril 2023, le maire de Clef-Vallée-d’Eure a refusé de délivrer le permis sollicité. La société pétitionnaire a présenté un recours gracieux puis un recours en annulation contre ce refus, qui a été rejeté par un jugement n° 2304123 du 6 août 2025 du tribunal administratif de Rouen. Elle a également déposé une nouvelle demande de permis d’aménager le 23 juin 2023, en modifiant son projet. Par l’arrêté n°PA 27191.23.A0003, en date du 22 septembre 2023, la commune de Clef-Vallée-d’Eure a de nouveau refusé de lui délivrer un permis d’aménager. La commune de Clef-Vallée-d’Eure interjette appel du jugement n° 2304609 du 6 août 2025 par lequel le tribunal administratif de Rouen a fait droit à la requête de la société Lalome Investissement, a annulé l’arrêté du 22 septembre 2023 et a enjoint à la commune de délivrer un certificat de permis d’aménager tacite dans un délai d’un mois.

Sur la régularité du jugement :

Aux termes de l’article R. 611-10 du code de justice administrative : « Sous l’autorité du président de la chambre à laquelle il appartient et avec le concours du greffier de cette chambre, le rapporteur fixe, eu égard aux circonstances de l’affaire, le délai accordé aux parties pour produire leurs mémoires. Il peut demander aux parties, pour être jointes à la procédure contradictoire, toutes pièces ou tous documents utiles à la solution du litige (…) ».

Il appartient au juge administratif, en application des dispositions de l’article R. 611-10 du code de justice administrative précité, dans l’exercice de ses pouvoirs généraux de direction de la procédure, d’ordonner toutes les mesures d’instruction qu’il estime nécessaires à la solution des litiges qui lui sont soumis, et notamment de requérir des parties ainsi que, le cas échéant, de tiers, la communication des documents qui lui permettent de vérifier les allégations des requérants et d’établir sa conviction.

La commune de Clef-Vallée-d’Eure soutient que le tribunal aurait dû, pour retenir que la société pétitionnaire était titulaire d’un permis d’aménager tacite et pour qualifier l’arrêté attaqué de décision portant retrait d’une autorisation d’urbanisme, mettre en œuvre ses pouvoirs d’instruction et demander la communication de la preuve de notification de l’arrêté en litige. Toutefois, dès lors que la société pétitionnaire faisait valoir dans le mémoire communiqué le 22 avril 2025 l’existence d’un permis tacite, il appartenait à la commune de contester cette allégation par tout moyen et notamment par la production d’éléments de preuve en sa possession, ce qui n’a pas été le cas en l’espèce. Dans ces conditions, le tribunal n’a entaché son jugement d’aucune irrégularité en n’usant pas des pouvoirs d’instruction qu’il tient de l’article R. 611-10 du code de justice administrative, pour solliciter la production de la preuve de la notification de l’arrêté en litige. Le moyen doit être écarté.

Il résulte de ce qui précède que le jugement attaqué n’est entaché d’aucune irrégularité.

Sur l’arrêté du 22 septembre 2023 :

Aux termes de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme : « Lorsqu’elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d’urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l’ensemble des moyens de la requête qu’elle estime susceptible de fonder l’annulation ou la suspension, en l’état du dossier ».

Une décision rejetant une demande d’autorisation d’urbanisme pour plusieurs motifs ne peut être annulée par le juge de l’excès de pouvoir à raison de son illégalité interne, réserve faite du détournement de pouvoir, que si chacun des motifs qui pourraient suffire à la justifier sont entachés d’illégalité. En outre, en application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, le tribunal administratif saisi doit, lorsqu’il annule une telle décision de refus, se prononcer sur l’ensemble des moyens de la demande qu’il estime susceptibles de fonder cette annulation, qu’ils portent d’ailleurs sur la légalité externe ou sur la légalité interne de la décision. En revanche, lorsqu’il juge que l’un ou certains seulement des motifs de la décision de refus en litige sont de nature à la justifier légalement, le tribunal administratif peut rejeter la demande tendant à son annulation sans être tenu de se prononcer sur les moyens de cette demande qui ne se rapportent pas à la légalité de ces motifs de refus.

Saisi d’un jugement ayant annulé une décision refusant une autorisation d’urbanisme, il appartient au juge d’appel, pour confirmer cette annulation, de se prononcer sur les différents motifs d’annulation que les premiers juges ont retenus, dès lors que ceux-ci sont contestés devant lui.

En revanche, si le juge d’appel estime qu’un des motifs de la décision de refus litigieuse est fondé et que l’administration aurait pris la même décision si elle avait retenu ce seul motif, il peut, sans méconnaître les articles L. 424-3 et L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, rejeter la demande d’annulation de cette décision et infirmer en conséquence le jugement attaqué devant lui, sans être tenu de statuer sur la légalité des autres motifs retenus par l’autorité administrative et sur lesquels les premiers juges se sont prononcés.

Pour annuler l’arrêté attaqué, le tribunal a considéré que la société Lalome Investissement bénéficiait depuis le 23 septembre 2023 d’un permis tacite, que la commune n’avait pas respecté de procédure préalable contradictoire avant de le retirer et que le projet n’était contraire ni aux dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, ni à celles de l’article R. 111-27 de ce même code.

En ce qui concerne la nature de l’acte attaqué :

D’une part, aux termes du premier alinéa de l’article L. 423-1 du code de l’urbanisme : « Les demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d’Etat. ». Aux termes du premier alinéa de l’article L. 424-2 du même code : « Le permis est tacitement accordé si aucune décision n’est notifiée au demandeur à l’issue du délai d’instruction. ». Aux termes de l’article R. 423-19 de ce même code : « Le délai d’instruction court à compter de la réception en mairie d’un dossier complet. » Par ailleurs, l’article R. 423-23 du code de l’urbanisme dispose que le délai d’instruction de droit commun est de trois mois pour les demandes de permis d’aménager. Enfin, aux termes de l’article R. 424-1 dudit code : « A défaut de notification d’une décision expresse dans le délai d’instruction déterminé (…), le silence gardé par l’autorité compétente vaut, (…) b) Permis de construire, permis d’aménager ou permis de démolir tacite (…) ». Aux termes du premier aliéna de l’article R. 424-10 du code de l’urbanisme : « La décision accordant ou refusant le permis ou s’opposant au projet faisant l’objet d’une déclaration préalable est notifiée au demandeur par lettre recommandée avec demande d’avis de réception postal. ». L’article R. 474-1 de ce même code dispose que : « (…) II. -Lorsqu’en application du présent livre et des articles L. 112-14 et L. 112-15 du code des relations entre le public et l’administration, l’autorité compétente notifie un document par voie électronique à un usager, l’intéressé est réputé en avoir reçu notification : / 1° En cas d’utilisation d’un envoi recommandé électronique, le lendemain de la date d’envoi de l’information prévue au I de l’article R. 53-3 du code des postes et communications électroniques ; / 2° En cas d’utilisation d’un procédé électronique tel que mentionné à l’article R. 112-17 du code des relations entre le public et l’administration, par dérogation à l’article R. 112-20 du même code, le lendemain de la date d’envoi de l’avis de dépôt à l’usager ».

D’autre part, aux termes de l’article L. 112-15 du code des relations entre le public et l’administration : « Lorsqu’une personne doit adresser un document à l’administration par lettre recommandée, cette formalité peut être accomplie par l’utilisation d’un téléservice au sens de l’article 1er de l’ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives, d’un envoi recommandé électronique au sens de l’article L. 100 du code des postes et des communications électroniques ou d’un procédé électronique, accepté par cette administration, permettant de désigner l’expéditeur et d’établir si le document lui a été remis. / Lorsque l’administration doit notifier un document à une personne par lettre recommandée, cette formalité peut être accomplie par l’utilisation d’un envoi recommandé électronique au sens du même article L. 100 ou d’un procédé électronique permettant de désigner l’expéditeur, de garantir l’identité du destinataire et d’établir si le document a été remis. L’accord exprès de l’intéressé doit être préalablement recueilli. ». Aux termes de l’article R. 112-17 du même code : « Lorsqu’une administration souhaite recourir à un procédé électronique, prévu au deuxième alinéa de l’article L. 112-15 et ne relevant pas de l’article L. 100 du code des postes et des communications électroniques, elle informe les personnes intéressées, dont il lui appartient de recueillir l’accord exprès, des caractéristiques du procédé utilisé, conforme aux règles fixées par le référentiel général de sécurité prévu à l’article 9 de l’ordonnance du 8 décembre 2005 précitée, ainsi que des conditions de mise à disposition du document notifié, de garantie de l’identité de son destinataire et de prise de connaissance par ce dernier. Elle leur indique également les modalités de mise à jour des coordonnées et le délai de préavis prévu à l’article R. 112-18 ainsi que le délai, fixé à l’article R. 112-20, au terme duquel, faute de consultation du document par le destinataire, celui-ci est réputé lui avoir été remis ». L’article R. 112-18 de ce même code prévoit que : « Après accord exprès de la personne recueilli par voie électronique, celle-ci choisit, le cas échéant, parmi les moyens que lui propose l’administration, celui par lequel elle désire recevoir les avis de dépôt qui lui sont adressés. Elle maintient à jour, par la même voie, ses coordonnées afin que les avis de dépôt puissent lui parvenir. / Si elle ne souhaite plus bénéficier du procédé électronique, elle en informe l’administration par voie électronique dans un délai de préavis, fixé au préalable par cette dernière, qui ne peut excéder trois mois ». L’article R. 112-19 de ce même code précise que : « L’administration adresse à la personne un avis l’informant qu’un document est mis à sa disposition et qu’elle a la possibilité d’en prendre connaissance par le procédé prévu au deuxième alinéa de l’article L. 112-15. / Cet avis mentionne la date de mise à disposition du document, les coordonnées du service expéditeur et le délai prévu à l’article R. 112-20 ».

Il résulte de ces dispositions qu’à l’expiration du délai d’instruction tel qu’il résulte de l’application des dispositions du chapitre III du titre II du livre IV du code de l’urbanisme relatives à l’instruction des déclarations préalables, des demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir, naît une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite.

Il ressort des pièces du dossier que la société Lalome Investissement a déposé le 23 juin 2023 sa demande de permis d’aménager dans laquelle elle habilitait un tiers, à savoir le cabinet Forteau Faisant, à recevoir par voie électronique les documents habituellement notifiés par lettre recommandée avec accusé de réception. La commune de Clef-Vallée-d’Eure en a accusé réception le même jour, ainsi qu’en atteste le cachet apposé par la commune. Par une lettre en date du 20 juillet 2023, la commune a informé la société pétitionnaire que le délai d’instruction était porté à quatre mois du fait de la nécessité de la consultation de plusieurs services. Par un arrêté du 22 septembre 2023, la commune a refusé à la société le permis d’aménager demandé.

La commune de Clef-Vallée-d’Eure produit, pour la première fois en appel, deux rapports de notification électronique qui précisent la date « du mail de notification et de réception et de la notification électronique » en l’occurrence respectivement le 21 juillet et le 22 septembre 2023 et qui démontrent que la société requérante a été informée de la mise à disposition des documents par l’envoi d’un avis de dépôt prévu par l’article R. 112-19 du code des relations entre le public et l’administration. Pour prolonger le délai d’instruction, la notification du courrier doit être intervenue dans le délai d’un mois prévu par les dispositions de l’article R. 423-18 du code de l’urbanisme. En application des dispositions du 2° de l’article R. 474-1 du code de l’urbanisme précitées, la société pétitionnaire est réputée avoir reçu notification du courrier du 21 juillet 2023 le lendemain de la date d’envoi de l’avis de dépôt, soit le 22 juillet 2023. Ce courrier a donc eu pour effet de prolonger d’un mois le délai d’instruction de droit commun de trois mois. Dans ces conditions, le délai d’instruction de quatre mois dont disposait la commune de Clef-Vallée-d’Eure pour prendre une décision expresse sur la demande de permis d’aménager déposée par la société Lalome Investissement n’était pas expiré le 22 septembre 2023, date à laquelle le maire a refusé de le lui délivrer. Dans ces conditions, en l’absence de tout permis tacite, l’arrêté du 22 septembre 2023 devait s’analyser comme un refus exprès de permis d’aménager et non comme un retrait de permis tacite.

Il résulte de ce qui précède que c’est à tort que le tribunal administratif s’est fondé sur l’illégalité du retrait d’un permis tacite pour annuler l’arrêté du 22 septembre 2023.

En ce qui concerne le moyen tiré de de la méconnaissance de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme et C1a du règlement des zones U du plan local d’urbanisme intercommunal :

Aux termes de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations. ». Aux termes de l’article C 1 a) du règlement des zones urbaines du plan local d’urbanisme intercommunal de la Communauté de communes d’Eure Madrie Seine : « Les terrains doivent être desservis par des voies publiques ou privées, dans des conditions répondant à l’importance et à la destination du projet d’aménagement, notamment en ce qui concerne la commodité, la sécurité de la circulation des accès, ainsi que les moyens d’approche permettant une lutte efficace contre l’incendie ».

Les risques d’atteinte à la sécurité publique qui, en application de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, justifient le refus d’un permis de construire ou son octroi sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales sont aussi bien les risques auxquels peuvent être exposés les occupants de la construction pour laquelle le permis est sollicité que ceux que l’opération projetée peut engendrer pour des tiers. Il appartient à l’autorité d’urbanisme compétente et au juge de l’excès de pouvoir, pour apprécier si les risques d’atteintes à la salubrité ou à la sécurité publique justifient un refus de permis de construire sur le fondement de ces dispositions, de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s’ils se réalisent.

L’autorité administrative compétente dispose également, sans jamais y être tenue, de la faculté d’accorder le permis de construire ou de ne pas s’opposer à la déclaration préalable en assortissant sa décision de prescriptions spéciales qui, entraînant des modifications sur des points précis et limités et ne nécessitant pas la présentation d’un nouveau projet, ont pour effet d’assurer la conformité des travaux projetés aux dispositions législatives et réglementaires dont l’administration est chargée d’assurer le respect. Le pétitionnaire auquel est opposée une décision de refus de permis de construire ou d’opposition à déclaration préalable ne peut utilement se prévaloir devant le juge de l’excès de pouvoir de ce que l’autorité administrative compétente aurait dû lui délivrer l’autorisation sollicitée en l’assortissant de prescriptions spéciales.

La commune de Clef-Vallée-d’Eure a estimé, sur le fondement de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, qu’il existait un risque pour la sécurité des usagers de la route et des riverains, du fait d’une intersection dangereuse entre la route départementale 836 et le chemin d’accès au projet. Toutefois, la circulation au sein du lotissement se fera en sens unique et le carrefour en cause ne sera utilisé que par les automobilistes souhaitant accéder au lotissement. Malgré l’existence d’une petite zone industrielle composée d’un nombre très limité d’entreprises, la commune ne démontre pas que l’axe en cause serait particulièrement fréquenté. De plus, l’absence de création d’aménagement spécifique au-delà du passage piéton et de la signalisation déjà existants, n’est pas de nature à établir l’existence d’un risque pour la sécurité publique compte tenu du tracé de la route, de sa visibilité et de la limitation de la vitesse de circulation à 50km/h. En outre, bien que la commune fasse valoir que l’accès au lotissement ne prévoit ni trottoir ni aménagement spécifique pour les vélos, il n’est néanmoins pas établi que cette absence constitue un risque pour la sécurité publique en raison de la présence d’accotements sur le tracé, comme c’est le cas dans le reste du bourg. Toutefois, la commune a également retenu que le projet portait une atteinte à la commodité et était donc contraire aux dispositions du plan local d’urbanisme intercommunal du fait du dimensionnement de la rue des Cornettes, dont le projet prévoit qu’elle sera empruntée par les véhicules sortant du lotissement. Contrairement à ce que soutient la société pétitionnaire, cette sortie ne concernera pas qu’un nombre limité de véhicules individuels compte tenu du projet en cause qui prévoit la construction de cinquante maisons individuelles avec une aire privative de stationnement pour deux véhicules pour chaque lot. Ainsi que le relève à juste titre la commune, la rue des Cornette ne permet pas d’absorber le flux de circulation ainsi généré compte tenu de son dimensionnement. En effet, dans la portion où la circulation à double sens est autorisée, il ressort des pièces du dossier que la largeur de voirie est inférieure à 3 mètres à certains endroits, que les accotements le long de la voirie sont étroits et ne permettent pas le croisement d’un nombre significatif de véhicules. Il en est de même concernant la rue des Clos sur laquelle elle débouche et dont certaines portions sont inférieures à 3,2 m de large ainsi qu’il ressort des extraits de Géoportail transmis par la société pétitionnaire. Par suite, le maire de la commune de Clef-Vallée-d’Eure pouvait légalement fonder la décision sur les dispositions précitées de l’article R. 111-2 et du code de l’urbanisme et de l’article C 1 a) du règlement du plan local d’urbanisme.

Il résulte de ce qui précède que c’est à tort que le tribunal administratif s’est fondé sur la méconnaissance des dispositions de l’article R. 111 2 du code de l’urbanisme et de l’article C 1 a) du règlement du plan local d’urbanisme pour annuler l’arrêté du 22 septembre 2023. Ce motif de refus étant fondé, conformément aux principes exposés aux points 6 à 9, la commune de Clef-Vallée-d’Eure est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rouen a annulé l’arrêté du 22 septembre 2023.

Sur les frais liés à l’instance :

En application des dispositions de l’article L.761-1 du code de justice administrative, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la société Lalome la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune et non compris dans les dépens. Les dispositions du même article font par ailleurs obstacle à ce que la somme demandée à ce titre par la société soit mise à la charge de l’appelant, qui n’est pas la partie perdante.

DÉCIDE :

Article 1er : Le jugement n° 2304609 du tribunal administratif de Rouen est annulé.

Article 2 : La demande présentée par la société Lalome Investissement devant le tribunal administratif de Rouen tendant à l’annulation de l’arrêté du 22 septembre 2023 est rejetée.

Article 3 : La société Lalome Investissement versera à la commune de Clé-Vallée-d’Eure la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Clef-Vallée-d’Eure et à la SAS Lalome Investissement.

Délibéré après l’audience du 30 avril 2026 à laquelle siégeaient :

M^me Ghislaine Borot, présidente de chambre,

M. François-Xavier de Miguel, président-assesseur,

M^me Marjolaine Potin, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 mai 2026.

La rapporteure,

Signé : M. Potin

La présidente de la 1ère chambre,

Signé : G. Borot

La greffière,

Signé : N. Roméro

La République mande et ordonne au préfet de l’Eure en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme,

La greffière en chef,

Par délégation,

La greffière,

Nathalie Roméro