Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

M^me AA… AQ…, M^me AH… BF…, M^me BS… AK…, M^me P… V…, M^me BV… BC… et M. AR… BP…, M^me B… BE…, M^me BW… AG… et M. BI… BD…, M^me BH… AN…, M^me AC… BL…, M^me BM… BR…, M^me Y… O…, M^me AA… U…, M^me X… BY… et M. BJ… H…, M^me I… BQ…, M. AP… AM…, M^me AB… N…, M^me BZ… AU… et M. AW… AJ…, M. BU… AL…, M^me W… et M. CB… G…, M^me AI… R…, M. AD… AO…, M^me I… AS… et M. AV… BO…, M^me K… AT… et M. CA… BA…, M^me E… AX… et M. D… AF…, M^me S… CC… et M. AE… Z…, M^me J… AZ… et M. C… Q…, M^me BB… CD…, M^me BT… F… et M. BI… L…, M^me BK… AY…, M. BG… BN…, M^me T… M… et M. A… BX… ont demandé au tribunal administratif de Lyon d’annuler la décision implicite de rejet née du silence gardé par le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes sur leur demande du 7 août 2020 tendant à ce que celui-ci mette en œuvre ses compétences pour la préservation de l’environnement dans le département de la Drôme, et d’enjoindre au préfet de région de mettre ses compétences en œuvre.

Par un jugement n° 2009474 du 13 juillet 2023, le tribunal administratif de Lyon a rejeté cette demande.

Procédure devant la cour

Par une requête, enregistrée le 13 septembre 2023, les requérants précités, représentés par M^e Leleu, demandent à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Lyon du 13 juillet 2023 ;

2°) d’annuler la décision implicite de rejet précitée ;

3°) d’enjoindre au préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes de mettre en œuvre ses compétences, dans le délai d’un mois suivant la notification de l’arrêt à intervenir ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le jugement est irrégulier dès lors qu’il n’a pas répondu au moyen tiré de l’illégalité résultant de la gestion partielle des problématiques agricoles et à l’argumentation relative à la chute de la biodiversité ;

- la décision implicite de rejet n’est pas motivée ;

- le préfet de région, garant de la sécurité des habitants, a commis une erreur de droit en s’abstenant de mettre en œuvre les compétences qu’il tient des articles 2 et 4 du décret du 29 avril 2004 ;

- le préfet a méconnu ses obligations inhérentes à l’application des dispositions résultant notamment des articles R. 211-66, R. 211-67, R. 211-69 du code de l’environnement, de nature à assurer une meilleure gestion de la ressource en eau, en tant que coordonnateur du bassin Rhône-Méditerranée, alors que le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux 2016-2021 ne prévoit la création d’un schéma d’aménagement et de gestion des eaux que sur une partie du territoire drômois, pourtant exposé à la sécheresse et à une pénurie estivale en eau, et que le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux suivant n’est pas adopté ;

- le préfet n’a pas fait adopter de plan régional de l’agriculture durable, en méconnaissance de l’article L. 111-2-1 du code rural et de la pêche maritime ;

- l’objectif « zéro artificialisation nette » posé par le plan biodiversité de la France et la limitation des impacts du changement climatique sur les cultures ne sont pas atteints ; le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes n’apporte aucun élément permettant de garantir qu’il met en oeuvre ses compétences en vue de faire respecter l’objectif « zéro artificialisation nette » sur l’ensemble du territoire drômois, notamment à travers les documents de planification locaux, et de limiter les impacts du changement climatique sur les cultures à travers la rédaction d’un nouveau Plan régional de l’agriculture durable ; le fascicule de règles du schéma régional d’aménagement et de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) du 10 avril 2020 ne contient pas d’objectifs précis et chiffrés encadrant les documents d’urbanisme sur le volet artificialisation des sols et les objectifs chiffrés attachés aux règles relatives au climat et à l’énergie sont imprécis voire en contradiction avec les objectifs nationaux ;

- le droit de vivre dans un environnement sain, énoncé par l’article 1er de la Charte de l’environnement, et reconnu également par les articles 3, 6 et 24 de la convention internationale relative aux droits de l’enfant, les articles 2 et 8 de la convention européenne des droits de l’homme et des libertés fondamentales, et l’article 1er du premier protocole additionnel à cette convention doit être respecté ;

- le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes n’a pas fait interdire la chasse sur les zones protégées du département de la Drôme, en méconnaissance du principe de non-régression posé par le II de l’article L. 110-1 du code de l’environnement, et il n’apporte aucune preuve ni aucun élément permettant de garantir qu’il met en oeuvre ses compétences en vue de prendre des mesures concrètes dans le but de préserver la biodiversité drômoise, en déclin depuis de nombreuses années ;

- l’action relative à la diminution des épisodes de pollution à l’ozone est insuffisante ;

- le préfet n’a pas mis en œuvre les actions nécessaires à la réduction du nombre d’incendies dans le département de la Drôme, notamment via l’élaboration de plans de prévention des risques naturels incendie couvrant les territoires des communes identifiées comme prioritaires par le plan départemental de protection des forêts contre les incendies, et des recrutements de sapeurs-pompiers professionnels.

Par un mémoire en défense, enregistré le 28 février 2025, la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable dès lors que les requérants ne démontrent pas leur intérêt pour agir ;

- les moyens invoqués ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 3 mars 2025, la clôture de l’instruction a été fixée, en dernier lieu, au 25 mars 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe ;

- le code de l’environnement ;

- le code forestier ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 ;

- le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience.

Après avoir entendu au cours de l’audience publique :

le rapport de M^me Felmy, présidente-assesseure,

les conclusions de M^me Lordonné, rapporteure publique,

et les observations de M^e Luzineau représentant M^me AQ… et les autres requérants.

Considérant ce qui suit :

Par une demande adressée le 18 août 2020 au préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes, M^me AQ… et autres requérants, agissant en leurs noms propres et au nom de leurs enfants, ont mis en demeure le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes de mettre en œuvre ses compétences afin de faire respecter leur droit de vivre dans un environnement sain et d’en garantir la jouissance à l’ensemble des habitants du département de la Drôme, d’assurer une meilleure gestion de la ressource en eau, de faire diminuer les épisodes de pollution à l’ozone et de faire adopter un plan départemental sur cette question, de faire respecter l’objectif de « zéro artificialisation nette » inscrit dans le plan biodiversité 2018 et de limiter les impacts du changement climatique sur les cultures par l’élaboration d’un nouveau plan régional d’agriculture durable, de réduire le nombre d’incendies et de procéder à des recrutements de sapeurs-pompiers, enfin d’interdire la chasse dans les zones protégées du territoire drômois et de prendre des mesures visant à la préservation de la biodiversité drômoise. M^me AQ… et autres requérants ont demandé au tribunal administratif de Lyon d’annuler la décision implicite née du silence gardé par le préfet de région sur cette demande et d’enjoindre à cette autorité de mettre en œuvre ses compétences. Ils relèvent appel du jugement par lequel le tribunal a rejeté leur demande.

Sur la régularité du jugement attaqué :

Il ressort des écritures de première instance que le moyen tiré de l’illégalité résultant de la gestion partielle des problématiques agricoles était abordé par les requérants sous l’angle des problématiques liées à l’artificialisation des sols, en l’absence d’un document de planification relatif à l’agriculture, et aux impacts du changement climatique sur l’agriculture, les requérants procédant à ce dernier titre à de simples constats et invoquant l’insuffisance du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) en ce qui concerne la politique de limitation des gaz à effet de serre. Les premiers juges ont estimé d’une part au point 2 de leur jugement que les requérants n’avaient pas intérêt à agir contre la décision en tant qu’elle portait sur le volet artificialisation des sols, d’autre part au point 13 de ce même jugement que la carence de la préfète de région s’agissant de la limitation des polluants atmosphériques n’était pas démontrée. Ils n’ont dès lors pas entaché leur décision d’une omission à statuer.

En outre, contrairement à ce que les requérants soutiennent, le tribunal a répondu, par une motivation suffisante, au moyen tiré de l’inaction illégale du préfet concernant la lutte contre la chute de la biodiversité, aux termes des points 8 à 10 du jugement en cause.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

Sur le cadre juridique applicable :

Lorsque le juge administratif est saisi d’une requête tendant à l’annulation du refus opposé par l’administration à une demande tendant à ce qu’elle prenne des mesures pour faire cesser la méconnaissance d’une obligation légale lui incombant, il lui appartient, dans les limites de sa compétence, d’apprécier si le refus de l’administration de prendre de telles mesures est entaché d’illégalité et, si tel est le cas, d’enjoindre à l’administration de prendre la ou les mesures nécessaires. Cependant, et en toute hypothèse, il ne lui appartient pas, dans le cadre de cet office, de se substituer aux pouvoirs publics pour déterminer une politique publique ou de leur enjoindre de le faire.

Il appartient à l’administration de prendre les mesures administratives d’ordre juridique, financier, technique ou organisationnel qu’elle estime utiles pour assurer ou faire assurer le respect de la légalité. Lorsque le juge administratif constate, eu égard notamment à la gravité ou à la récurrence des défaillances relevées, la méconnaissance caractérisée d’une règle de droit dans l’accomplissement de ses missions par l’administration et que certaines mesures administratives seraient, de façon directe, certaine et appropriée, de nature à en prévenir la poursuite ou la réitération, il lui revient, dans les limites de sa compétence et sous la réserve mentionnée au point précédent, d’apprécier si le refus de l’administration de prendre de telles mesures est entaché d’illégalité. Cette illégalité ne peut être regardée comme constituée que s’il apparaît au juge qu’au regard de la portée de l’obligation qui pèse sur l’administration, des mesures déjà prises, des difficultés inhérentes à la satisfaction de cette obligation, des contraintes liées à l’exécution des missions dont elle a la charge et des moyens dont elle dispose ou, eu égard à la portée de l’obligation, dont elle devrait se doter, celle-ci est tenue de mettre en œuvre des actions supplémentaires.

Lorsque l’illégalité du refus de l’administration de prendre des mesures est établie, le juge, saisi de conclusions en ce sens, lui enjoint d’y mettre fin par toutes mesures utiles. Il appartient normalement aux autorités compétentes de déterminer celles des mesures qui sont les mieux à même d’assurer le respect des règles de droit qui leur sont applicables. Toutefois, le juge peut circonscrire le champ de son injonction aux domaines particuliers dans lesquels l’instruction a révélé l’existence de mesures qui seraient de nature à prévenir la survenance des illégalités constatées, le défendeur conservant la possibilité de justifier de l’intervention, dans le délai qui a lui été imparti, de mesures relevant d’un autre domaine mais ayant un effet au moins équivalent. Enfin, dans l’hypothèse où l’édiction d’une mesure déterminée se révèle, en tout état de cause, indispensable au respect de la règle de droit méconnue et où l’abstention de l’autorité compétente de prendre cette mesure exclurait, dès lors, qu’elle puisse être respectée, il appartient au juge d’ordonner à l’administration de prendre la mesure considérée.

En outre, le refus de prendre une mesure déterminée ne saurait être regardé comme entaché d’illégalité au seul motif que la mise en œuvre de cette mesure serait susceptible de concourir au respect de ces obligations. Il ne saurait en aller autrement que dans l’hypothèse où l’édiction de la mesure sollicitée se révélerait nécessaire au respect de l’obligation en cause et où l’abstention de l’autorité compétente exclurait, dès lors, qu’elle puisse être respectée.

Enfin, l’effet utile de l’annulation pour excès de pouvoir du refus opposé à la demande de l’association requérante de prendre toute mesure utile permettant de garantir le respect des droits invoqués et d’atteindre certains objectifs, réside dans l’obligation, que le juge peut prescrire d’office en vertu des dispositions de l’article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l’autorité compétente, de prendre les mesures jugées nécessaires. Il s’ensuit que lorsqu’il est saisi de conclusions aux fins d’annulation d’un tel refus, le juge de l’excès de pouvoir est conduit à apprécier sa légalité au regard des règles applicables et des circonstances prévalant à la date de sa décision.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

Aux termes de l’article 2 du décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l’organisation et à l’action des services de l’Etat dans les régions et départements visé ci-dessus : « I. – Le préfet de région est le garant de la cohérence de l’action de l’Etat dans la région. Il a autorité sur les préfets de département, sauf dans les matières définies aux articles 10, 11 et 11-1. L’autorité du préfet de région sur les préfets de département ne peut être déléguée. / Le préfet de région est responsable de l’exécution des politiques de l’Etat dans la région, sous réserve des compétences de l’agence régionale de santé, ainsi que de l’exécution des politiques communautaires qui relèvent de la compétence de l’Etat. / A cet effet, les préfets de département prennent leurs décisions conformément aux instructions que leur adresse le préfet de région. / Le préfet de région peut également évoquer, par arrêté, et pour une durée limitée, tout ou partie d’une compétence à des fins de coordination régionale. Dans ce cas, il prend les décisions correspondantes en lieu et place des préfets de département ». L’article 9 du même décret dispose que « Le préfet de département met en œuvre les politiques nationales et communautaires dans les conditions définies à l’article 2. ».

En ce qui concerne la motivation de la décision implicite de rejet :

Il y a lieu d’écarter, par adoption des motifs retenus par les premiers juges et qui n’ont fait l’objet d’aucune contestation en appel, le moyen tiré de l’insuffisante motivation de la décision implicite de rejet de leur réclamation, qui est inopérant et n’est d’ailleurs assorti d’aucune précision s’agissant des dispositions légales qui auraient été méconnues.

En ce qui concerne les objectifs de « zéro artificialisation nette » et de limitation des impacts du changement climatique sur l’agriculture :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales : « La région, à l’exception de la région d’Ile-de-France, des régions d’outre-mer et des collectivités territoriales à statut particulier exerçant les compétences d’une région, élabore un schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires. / Ce schéma fixe les objectifs de moyen et long termes sur le territoire de la région en matière d’équilibre et d’égalité des territoires, d’implantation des différentes infrastructures d’intérêt régional, de désenclavement des territoires ruraux, d’habitat, de gestion économe de l’espace, de lutte contre l’artificialisation des sols, d’intermodalité et de développement des transports de personnes et de marchandises, de développement logistique et industriel, notamment en matière de localisation préférentielle, de maîtrise et de valorisation de l’énergie, de lutte contre le changement climatique, de développement de l’exploitation des énergies renouvelables et de récupération, de pollution de l’air, de protection et de restauration de la biodiversité, de prévention et de gestion des déchets. Sont inclus des objectifs relatifs aux installations de production de biogaz. En matière de lutte contre l’artificialisation des sols, les objectifs fixés sont traduits par une trajectoire permettant d’aboutir à l’absence de toute artificialisation nette des sols ainsi que, par tranches de dix années, par un objectif de réduction du rythme de l’artificialisation. Cet objectif est décliné entre les différentes parties du territoire régional. (…) ». Aux termes du dernier alinéa de l’article R. 4251-5 du même code : « Les objectifs quantitatifs de maîtrise de l’énergie, d’atténuation du changement climatique, de lutte contre la pollution de l’air sont fixés par le schéma à l’horizon de l’année médiane de chacun des deux budgets carbone les plus lointains adoptés en application des articles L. 222-1-A à L. 222-1-D du code de l’environnement et aux horizons plus lointains mentionnés à l’article L. 100-4 du code de l’énergie. ». Il ressort de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets qu’elle fixe la cible du « zéro artificialisation nette » (ZAN) en 2050, et un objectif intermédiaire, consistant à ce que, dans chaque région métropolitaine (hors Île-de-France et Corse), la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers soit réduite de moitié entre 2021 et 2031 par rapport à la décennie précédente. Il résulte de ces dernières dispositions que c’est au terme d’un délai de trente mois courant à compter de la promulgation de la loi du 22 août 2021 que doit entrer en vigueur le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires prévoyant les objectifs définis par les dispositions de l’article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales.

La ministre fait état de la règle n° 4 du fascicule des règles du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) approuvé le 10 avril 2020, qui prévoit que les documents de planification et d’urbanisme doivent donner la priorité à la limitation de la consommation d’espace quel que soit l’usage, et mobiliser prioritairement, avant tout projet d’extension ou de création, les opportunités existantes à l’intérieur des enveloppes bâties et aménagées. Si les requérants font état de l’insuffisance des règles du SRADDET ou sa contrariété avec l’article L. 100-4 du code de l’énergie, ils n’établissent pas avoir contesté ce schéma sur ce point par la voie d’un recours pour excès de pouvoir, alors que la ministre fait par ailleurs valoir que la région Auvergne-Rhône-Alpes a engagé par délibération du 29 juin 2022 la procédure de modification de ce document afin d’intégrer les obligations législatives et réglementaires relatives en particulier à la consommation d’espaces et à l’artificialisation des sols. Par suite, la circonstance que l’artificialisation des sols serait en augmentation constante et de nature à perturber l’équilibre de la biodiversité ne révèle pas d’inaction du préfet dans ce domaine, le retard dans la procédure de modification du SRADDET ne relevant pas davantage d’un manquement caractérisé à ses obligations.

En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 111-2-1 du code rural et de la pêche maritime : « Un plan régional de l’agriculture durable fixe les grandes orientations de la politique agricole, agroalimentaire et agro-industrielle dans la région en tenant compte des spécificités des territoires ainsi que de l’ensemble des enjeux économiques, sociaux et environnementaux. (…) ». Si les requérants soutiennent que la région Auvergne-Rhône-Alpes ne dispose plus d’un plan régional de l’agriculture durable (PRAD) qui permettrait d’assurer de façon pérenne la gestion de l’agriculture au niveau régional, la ministre oppose l’existence d’un programme régional de développement agricole et rural (PRDAR) 2022-2027, adopté en mars 2022, qui prévoit sept actions dont celle d’« accompagner et stimuler la prise en compte du changement climatique dans l’évolution des pratiques dans les systèmes d’exploitation pour en favoriser la durabilité et la résilience » et la règle n°7 du SRADDET de la région Auvergne-Rhône-Alpes qui prévoit que les documents de planification et d’urbanisme intègrent l’objectif de « Protéger les espaces agricoles et forestiers stratégiques et nécessaires à la production agricole en prenant en compte la qualité agronomique et le potentiel agricole des sols, les paysages remarquables, la biodiversité, les investissements publics réalisés ». L’inaction du préfet dénoncée sur ce point n’est donc pas établie.

En ce qui concerne le droit de vivre dans un environnement sain :

En se bornant à procéder à l’énumération de textes généraux de nature selon eux, à garantir la jouissance d’un environnement sain à l’ensemble des habitants du département de la Drôme, tel qu’énoncé par l’article 1er de la Charte de l’environnement, et reconnu également par les articles 3, 6 et 24 de la convention internationale relative aux droits de l’enfant, les articles 2 et 8 de la convention européenne des droits de l’homme et des libertés fondamentales et l’article 1er du premier protocole additionnel à cette convention, les requérants n’indiquent pas les obligations légales de résultat ou de moyens pesant sur le préfet de la région que celui-ci aurait méconnues de manière caractérisée, ni l’inertie dont il aurait fait preuve à ce même titre. En outre, ils ne démontrent pas l’existence de mesures de nature à remédier de façon directe et certaine à la carence alléguée, que l’administration se serait illégalement abstenue de mettre en œuvre.

En ce qui concerne la gestion de la ressource en eau :

En dénonçant l’absence de cohérence dans l’édiction des arrêtés visant à limiter l’utilisation de l’eau durant les périodes de sécheresse, l’absence de contrôle du respect de ceux-ci et d’édiction de procès-verbaux d’infractions à l’encontre des contrevenants, et en déplorant l’absence de politique incitative envers les agriculteurs pour privilégier des cultures plus économes en eau, les requérants, qui font eux-mêmes état de deux arrêtés portant restriction provisoire de certains usages de l’eau des 4 juin 2020 et 28 juin 2021, n’assortissent pas de précisions suffisantes leur moyen tiré de la méconnaissance de l’obligation de moyens incombant sur ce point aux autorités déconcentrées de l’Etat dans la région, en particulier au préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes, alors que la ministre fait valoir sans être contestée que des contrôles ont été menés et des constats d’infraction établis dans la Drôme. En outre, par un arrêté du 21 mars 2022, le préfet de la région Rhône-Alpes, préfet du Rhône, préfet coordonnateur du bassin Rhône-Méditerranée, a approuvé le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) 2022-2027 et le programme pluriannuel de mesures correspondant, comportant l’objectif de maintien d’une quantité suffisante d’eau dans les nappes et les cours d’eau par le biais de la réglementation concernant les débits réservés des cours d’eau et la restriction des prélèvements lors des épisodes de sécheresse, ainsi que le classement en zones de répartition des eaux sur les secteurs présentant un déséquilibre au sein des masses d’eau souterraine et des sous bassins identifiés. La ministre fait également valoir que la mise en œuvre du SDAGE 2016-2021 a permis l’élaboration et l’engagement de plans de gestion de la ressource en eau pour atteindre les objectifs de volumes prélevables, les débits objectifs d’étiage et les niveaux piézométriques d’alerte notifiés par les préfets à la suite des études d’évaluation des volumes prélevables globaux. Il ressort également du SDAGE 2022-2027 qu’une stratégie spécifique de mesures de limitation ou de suspension provisoire des usages de l’eau est mise en place, en application de l’article L. 211-3 du code de l’environnement, sous l’autorité des préfets de département dans le cadre d’une coordination renforcée par le préfet coordonnateur de bassin conformément à son arrêté signé le 23 juillet 2021, visant à harmoniser les mesures de gestion de la sécheresse sur le bassin Rhône-Méditerranée et à renforcer l’anticipation, la lisibilité et l’efficacité de ces mesures. Il en résulte que la carence dénoncée sur ce point n’est pas établie.

En ce qui concerne la lutte contre les incendies :

En application du I de l’article L. 133-2 du code forestier, l’autorité administrative compétente de l’Etat élabore un plan départemental ou interdépartemental de protection des forêts contre les incendies, définissant des priorités par territoire constitué de massifs ou de parties de massif forestier. Dans l’intérêt de la sécurité des personnes, des biens, des activités économiques et sociales et des milieux naturels, le plan a pour objectifs la diminution du nombre de départs de feux de forêts, de surfaces agricoles et de végétation proches des massifs forestiers et la réduction des surfaces brûlées ainsi que la prévention des risques d’incendies et la limitation de leurs conséquences.

Au soutien du constat de l’existence d’un aléa fort de feux de forêt, les requérants font valoir l’absence de plan interdépartemental de protection des forêts contre l’incendie de nature à réduire le nombre d’incendies et l’absence de recrutements suffisants de sapeurs-pompiers. Toutefois, le ministre fait valoir en défense l’adoption du programme régional de la forêt et du bois (PRFB) Auvergne-Rhône-Alpes pour les années 2019 à 2029 qui prévoit douze groupes d’actions, déclinés en fiches actions détaillées. La fiche 5.5. dédiée à la défense de la forêt contre les incendies prévoit de planifier les politiques de prévention du risque des incendies de forêts dans les plans départementaux de protection des forêts contre les incendies (PDPFCI), maintenir des moyens de mise en oeuvre des PDPFCI, généraliser les atlas départementaux de l’aléa incendie de forêts et des atlas de défense de la forêt contre les incendies (DFCI), définir ou réviser les bois et forêts classés à risque incendie en application des articles L. 132-1 du code forestier qui prévoit que les bois et forêts situés dans les territoires exposés aux risques d’incendies peuvent faire l’objet d’un classement à ce titre, par arrêté conjoint des ministres chargés de la forêt, de l’environnement et de la sécurité civile, et de L. 133-1 du code précité qui prévoit que sont réputés particulièrement exposés au risque d’incendie les bois et forêts situés dans les départements définis par arrêté conjoint des ministres chargés de la forêt, de l’environnement et de la sécurité civile, à l’exclusion de ceux situés dans des massifs forestiers à moindres risques listés par le même arrêté. Les requérants ne démontrent pas que l’exécution du PDPFCI dans la Drôme, et du PRFB serait lacunaire, en se bornant à produire des fiches émanant des services préfectoraux de la Drôme dont il ressort d’ailleurs que plusieurs communes sont dotées d’un plan de prévention contre les incendies de forêts.

Enfin, il ne revient pas au juge administratif d’apprécier l’opportunité de procéder à des recrutements d’agents publics pour assurer les missions de sécurité civile.

En ce qui concerne la préservation de la biodiversité drômoise :

Les requérants évoquent la situation de la réserve naturelle nationale des Ramières (RNNR) qui ne serait selon eux pas conforme à la directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages, dite directive « oiseaux ». Toutefois, si l’arrêté préfectoral du 16 juillet 2013 qui avait institué une réserve de chasse et de faune sauvage sur une portion de 9,5 km du domaine public fluvial de la rivière Drôme située dans la RNNR et le site Natura 2000 a été annulé par un jugement n° 1306909 du tribunal administratif de Grenoble du 3 février 2016, il résulte de l’instruction qu’à la date du présent arrêt, la ministre se prévaut sans être contredit de l’existence d’un projet d’arrêté émanant des services de l’Etat dans la Drôme créant une réserve de chasse et de faune sauvage sur le périmètre du domaine public fluvial de la RNNR, qui a fait l’objet d’une consultation du public au cours du mois d’octobre 2024, en application de l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement, et en exécution du jugement n° 2100679 du 1er février 2024 par lequel le tribunal administratif de Grenoble a annulé la décision par laquelle le préfet de la Drôme a implicitement refusé d’engager la procédure de création de cette réserve et enjoint à cette autorité de l’engager. Par suite, et contrairement à ce qui est soutenu, la carence du département de la Drôme pour reconstituer ladite réserve ne peut être constatée. Ainsi, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes n’aurait pas fait interdire la chasse sur les zones protégées du département de la Drôme, et n’aurait ainsi pas fait respecter le principe de non-régression posé par le II de l’article L. 110-1 du code de l’environnement, ni qu’il n’aurait pas mis en oeuvre ses compétences en vue de prendre des mesures concrètes dans le but de préserver la biodiversité drômoise. Enfin, si les requérants se plaignent de l’état de conservation des espèces d’insectes dans le département de la Drôme, ils n’indiquent pas quelle compétence du préfet de département devait être mobilisée et en quoi le préfet de région aurait dû faire usage de son pouvoir d’évocation.

En ce qui concerne la réduction de la pollution à l’ozone :

D’une part, aux termes de l’article L. 221-1 du code de l’environnement : « I. – L’Etat assure, avec le concours des collectivités territoriales (…), la surveillance de la qualité de l’air et de ses effets sur la santé et sur l’environnement. (…) Des normes de qualité de l’air (…) définies par décret en Conseil d’Etat sont fixées, après avis de l’Agence nationale chargée de la sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail, en conformité avec celles définies par l’Union européenne et, le cas échéant, par l’Organisation mondiale de la santé. Ces normes sont régulièrement réévaluées pour prendre en compte les résultats des études médicales et épidémiologiques. (…) ». En vertu des articles L. 222-4 et L. 222-5 de ce code, dans les agglomérations de plus de 250 000 habitants, en particulier, le préfet élabore un plan de protection de l’atmosphère (PPA) qui a pour objet de ramener, à l’intérieur de la zone, la concentration en polluants dans l’atmosphère à un niveau conforme aux normes de qualité de l’air mentionnées à l’article L. 221-1. Ces dispositions assurent la transposition de la directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe. Aux termes de l’article R. 221-1 du même code, qui reprend les valeurs prévues à l’annexe XI de la directive du 21 mai 2008 : « I.- Au sens du présent titre, on entend par : (…) 5° Objectif de qualité, un niveau à atteindre à long terme et à maintenir, sauf lorsque cela n’est pas réalisable par des mesures proportionnées, afin d’assurer une protection efficace de la santé humaine et de l’environnement dans son ensemble ; 6° Valeur cible, un niveau à atteindre, dans la mesure du possible, dans un délai donné, et fixé afin d’éviter, de prévenir ou de réduire les effets nocifs sur la santé humaine ou l’environnement dans son ensemble / (…) / 5. Ozone : a) Objectif de qualité pour la protection de la santé humaine : 120 µg/ m ³ pour le maximum journalier de la moyenne sur huit heures, pendant une année civile / (…) / c) Valeur cible pour la protection de la santé humaine : 120 µg/ m ³ pour le maximum journalier de la moyenne sur huit heures, seuil à ne pas dépasser plus de vingt-cinq jours par année civile en moyenne calculée sur trois ans ou, à défaut d’une série complète et continue de données annuelles sur cette période, calculée sur des données valides relevées pendant un an (…) ».

D’autre part, aux termes de l’article L. 1311-6 du code de la santé publique : « Un plan national de prévention des risques liés à l’environnement est élaboré tous les cinq ans. Ce plan prend notamment en compte les effets sur la santé des agents chimiques, biologiques et physiques dans les différents milieux de vie, y compris le milieu de travail, ainsi que ceux des événements météorologiques extrêmes. » En vertu de l’article L. 1311-7 du même code, le plan régional santé-environnement « prévoit les dispositions nécessaires à la mise en œuvre du plan national de prévention des risques pour la santé liés à l’environnement qui relèvent de la compétence des agences régionales de santé » et est « mis en œuvre par les services déconcentrés de l’Etat, les agences régionales de santé et les conseils régionaux, en association avec les autres collectivités territoriales, notamment par le biais des contrats locaux de santé ».

En premier lieu, il résulte de l’instruction que l’agglomération de Valence a fait l’objet d’une feuille de route publiée le 28 mars 2023 qui comporte, notamment, un renforcement du contrôle des poids lourds afin d’abaisser les émissions de dioxyde d’azote (NO2), le lancement d’un diagnostic de l’état existant des espaces situés au sein de l’agglomération et du corridor formé par l’autoroute A7 dans le cœur de l’agglomération afin de réduire les nuisances sonores, visuelles et améliorer la qualité de l’air, le lancement d’une étude sur l’opportunité de créer un différentiel entre les véhicules légers et les poids lourds pour la vitesse maximale autorisée, et prévoit le passage au bus électrique dans le centre de Valence et l’abaissement des vitesses à 50 km/h sur certaines voies structurantes du réseau urbain structurant de l’agglomération.

En deuxième lieu, il ressort du SRADDET du 10 avril 2020 précédemment mentionné que celui-ci « fixe les objectifs de moyen et long termes sur le territoire de la région en matière (…) de pollution de l’air », et contient des objectifs globaux de réduction des polluants atmosphériques dans un rapport d’objectifs de ce schéma, notamment par la règle 32 « Diminution des émissions de polluants dans l’atmosphère » et la règle 33 « Réduction de l’exposition de la population aux polluants atmosphériques ». En outre, ainsi que rappelé au point 12, si les requérants déplorent l’insuffisance des règles du SRADDET, ils n’établissent pas avoir contesté ce schéma sur ce point par la voie d’un recours pour excès de pouvoir. Par ailleurs, dans le cadre d’une mission générale de coordination des actions menées par l’Etat et les collectivités territoriales en matière de lutte contre la pollution atmosphérique que lui confèrent les articles L. 220-1 et suivants du code de l’environnement, le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes a, en 2021, élaboré un « plan régional ozone », contenant vingt-deux actions à visée incitative, sans que les requérants n’aient discuté de ce plan et de sa pertinence. Au regard du contexte dans lequel s’inscrit l’action de l’administration dans le cadre de cette lutte et des difficultés inhérentes à la satisfaction de l’obligation de moyens dont elle a ainsi la charge, aucune carence illégale du préfet de région dans ses missions de responsable de l’exécution des politiques de l’Etat dans la région et dans la mise en œuvre de ses compétences tendant à faire diminuer les épisodes de pollution à l’ozone n’est ainsi démontrée.

En troisième lieu, ainsi que le tribunal l’a retenu au point 15 de son jugement, les requérants ne démontrent aucunement que, au regard notamment des sources d’émanation de l’ozone et de la diffusion du polluant, des motifs de coordination régionale justifieraient que le préfet de région mette en œuvre son pouvoir d’évocation en matière d’élaboration de plans de protection de l’atmosphère, qui relèvent de la compétence du préfet de département, en application des dispositions de l’article R. 222-20 du code de l’environnement. Par suite, le moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation que le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes aurait commise en refusant de procéder à cette évocation doit être écarté.

Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par la ministre, que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté leur demande. Leurs conclusions à fin d’annulation et d’injonction doivent par suite être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’il soit fait droit aux conclusions des requérants présentées sur ce fondement et dirigées contre l’Etat, qui n’est pas la partie perdante à la présente instance.

D E C I D E :

Article 1er :

La requête de M^me AQ… et autres est rejetée.

Article 2 :

Le présent arrêt sera notifié à M^me AQ…, première dénommée pour l’ensemble des requérants en application de l’article R. 751-3 du code de justice administrative, et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche.

Copie en sera adressée à la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes et au préfet de la Drôme.

Délibéré après l’audience du 13 mai 2025 à laquelle siégeaient :

M. Jean-Yves Tallec, président de chambre,

M^me Emilie Felmy, présidente-assesseure,

M^me Vanessa Rémy-Néris, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 mai 2025.

La rapporteure,

X… FelmyLe président,

Jean-Yves Tallec

La greffière,

Péroline Lanoy

La République mande et ordonne au préfet de la Drôme en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,