Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 18 mai 2021 et le 22 août 2023, M^mes C B et D E, représentées par M^e Fiat, demandent au tribunal :

1°) d’annuler la décision par laquelle le maire de la commune de Saillans a tacitement rejeté la demande tendant à ce que soit inscrite à l’ordre du jour d’une séance du conseil municipal l’abrogation de la délibération du 6 mars 2020 approuvant le plan local d’urbanisme de la commune ;

2°) d’enjoindre au maire de convoquer le conseil municipal pour examiner cette question dans un délai d’un mois à compter de la notification du jugement sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Saillans une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

— la commune ne justifie pas avoir respecté les formalités de convocation des conseillers municipaux prévues à l’article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales avant les séances du conseil municipal des 14 décembre 2018 et 17 mai 2019 sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durables et avant l’adoption de la délibération du 16 septembre 2016 prescrivant la révision du plan local d’urbanisme, de la délibération du 19 juillet 2019 arrêtant le projet de plan local d’urbanisme et de la délibération du 6 mars 2020 approuvant le plan local d’urbanisme ;

— les conseillers municipaux n’ont pas été informés de manière complète ;

— les modalités de concertation n’ont pas été portées à la connaissance du public de manière à permettre leur participation, cette concertation n’ayant été menée qu’auprès d’un groupe resserré de citoyens ;

— le rapport de présentation est insuffisant, en méconnaissance de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme ;

— il n’est pas justifié que l’ensemble des personnes publiques associées ont été saisies pour avis conformément aux articles L. 153-16 et L. 153-17 du code de l’urbanisme, notamment la commission départementale de préservation des espaces naturels agricoles et forestiers ;

— il n’est pas justifié de la régularité de l’arrêté de mise à l’enquête et de l’avis d’enquête publique ;

— il n’est pas justifié de la complétude du dossier soumis à enquête publique ;

— il n’est pas justifié que le rapport du commissaire enquêteur respecte les articles L. 123-15 et R. 123-19 du code de l’environnement ;

— compte tenu des modifications apportées au plan local d’urbanisme après l’enquête publique, la commune de Saillans aurait dû organiser une nouvelle enquête publique en vertu de l’article L. 153-21 du code de l’urbanisme ;

— le règlement approuvé n’est pas cohérent avec les orientations du projet d’aménagement et de développement durable, en méconnaissance de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme ;

— l’identification d’un espace boisé classé au titre des dispositions de l’article L. 113-1 du code de l’urbanisme et d’éléments paysagers au titre des dispositions de l’article L. 151-19 du code de l’urbanisme sur les parcelles cadastrées section B n° 453 et 454 est entachée d’erreur de droit et d’erreur manifeste d’appréciation ;

— l’identification de l’emplacement réservé n°10 est entachée d’erreur manifeste d’appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 12 janvier 2022, la commune de Saillans, représentée par M^e Mollion, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de M^mes B et E une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

— l’intérêt pour agir n’est pas démontré ;

— les moyens relatifs aux vices de forme et de procédure sont inopérants dans le cadre d’une demande d’abrogation ;

— aucun des moyens soulevés n’est fondé.

Un mémoire présenté pour la commune de Saillans a été enregistré le 7 mars 2024 et n’a pas été communiqué, en application des dispositions de l’article R. 611-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’urbanisme,

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Derollepot, premier conseiller,

— les conclusions de M. Journé, rapporteur public,

— et les observations de M^e Vincent, avocate de M^mes B et E, et de M^e Punzano, avocate de la commune de Saillans.

Une note en délibéré présentée par la commune de Saillans a été enregistrée le 14 avril 2025.

Une note en délibéré présentée par M^mes B et E a été enregistrée le 15 avril 2025.

Considérant ce qui suit :

1. Le conseil municipal de Saillans a prescrit l’élaboration d’un plan local d’urbanisme et fixé les modalités de la concertation par une délibération du 16 septembre 2016. Le débat sur le projet d’aménagement et de développement durable a eu lieu les 14 décembre 2018 et 17 mai 2019. Le bilan de la concertation a été tiré et le projet de plan local d’urbanisme arrêté par une délibération du 19 juillet 2019. L’enquête publique s’est déroulée du 30 novembre 2019 au 4 janvier 2020. Enfin le plan local d’urbanisme a été approuvé par une délibération du 9 mars 2020. Par courrier du 21 janvier 2021, réceptionnée par la commune le lendemain, M^mes B et E ont saisi le maire de la commune d’une demande d’abrogation du plan local d’urbanisme. Dans la présente instance, les requérantes demandent l’annulation de la décision implicite de rejet de cette demande.

Sur la fin de non-recevoir opposée par la commune de Saillans :

2. M^mes B et E sont propriétaires d’une maison à usage d’habitation et de diverses parcelles de terrain dans la commune de Saillans. Par suite, la commune de Saillans n’est pas fondée à soutenir qu’elles n’ont pas d’intérêt à agir pour demander l’annulation du refus qui leur a été opposé d’inscrire l’abrogation du plan local d’urbanisme à l’ordre du jour du conseil municipal.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne les vices de procédure :

3. Si, dans le cadre de la contestation d’un acte réglementaire intervenant après l’expiration du délai de recours contentieux contre cet acte, par la voie de l’exception ou sous la forme d’un recours pour excès de pouvoir contre le refus de l’abroger, la légalité des règles qu’il fixe, la compétence de son auteur et l’existence d’un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiqués, il n’en va pas de même des conditions d’édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre l’acte réglementaire lui-même et introduit avant l’expiration du délai de recours contentieux.

4. Il ressort de pièces du dossier que la délibération du 9 mars 2020 approuvant le plan local d’urbanisme de la commune de Saillans a été affichée en mairie pendant un délai d’un mois à compter du 3 avril 2020. La mention de cet affichage a fait l’objet d’une insertion dans la presse à compter du 7 avril suivant. Il s’ensuit que M^mes B et E ne peuvent utilement invoquer, à l’appui de leurs conclusions à fin d’annulation du refus opposé à leur demande d’abrogation du plan local d’urbanisme de la commune de Saillans, les moyens tirés du non-respect des modalités de la concertation, de l’irrégularité des convocations du conseil municipal, de l’information insuffisante de ce conseil, de l’insuffisance du rapport de présentation, de l’absence de consultation de l’ensemble des personnes publiques associées, de l’irrégularité de l’arrêté et de l’avis d’enquête publique, de l’incomplétude du dossier soumis à enquête, de l’insuffisance du rapport du commissaire enquêteur, de l’existence de modifications postérieures à l’enquête publique ne procédant pas de celle-ci et bouleversant substantiellement le projet de plan local d’urbanisme.

En ce qui concerne les autres moyens :

5. En premier lieu, aux termes de l’article L. 113-1 du code de l’urbanisme : « Les plans locaux d’urbanisme peuvent classer comme espaces boisés, les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer, qu’ils relèvent ou non du régime forestier, enclos ou non, attenant ou non à des habitations. Ce classement peut s’appliquer également à des arbres isolés, des haies ou réseaux de haies ou des plantations d’alignements ». Aux termes de l’article L. 113-2 de ce code : « Le classement interdit tout changement d’affectation ou tout mode d’occupation du sol de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création des boisements. / Nonobstant toutes dispositions contraires, il entraîne le rejet de plein droit de la demande d’autorisation de défrichement prévue au chapitre Ier du titre IV du livre III du code forestier () ». Aux termes de l’article L. 151-19 du même code : « Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et identifier, localiser et délimiter les quartiers, îlots, immeubles bâtis ou non bâtis, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à conserver, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d’ordre culturel, historique ou architectural et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation, leur conservation ou leur restauration. Lorsqu’il s’agit d’espaces boisés, il est fait application du régime d’exception prévu à l’article L. 421-4 pour les coupes et abattages d’arbres ». Aux termes de l’article L. 151-23 du même code, dans sa rédaction alors en vigueur : « Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les sites et secteurs à protéger pour des motifs d’ordre écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation () ».

6. Aux termes de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ».

7. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d’urbanisme entre le règlement et le projet d’aménagement et de développement (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l’inadéquation d’une disposition du règlement du plan local d’urbanisme à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

8. Les requérantes soutiennent que le choix d’identifier les parcelles cadastrées section B n° 453 et 454, situées le long de l’avenue Coupois et classées en zone UB, au titre des dispositions de l’article L. 151-19 précitées de classer l’ouest de la parcelle cadastrée section B n°454 en espace boisé classé est incohérent avec les objectifs exprimés dans le PADD visant à prioriser un développement urbain peu consommateur d’espace, axé sur la réhabilitation, le renouvellement urbain et la sobriété foncière et à optimiser les potentiels d’accueil de nouveaux logements dans l’urbanisation existante. Toutefois, dans le cadre de cet objectif 3.2 du PADD, si la commune prévoit de « densifier les secteurs d’habitat », d'« optimiser le foncier disponible en extension et dans les secteurs déjà urbanisés », elle prévoit également d'« améliorer la qualité de l’habitat en favorisant la préservation de la végétation et les espaces publics ou communs ». De même, le PADD définit également un objectif n°4.2 intitulée « mettre en valeur la structure paysagère spécifique » prévoyant de préserver le patrimoine végétal naturel et urbain, mettre en valeur l’avenue Coupois et préserver les éléments de paysage spécifiques, tel que le parc le long de l’avenue Coupois, situé sur les parcelles susmentionnées. Dans ces conditions, dans le cadre de l’analyse globale à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme à laquelle il doit être procédé, l’identification et le classement contestés ne peuvent être regardés comme présentant une incohérence au regard des objectifs du PADD.

9. En deuxième lieu, le classement au titre de l’article L. 113-1 du code de l’urbanisme précédemment cité n’a pas pour effet de rendre inconstructible ces espaces boisés mais seulement d’interdire toute construction ou tous travaux de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création de ces boisements. La parcelle B 454 est le support du parc remarquable dit « B », identifié dans le rapport de présentation du nouveau plan local d’urbanisme ainsi que dans le PADD. Par suite, les auteurs du plan local d’urbanisme ont pu, sans commettre d’erreur de droit ou d’erreur manifeste d’appréciation, classer l’Est de la parcelle B 454 en espace boisé.

10. En troisième lieu, les articles L. 151-19 et L. 151-23, issus de l’ancien article L. 123-1-5 du code de l’urbanisme, permettent au règlement d’un plan local d’urbanisme d’édicter des dispositions visant à protéger, mettre en valeur ou requalifier un élément du paysage dont l’intérêt le justifie. Une interdiction de toute construction ne peut être imposée que s’il s’agit du seul moyen permettant d’atteindre l’objectif poursuivi.

11. Suivant les articles UB 1 et UB 2 du règlement du plan local d’urbanisme, seules sont autorisées, dans les éléments remarquables du paysage à protéger, « les installations et aménagements liés à des équipements d’intérêt collectif ou services publics, à condition de préserver les caractéristiques et qualités paysagères du lieu », « les équipements d’intérêt collectif et services publics d’une surface inférieure à 20 m² » et « les annexes aux constructions d’habitations () seulement si leur hauteur est limitée à 4 m maximum et si leur emprise au sol, pour la totalité des annexes (y compris existantes, hors piscines), est limitée à 10 m² maximum ».

12. Si la volonté des auteurs du plan local d’urbanisme de préserver ce parc en tant qu’élément paysager du patrimoine de la commune de Saillans répond à un motif d’ordre culturel, historique ou architectural au sens de l’article L. 151-19 du code de l’urbanisme, les restrictions en matière de constructibilité imposées au titre de cet article excèdent ce qui est nécessaire à cet objectif et sont incohérentes avec la vocation d’une zone urbaine, alors qu’ainsi que le soutiennent les requérantes, l’identification de la seule partie Ouest de la parcelle cadastrée section B n°454 n’est justifiée par aucun élément de diagnostic. Par suite, en identifiant l’ouest de la parcelle cadastrée section B n°454 et la totalité de la parcelle cadastrée section B n°453 en tant qu’éléments de paysage à protéger, ces derniers ont méconnu sur ce point les dispositions de l’article L. 151-19 du code de l’urbanisme.

13. En dernier lieu, aux termes de l’article L. 151-41 du code de l’urbanisme : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : / 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques ; / 2° Des emplacements réservés aux installations d’intérêt général à créer ou à modifier ; / 3° Des emplacements réservés aux espaces verts à créer ou à modifier ou aux espaces nécessaires aux continuités écologiques () ".

14. L’appréciation à laquelle se livrent les auteurs d’un plan local d’urbanisme lorsqu’ils décident de créer des emplacements réservés ne peut être discutée devant le juge de l’excès de pouvoir que si elle repose sur des faits matériellement inexacts, si elle est entachée d’erreur manifeste d’appréciation ou si elle procède d’un détournement de pouvoir. En outre, l’intention d’une commune de réaliser un aménagement sur une parcelle suffit à justifier légalement son classement en tant qu’emplacement réservé sans qu’il soit besoin pour la commune de faire état d’un projet précisément défini. Enfin, il n’appartient pas au juge d’apprécier l’opportunité du choix de la localisation d’un emplacement réservé par rapport à d’autres localisations possibles.

15. Le plan local d’urbanisme institue sur la parcelle cadastrée section AB n°685 un emplacement réservé n°10, d’une superficie de 105 m², destiné à l'« aménagement de cheminement mode doux ». Toutefois, il ressort du règlement graphique que le tracé de cet emplacement réservé ne fait pas le lien entre deux voies ouvertes à la circulation publique mais débouche sur la parcelle cadastrée section B n°454 appartenant aux requérantes. Dans ces conditions, les requérantes sont fondées à soutenir que l’institution de cet emplacement réservé est entachée d’erreur manifeste d’appréciation.

16. Il résulte de tout ce qui précède que les requérantes sont fondées à demander l’annulation partielle de la décision implicite de rejet de leur demande d’abrogation.

Sur les conclusions à fin d’injonction sous astreinte :

17. L’administration étant tenue d’abroger un règlement illégal, le présent jugement implique nécessairement que les questions de l’abrogation de l’identification en tant qu’éléments de paysage à protéger au titre de l’article L. 151-19 du code de l’urbanisme de l’ouest de la parcelle cadastrée section B n°454 et la totalité de la parcelle cadastrée section B n°453, et de l’emplacement réservé n° 10 soient inscrites à l’ordre du jour d’un prochain conseil municipal. Il y a lieu de fixer à cet effet au maire de Saillans un délai d’exécution de trois mois à compter de la date de notification du présent jugement. En revanche, il n’y a pas lieu d’assortir cette injonction d’une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

18. En vertu des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l’autre partie des frais qu’elle a exposés à l’occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par la commune de Saillans doivent dès lors être rejetées. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Saillans une somme de 1 500 euros à verser à M^mes B et E au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er  :La décision implicite de rejet de la demande de M^mes B et E est annulée en tant qu’elle refuse d’inscrire à l’ordre du jour l’abrogation d’une part de l’identification en tant qu’éléments de paysage à protéger au titre de l’article L. 151-19 du code de l’urbanisme de l’ouest de la parcelle cadastrée section B n°454 et la totalité de la parcelle cadastrée section B n°453, et d’autre part de l’emplacement réservé n°10.

Article 2  :Il est enjoint au maire de Saillans d’inscrire à l’ordre du jour du conseil municipal la question de l’abrogation de l’identification en tant qu’éléments de paysage à protéger au titre de l’article L. 151-19 du code de l’urbanisme de l’ouest de la parcelle cadastrée section B n°454 et la totalité de la parcelle cadastrée section B n°453, et de l’emplacement réservé n° 10, dans un délai de trois mois à compter de la date de notification du présent jugement.

Article 3  :La commune de Saillans versera à M^mes B et E une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4  :Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5  :Le présent jugement sera notifié à M^me D E au titre des dispositions de l’article R. 751-3 du code de justice administrative et à la commune de Saillans.

Délibéré après l’audience du 10 avril 2025, à laquelle siégeaient :

M. Pfauwadel, président,

M^me Permingeat, première conseillère,

M. Derollepot, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 mai 2025.

Le rapporteur,

A. Derollepot

Le président,

T. Pfauwadel

Le greffier,

M. A

La République mande et ordonne au préfet de la Drôme en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.