Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 15 février 2023 et 27 juin 2023, M^me E… B…, épouse C… et M^me D… B…, épouse A…, représentées par M^e Rochefort, demandent au tribunal :

1°) d’annuler la délibération du 15 décembre 2022 par laquelle le conseil de la communauté d’agglomération du Grand Senonais a approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal ;

2°) d’enjoindre à la communauté d’agglomération du Grand Senonais de ne pas appliquer les classements litigieux et de conduire la procédure nécessaire à la suppression, dans le plan local d’urbanisme intercommunal, des dispositions annulées dans le délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de la communauté d’agglomération du Grand Senonais une somme de 4 200 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- le rapport de présentation du plan local d’urbanisme intercommunal est insuffisant : d’une part, la création des servitudes « espaces d’intérêt paysager et écologique » n’est ni motivée, ni clairement justifiée au regard des dispositions des articles L. 151-19 et L. 151-23 du code de l’urbanisme, et les critères d’identification des parcelles concernées ne sont pas explicités, en particulier au regard du schéma de cohérence territoriale et du schéma régional de continuité écologique ; d’autre part, les choix de restitution de classements de parcelles en zone U, au profit de classements en zones A et N ne sont pas justifiés, en particulier entre les communes ;

- le projet de plan local d’urbanisme intercommunal a été modifié de façon substantielle postérieurement à l’enquête publique, en particulier relativement à la constructibilité de certaines zones sur les communes de Saligny ou de Soucy ;

- le plan local d’urbanisme intercommunal est entaché d’une erreur de droit dès lors que la définition du zonage NL et son règlement ne répondent pas à la définition réglementaire de la zone N, telle que prévue à l’article R. 121-24 du code de l’urbanisme ;

- ce plan est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation dès lors que la parcelle YD77 a été classée en zones A et NL en incohérence avec les orientations du projet d’aménagement et de développement durables et avec les définitions des zones A et NL dans le plan ;

- il est entaché d’une erreur de droit et d’une erreur manifeste d’appréciation dans la constitution de servitudes « espaces d’intérêt paysager et écologique » sur la totalité de la parcelle YD76, la privant de constructibilité ce qui est contraire au règlement de la zone U et sur la moitié de la parcelle ZS45, ce qui est disproportionné, alors que l’article 2 du règlement de la zone U permettait d’atteindre le même objectif ;

- il est entaché d’une erreur de droit dès lors qu’il méconnaît le principe d’équilibre prévu par les articles L. 101-1 et L. 101-2 du code de l’urbanisme en ce que la commune de Soucy, qui représente 2% de la taille de l’agglomération, contribue à hauteur de 10% à la « verdification » de la communauté d’agglomération et ne pourra pas densifier son tissu urbain ;

- il rompt le principe d’égalité de traitement devant les charges publiques ;

- il viole le principe constitutionnel du droit de propriété dès lors que le classement en zone N ou A et la création de servitudes EIPE vise seulement à les empêcher d’allotir leurs terrains, en contradiction avec les orientations du projet d’aménagement et de développement durables ;

- leurs trois parcelles auraient dû être classées en zone Uc, « zone urbaine de centralité » dès lors qu’elles appartiennent à la centralité de la commune, qu’elles ont accès à la voie publique et sont raccordées aux réseaux.

Par un mémoire en défense enregistré le 5 mai 2023, la communauté d’agglomération du Grand Senonais, représentée par M^e Buffet, conclut à titre principal au rejet de la requête, à titre subsidiaire, à ce qu’il soit fait application des dispositions de l’article L. 600-9 du code de l’urbanisme et, en tout état de cause, à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M^me C… et de M^me A… sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par la requête ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 4 septembre 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 29 septembre 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution, notamment son Préambule ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Frey, rapporteure,

- les conclusions de M^me Ach, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Rochefort, représentant les requérantes et de M^e Nectoux, représentant la communauté d’agglomération du Grand Senonais.

Considérant ce qui suit :

Par une délibération du 15 décembre 2022, le conseil communautaire de la communauté d’agglomération du Grand Senonais a approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi). En vertu de ce plan, les parcelles dont M^me C… et M^me A… sont propriétaires sur la commune de Soucy sont respectivement classées : pour la parcelle YD76, en zone U, grevée d’une servitude « espaces d’intérêt paysager et écologique » (EIPE) pour la totalité de sa surface, pour la parcelle YD77, pour moitié en zone naturelle de lisière (NL) et pour moitié en zone agricole (A) et pour la parcelle ZS45, classée en zone U, grevée d’une servitude EIPE pour la moitié de sa surface. Par la présente requête, les requérantes demandent l’annulation de la délibération précitée.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme : « Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durables, les orientations d’aménagement et de programmation et le règlement. (…) ». Aux termes de l’article R. 151-2 du même code : « Le rapport de présentation comporte les justifications de : (…)   / 4° La délimitation des zones prévues par l’article L. 151-9 (…) ».

Les requérantes soutiennent que les choix de restitution de parcelles urbaines au bénéfice des parcelles classées en zone agricole ou naturelle ne sont pas justifiés et en particulier ceux ayant justifié des contributions à cet effort différentes selon les communes. Toutefois, dès le premier tome du rapport de présentation « diagnostic territorial et environnemental », est évoquée la nécessité de répartir les nouveaux logements et les zones urbaines selon une armature urbaine hiérarchisée entre pôles urbains et villages, reprise du schéma de cohérence territoriale (SCoT), en s’attachant à favoriser le renouvellement urbain, en usant de façon modérée des extensions urbaines, en conservant les coupures d’urbanisation et en limitant les zones à urbaniser à vocation d’habitat. Le second tome du rapport de présentation précise dans la fiche n°2 que si l’urbanisation au-delà des enveloppes urbaines peut être nécessaire, la lutte contre l’étalement urbain est primordiale pour la préservation des espaces naturels et agricoles dont la consommation doit être fortement réduite. Puis, la fiche 6 « les zonages » précise les évolutions de classements, type de zone par type de zone, en les quantifiant et les cartographiant, quand cela est possible, c’est-à-dire pour les communes dotées d’un document d’urbanisme avant le plan local d’urbanisme. S’en déduisent une légère augmentation des surfaces classées en zone urbaine, une baisse des surfaces classées en zone naturelle, une hausse des surfaces classées en zone agricole et une diminution importante des zones à urbaniser. La fiche 7 « les zones à urbaniser et la consommation d’espace », visiblement amendée et précisée pour la prise en compte de l’avis de la mission régionale d’évaluation environnementale du 6 mars 2022, détaille la méthodologie suivie et de nombreux chiffres et cartes. Enfin, les partis pris retenus et les données chiffrées des différents zonages sont expliqués, commune par commune, dans des fiches individuelles, la fiche n° 23 pour la commune de Soucy. Par suite, le rapport de présentation comporte les justifications nécessaires à la délimitation des différents zonages du PLUi et à leur répartition entre les communes.

En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 151-19 du code de l’urbanisme : « Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et identifier, localiser et délimiter les quartiers, îlots, immeubles bâtis ou non bâtis, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à conserver, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d’ordre culturel, historique ou architectural et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation leur conservation ou leur restauration. Lorsqu’il s’agit d’espaces boisés, il est fait application du régime d’exception prévu à l’article L. 421-4 pour les coupes et abattages d’arbres. » Selon l’article L. 151-23 du même code : « Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les sites et secteurs à protéger pour des motifs d’ordre écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation. Lorsqu’il s’agit d’espaces boisés, il est fait application du régime d’exception prévu à l’article L. 421-4 pour les coupes et abattages d’arbres. / Il peut localiser, dans les zones urbaines, les terrains cultivés et les espaces non bâtis nécessaires au maintien des continuités écologiques à protéger et inconstructibles quels que soient les équipements qui, le cas échéant, les desservent ».

Les dispositions des articles L. 151-19 et L. 151-23 du code de l’urbanisme, issus de l’ancien article L. 123-1-5 de ce code, permettent au règlement d’un plan local d’urbanisme d’édicter des dispositions visant à protéger, mettre en valeur ou requalifier un élément du paysage dont l’intérêt le justifie. Le règlement peut notamment, à cette fin, instituer un cône de vue ou identifier un secteur en raison de ses caractéristiques particulières. La localisation de ce cône de vue ou de ce secteur, sa délimitation et les prescriptions le cas échéant définies, qui ne sauraient avoir de portée au-delà du territoire couvert par le plan, doivent être proportionnées et ne peuvent excéder ce qui est nécessaire à l’objectif recherché. Une interdiction de toute construction ne peut être imposée que s’il s’agit du seul moyen permettant d’atteindre l’objectif poursuivi.

Les requérantes soutiennent que le rapport de présentation du PLUi motive insuffisamment la création, sur le fondement des dispositions précitées, des servitudes EIPE, et qu’en particulier les critères d’identification des parcelles concernées ne sont pas suffisamment explicités. Toutefois, le rapport de présentation, dans son tome B « justification des choix », présente, dans la fiche explicative « 17 – Les prescriptions graphiques relatives aux paysages et continuités écologiques », l’objectif de la protection des éléments du cadre naturel et paysager, puis la méthodologie qui a permis de définir les principes, les contenus et la délimitation de ces prescriptions graphiques. Ensuite, ce document détaille les trois « dispositions » qui opérationnalisent cet objectif en complémentarité de l’orientation d’aménagement et de programmation (OAP) « paysage et environnement », puis successivement les caractéristiques des espaces boisés classés (EBC), des EIPE et des « arbres isolés, les alignements d’arbres et les continuités de nature à préserver ou créer ». En ce qui concerne les servitudes EIPE, il est précisé la double base légale du dispositif, l’article L. 151-19 du code de l’urbanisme au titre des « paysages » dans leur dimension culturelle et l’article L. 151-23 du même code au titre des « continuités écologiques », la volonté politique de rassembler plusieurs types d’espaces à protéger de façon plus souple qu’au moyen des EBC, leur surface et les éléments qui les constituent. En outre, cette fiche spécifie le fonctionnement de la servitude EIPE en zone U. Par suite, le rapport de présentation, qui n’avait pas à expliciter, pour chaque parcelle, les choix d’aménagement retenus par les auteurs du plan, comporte les justifications nécessaires à la définition et à la délimitation des servitudes EIPE.

En troisième lieu, aux termes de l’article R. 151-3 du code de l’urbanisme : « Au titre de l’évaluation environnementale, le rapport de présentation ; / 1° Décrit l’articulation du plan avec les autres documents d’urbanisme et les plans ou programmes mentionnés aux articles L. 131-4 à L. 131-6, L. 131-8 et L. 131-9 avec lesquels il doit être compatible ou qu’il doit prendre en compte ; (…) » et notamment le SCoT et le Schéma régional de cohérence écologique (SRCE).

En l’espèce, s’agissant en particulier des objectifs de modération de la consommation d’espace, des orientations relatives à l’enveloppe foncière et des milieux sensibles recensés par le SRCE, le rapport de présentation s’inscrit dans la démarche prévue par les dispositions précitées par la reprise d’une armature urbaine hiérarchisée, par la création de servitudes EIPE pour deux-cents hectares à l’échelle du territoire et par le rétrozonage en zone A ou N de parcelles classées antérieurement en zones U. De plus, la mission régionale d’évaluation environnementale mentionne dans son avis, qu’outre le fait que le SCoT, à l’arrêt, n’était pas opposable, les plans et programmes de rang supérieur avaient bien été pris en compte. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisance de la prise en compte du SCoT et du SRCE par le rapport de présentation doit être écarté.

En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 153-21 du code de l’urbanisme : « A l’issue de l’enquête, le plan local d’urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d’enquête, est approuvé (…) ». Selon l’article L. 153-43 de ce code : « A l’issue de l’enquête publique, ce projet, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d’enquête, est approuvé par délibération de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale ou du conseil municipal ».

Il résulte de l’article L. 153-43 du code de l’urbanisme que le projet de plan local d’urbanisme ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l’enquête publique et celle de son approbation, qu’à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l’économie générale du projet et qu’elles procèdent de l’enquête. Doivent être regardées comme procédant de l’enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire ou de la commission d’enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l’enquête.

Les requérantes soutiennent que le projet de PLUi a été modifié de façon substantielle postérieurement à l’enquête publique, en particulier la constructibilité de certaines zones sur les communes de Soucy et de Saligny. Toutefois, il ressort des pièces du dossier, et en particulier des conclusions de la commission d’enquête rendues le 7 novembre 2022, qu’à l’issue de l’enquête publique et après prise en compte des avis des personnes publiques associées, seuls 360 hectares de zonage ont été modifiés dans le projet de plan, soit moins de 1% du territoire intercommunal. Eu égard à la surface limitée des parcelles concernées, une telle modification ne saurait être regardée comme un bouleversement de l’économie générale du projet. En outre, les communes de Saligny et Soucy ne sont respectivement concernées que pour 3,16 et 4,11 hectares et ainsi que le fait valoir la défense, sans être contestée, les remarques du maire de Saligny, reprises par la commission d’enquête, ont été prises en compte dans la version modifiée du projet. En outre, les requérantes soulignent que les secteurs de taille et de capacité d’accueil limités (STECAL) ont été supprimés après enquête publique. Toutefois, cette suppression procède de l’enquête publique, dès lors que la commission d’enquête a suggéré, en s’appuyant notamment sur l’avis de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, de substituer ceux destinés à accueillir des centrales photovoltaïques, par des zones Apv ou Npv, ce dont a pris acte la communauté d’agglomération. Les autres STECAL sont, en revanche, maintenus. Les requérantes ajoutent que l’avis de la mission régionale d’évaluation environnementale préconisait de modifier le projet avant enquête publique sans démontrer que cela n’a pas été le cas. Ce faisant, elles ne soulèvent qu’une argumentation générale, qui ne saurait tenir lieu d’une démonstration suffisante. Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que le moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 153-21 et L. 153-43 du code de l’urbanisme doit être écarté.

En cinquième lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ». Selon l’article L. 151-9 de ce code : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l’interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ». Selon l’article R. 151-24 du code de l’urbanisme : « Les zones naturelles et forestières sont dites « zones N ». Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l’existence d’une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d’espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d’expansion des crues ». Aux termes de l’article R. 151-25 de ce code : « Peuvent être autorisées en zone N : / 1° Les constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole et forestière, ou au stockage et à l’entretien de matériel agricole par les coopératives d’utilisation de matériel agricole agréées au titre de l’article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; / 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d’habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci ».

D’autre part, selon les termes du règlement littéral du PLUi de la communauté d’agglomération du Grand Senonais : « La zone naturelle (N) correspond à l’ensemble des espaces du Grand Sénonais qui sont à protéger en raison de la qualité des sites, des milieux naturels et des paysages, d’un point de vue à la fois esthétique mais également historique et écologique. / Au sein de cette zone naturelle qui participe grandement de la qualité du cadre de vie qu’offre le territoire et du développement de la trame verte et bleue, les objectifs recherchés sont : / – La préservation des réservoirs de biodiversité et la facilitation de la circulation des espèces ; / – Le maintien et la restauration des continuités écologiques ; / – L’appropriation des espaces de nature par les habitants et les usagers du territoire, par un accès facilité et un encouragement à la découverte des sites et paysages. / La zone naturelle comporte un secteur (NL), « naturel de lisière ». Ce secteur se compose essentiellement d’espaces de transition avec les zones urbaines, les zones à urbaniser et les zones agricoles et peut comporter notamment des espaces de jardins partagés. Il comporte lui-même deux sous-secteurs : (NLe) « équipement » et (NL Boutours), respectivement destiné à accueillir les équipements d’intérêt collectif et services publics en lisière des zones urbaines constituées d’une part et renvoyant d’autre part au secteur des Jardins familiaux* des Boutours à Sens ».

En l’espèce, la sous-destination de la zone N, « naturelle de lisière » (NL), telle que définie par le règlement du PLUi, vise à préserver spécifiquement les espaces naturels de « transition entre la ville et la campagne », conformément à l’orientation B/ de l’axe « équilibre », chapitre 2 « espaces de vie réinventés » du projet d’aménagement et de développement durables (PADD) et à l’objectif développé dans l’OAP « paysage et environnement », et en particulier son orientation 3 « lisières urbaines ». Dans le règlement, ces zones font l’objet de dispositions particulières par rapport aux zones N, dès lors qu’elles autorisent les constructions nécessaires à l’exploitation agricole ou viticole inférieures à 50 m² d’emprise au sol, les abris de jardin à condition d’être réalisés dans le cadre d’un projet d’ensemble de jardins familiaux ou partagés, dans la limite de 6 m² chacun et pour 50 m² au total, et, dans la zone NLe « Les extensions*, constructions nouvelles et installations nécessaires aux services publics ou d’intérêt collectif, ou liées aux loisirs et aux sports sous réserve d’intégration paysagère et écologique ». Contrairement à ce que soutiennent les requérantes, ces dispositions d’application très limitée, ne sont pas incompatibles avec la vocation de la zone naturelle. Ainsi, la zones NL étant composée d’espaces naturels et ne faisant pas l’objet de dispositions dérogatoires à celles attendues dans ce type de zones, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article R. 151-24 du code de l’urbanisme doit être écarté.

En sixième lieu, les requérantes soutiennent que leurs trois parcelles YD76, YD77 et ZS 45 devaient être classées en zone urbaine de centralité (Uc). Toutefois, le juge administratif n’a pas à rechercher si les auteurs du plan auraient pu, pour un secteur particulier, adopter un autre classement. Par suite, le moyen tiré de ce que les parcelles en litige auraient pu faire l’objet d’un autre classement est inopérant.

En septième lieu, aux termes de l’article R. 151-22 du code de l’urbanisme : « Les zones agricoles sont dites « zones A ». Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ». L’article R. 151-23 du même code précise : « Peuvent être autorisées, en zone A : / 1° Les constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole ou au stockage et à l’entretien de matériel agricole par les coopératives d’utilisation de matériel agricole agréées au titre de l’article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; / 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d’habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci ».

Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

Si, pour apprécier la légalité du classement d’une parcelle en zone A, le juge n’a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d’une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l’ampleur des aménagements ou constructions qu’elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé.

Les objectifs du PADD du PLUi du Grand Senonais visent tout à la fois à structurer l’espace de la communauté d’agglomération en respectant les formes urbaines des communes, à accueillir de nouveaux habitants et à modérer la consommation d’espaces en limitant, entre autres, l’étalement urbain sur les zones agricoles et naturelles. Dans la continuité des développements de la fiche 8 du rapport de présentation « les zones agricoles et naturelles », qui souligne cet enjeu transversal de limitation de consommation d’espace pour la préservation et la valorisation des espaces agricoles et naturels, le PADD fixe, dans son premier axe, intitulé « stratégie », un objectif global de réduction du rythme de la consommation des espaces naturels et agricoles de l’ordre de 50% entre 2020 et 2035, soit environ quatorze hectares par an. Il précise, dans la deuxième partie de cet axe que « les espaces naturels et agricoles sont des ressources essentielles du territoire (…). Il est donc essentiel d’y contenir l’étalement urbain. Le modèle de développement du Grand Sénonais en matière d’habitat et d’activités économiques doit donc viser à réduire fortement la consommation des terres naturelles et agricoles en favorisant un renouvellement de la ville sur elle-même et la mobilisation de l’existant. » Dans le deuxième axe du PADD intitulé « équilibre » est énoncé « le principe général d’interdiction d’une urbanisation en extension ». Plus particulièrement, le rapport de présentation dans son tome 1 au chapitre 2 « cadre de vie » et le PADD , dans le B/ de son deuxième axe, s’intéressent aux « lisières urbaines », en tant que lieux privilégiés de développement de nouveaux projets d’agriculture de proximité et de préservation d’espaces naturels, et fixent comme objectif leur évolution qualitative de sorte à en faire des espaces de transition entre ville et campagne, mentionnés comme des « lisières jardinées » dans l’orientation 3 de l’OAP « paysage et environnement ».

Les requérantes contestent le classement en zone agricole A et en zone naturelle NL « naturelle de lisière » de leur parcelle YD77. Elles font valoir que leur terrain, auparavant classé en zone UC, appartient historiquement au centre urbain, a toujours été considéré comme un terrain à bâtir, s’insère dans un compartiment urbanisé de la commune et jouxte des propriétés bâties, à l’ouest, à l’est et au sud, pour lesquelles le classement des jardins d’agrément en zone NL est « irrégulier ». En outre, desservi par la voie publique et l’intégralité des réseaux et n’ayant jamais été cultivé, n’ayant « jamais eu aucun potentiel agronomique, biologique ou économique de terres agricoles ou naturelle », ce terrain aurait vocation à être urbanisé conformément aux orientations du PADD.

Toutefois, il ressort des pièces du dossier que la parcelle des requérantes, dépourvue de toute construction et située en lisière et au-delà de la limite urbanisée de la commune, s’inscrit dans la continuité d’une vaste unité paysagère agricole et exploitée qui s’étend sur la totalité du territoire nord-ouest de la commune. Au sud de la parcelle, plusieurs terrains sont classés en zone urbanisée pour leur frange est et en zone NL pour leur frange ouest, de sorte à créer un compartiment classé en zone NL et constitué de jardins ou d’espaces naturels pour les parcelles non construites. Ce double classement, dont la légalité du principe n’est pas à remettre en cause malgré son manque de lisibilité, est ainsi compatible avec la destination des zones, avec les orientations énoncées par le PADD et avec les objectifs du rapport de présentation, consistant à limiter les extensions des enveloppes urbaines sur les espaces agricoles et à préserver les espaces naturels. Dans ces conditions, eu égard à la configuration des lieux, sans que la desserte de la parcelle par les infrastructures publiques et son classement antérieur en zone constructible puissent être utilement invoqués, et alors que le classement contesté permet d’assurer la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de cette commune et la préservation des espaces naturels, le moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation dont serait entaché le classement de la parcelle YD77 ne peut qu’être écarté.

En huitième lieu, aux termes des « dispositions particulières » « protection du cadre naturel et paysager » du règlement littéral du PLUi : « Les espaces d’intérêt paysager et écologique identifiés aux documents graphiques au titre des articles L.151-19 et L.151-23 du Code de l’urbanisme sont à préserver. Tous travaux ayant pour effet de modifier ou de supprimer des éléments de paysage et non soumis à un régime d’autorisation doivent faire l’objet d’une déclaration préalable en vertu de l’article R. 421-23 du Code de l’urbanisme. / • Les constructions, installations et aménagements ne doivent pas compromettre le caractère végétal ou paysager de ces espaces, à l’exception des cas suivants : /- pour des motifs de sécurité ou liés à l’état sanitaire des plantations ; / – pour les constructions et aménagements relevant des équipements d’intérêt collectif et services publics ; / – pour réaliser un accès de desserte de manière ponctuelle ; / – pour des motifs de remblaiement de carrières, sous réserve de respecter les orientations et les recommandations définies par l’OAP « Environnement et paysage» qui s’appliquent à ces espaces. / • Sont autorisés au sein des EIPE, à condition de ne pas compromettre la conservation et la protection de la végétation arborée existante : /- les constructions légères de type sanitaires ou locaux techniques de dimensions restreintes (emprise au sol* inférieure à 10 m²), les accès, les réseaux et les aménagements légers de type liaisons douces, agrès sportifs, bancs, panneaux de signalisation ou d’information, etc. ; / – les aménagements et constructions légères destinés à leur gestion et à leur mise en valeur ; / – les abris de jardin*. / Par ailleurs, au sein de la zone urbaine (U), les extensions*, annexes*, ouvrages ou installations y sont également admis, dans la limite de 10 % de l’emprise protégée sur le tènement*, en tenant compte des arbres ou plantations existantes. En outre, les aires de stationnement en surface devront être aménagées à l’aide de revêtements perméables ou semi-perméables et végétalisés ».

Comme précisé au point 15 du présent jugement, l’appréciation d’un classement ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

Les requérantes contestent l’instauration de servitudes EIPE sur la totalité de la parcelle YD 76 et sur la moitié de la surface de la parcelle ZS 45, toutes deux classées en zone U du PLUi.

En l’espèce, il ressort des termes du rapport de présentation du PLUi ( page 67 du tome B), que la délimitation des servitudes EIPE, qui doivent être harmonisés à l’échelle de la communauté d’agglomération, doit correspondre : « – aux ripisylves et boisements attenants aux cours d’eau avec une certaine épaisseur dans l’ensemble des zones (intégrant notamment les EBC supprimés) ; / – aux composantes paysagères structurantes formées par les aqueducs et les anciennes voies de chemin de fer ; / – aux espaces permettant de révéler la spécificité des morphologies des villes et villages : bassins et espaces de nature au cœur des communes implantées sur la source d’une rivière, zones humides au centre des communes implantées sur les deux rives d’une rivière, jardins et prairies entre les berges et les espaces bâtis dans les communes implantées sur une rive de l’Yonne… ; – aux espaces paysagers remarquables qui fondent la qualité paysagère des villes et villages : promenades plantées, terrains libres, jardins familiaux… (intégrant notamment les EBC supprimés) ; / – aux petits boisements avec un fort intérêt paysager qui ne font pas l’objet d’un classement en EBC dans les zones naturelles N et agricoles A (intégrant notamment les EBC supprimés) ; / – aux haies agricoles, bosquets et structures végétales remarquables au sein de la zone agricole A ; – aux mares recensées sur le territoire. ». Or, la situation des parcelles YD76 et ZS45 des requérantes où sont instaurées les servitudes EIPE litigieuses ne relèvent, du fait de leurs caractéristiques paysagères et de leur classement en zone U, d’aucune de ces catégories limitativement énumérées. Par suite, l’instauration d’une servitude EIPE sur les parcelles YD76 et ZS45 est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation.

En neuvième lieu, les requérantes font valoir, au soutien d’un moyen tiré de la rupture d’égalité, la circonstance que, d’une part, le classement en zone A et NL et, d’autre part, l’instauration d’une servitude EIPE sur près de 7 000 m² de leurs terrains, pourtant situés en zone urbaine, font peser sur elles une charge trop lourde. Toutefois, il est de la nature de toute réglementation d’urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones grevées de servitudes, limitant très fortement leur constructibilité. Par suite, le classement des parcelles de M^me C… et de M^me A… ne porte pas d’atteinte illégale au principe d’égalité des citoyens devant la loi. Ce moyen doit donc être écarté.

En dixième lieu, aux termes de l’article article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 : « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité ». En l’absence de privation du droit de propriété, il résulte néanmoins de l’article 2 de la Déclaration de 1789, que les limites apportées à son exercice doivent être justifiées par un motif d’intérêt général, et proportionnées à l’objectif poursuivi.

En l’espèce, eu égard aux motifs énoncés au point 25 du présent jugement, M^me C… et M^me A… sont fondées à soutenir que l’instauration d’une servitude EIPE sur les parcelles YD76 et ZS45 a porté une atteinte disproportionnée à l’exercice de leur droit de propriété.

En dernier lieu, aux termes de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme : « Dans le respect des objectifs du développement durable, l’action des collectivités publiques en matière d’urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : 1° L’équilibre entre : a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; b) Le renouvellement urbain, le développement urbain et rural maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l’étalement urbain ; c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; (…) ».

Ces dispositions imposent seulement aux auteurs des documents d’urbanisme d’y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu’elles énoncent. En conséquence, le juge administratif exerce un simple contrôle de compatibilité entre les règles fixées par ces documents et les dispositions précitées de l’article L. 101-2 du code l’urbanisme.

Si les requérantes soutiennent que la commune de Soucy, qui, selon elles, « représente 2% de la taille de l’agglomération » contribue à hauteur de 10% à sa « verdification », que la communauté d’agglomération ne pourra pas densifier son tissu urbain et appliquer la loi ALUR, ces seules considérations, au demeurant fort peu étayées, ne permettent pas de considérer que les choix retenus pour la répartition, d’une part, entre les zones A, N et L et, d’autre part, de ces zones entre les communes, seraient de nature à rendre le PLUi incompatible avec les objectifs d’équilibre qui résultent des dispositions de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme. Comme cela a été évoqué aux points 3 et 19 du présent jugement, il ressort à cet égard du rapport de présentation, du PADD et des règlements littéral et graphique du PLUi que les choix opérés l’ont été dans le respect du triple objectif du respect de l’armature urbaine de l’intercommunalité avec la définition de plusieurs niveaux de polarités urbaines, de la lutte contre l’étalement urbain et d’une utilisation économe des espaces naturels, et après prise en compte de situations de départ très hétérogènes résultant des parti-pris, notamment en matière de zones à urbaniser, retenus par les anciens plans d’urbanisme communaux.

Il résulte de tout ce qui précède que M^me C… et M^me A… sont seulement fondées à demander l’annulation de la délibération du 15 décembre 2022 du conseil communautaire de la communauté d’agglomération du Grand Senonais en tant que le PLUi qu’elle approuve grève d’une servitude d’EIPE les parcelles YD76 et ZS45.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

Le présent jugement n’implique aucune mesure d’exécution. Par suite les conclusions à fin d’injonction des requérantes ne peuvent qu’être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que M^me C… et M^me A…, qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance, versent quelque somme que ce soit à la communauté d’agglomération du Grand Senonais au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées sur le même fondement par M^me C… et M^me A….

D E C I D E :

Article 1er : La délibération du 15 décembre 2022 du conseil communautaire de la communauté d’agglomération du Grand Senonais est annulée en tant que le plan local d’urbanisme intercommunal qu’elle approuve grève d’une servitude « espace d’intérêt paysager et écologique » les parcelles YD76 et ZS45.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 3 : Les conclusions présentées par la communauté d’agglomération du Grand Senonais au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M^me E… B…, épouse C…, désignée représentante unique en application de l’article R. 411-5 du code de justice administrative et à la communauté d’agglomération du Grand Senonais.

Copie en sera adressée à la commune de Soucy.

Délibéré après l’audience du 17 décembre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Olivier Rousset, président,

M^me Valérie Zancanaro, première conseillère,

M^me Céline Frey, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 janvier 2026.

La rapporteure,

C. FreyLe président,

O. Rousset

La greffière,

C. Chapiron

La République mande et ordonne au préfet de l’Yonne, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition,

La greffière,