Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 22 avril 2021 et 9 septembre 2022, M^me D B, représentée par M^e Muller, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 2 avril 2021 par laquelle le maire de la commune de Puissalicon a exercé, par substitution du département de l’Hérault, le droit de préemption au titre des espaces naturels sensibles sur la parcelle cadastrée section C n° 40 ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Puissalicon une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la décision attaquée est entachée d’une méconnaissance du champ d’application de la loi puisque le droit de préemption au titre des espaces naturels sensibles n’est pas applicable dès lors que les parcelles sont incluses dans un périmètre sensible défini par le préfet de l’Hérault par un arrêté du 16 septembre 1982 et qu’il n’existe pas de délimitation opérée par le département de l’Hérault et d’inclusion dans ce périmètre des parcelles concernées ;

— la mesure de validation législative prévue par le II de l’article 233 de la loi du 22 août 2021, qui ne répond à aucun motif impérieux général, méconnaît les stipulations de l’article 6§1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et méconnaît l’article 1er du protocole additionnel à cette convention ;

— en tout état de cause, le maire était incompétent pour préempter dès lors qu’à la date de la délibération du 10 juin 2020 par laquelle le conseil municipal lui a délégué l’exercice des droits de préemption prévus par le code de l’urbanisme, le droit de préemption au titre des espaces naturels sensibles était dépourvu de base légale de sorte qu’il ne pouvait être régulièrement délégué ;

— il n’est pas établi que la déclaration d’intention d’aliéner aurait été transmise au directeur départemental des finances publiques, en méconnaissance des articles L. 215-14 et R. 215-11 du code de l’urbanisme ;

— la décision attaquée méconnaît les dispositions des articles L. 113-8 et L. 215-11 du code de l’urbanisme ;

— la décision, qui n’est pas motivée par la protection des espaces naturels sensibles, est entachée d’un détournement de pouvoir ; elle a pour unique objet de permettre la réalisation d’un projet d’aménagement touristique et culturel autour de l’ancien moulin.

Par des mémoires, enregistrés les 11 mai 2021 et 23 septembre 2022, la SAFER Occitanie, représentée par la SCP BCEP avocats associés, agissant par M^e Piton, déclare s’en remettre à la sagesse du tribunal.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 17 mai 2021, 27 juillet 2022 et 23 septembre 2022, la commune de Puissalicon, représentée par la SELARL Valette-Berthelsen, agissant par M^e Valette, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 1 500 euros soit mise à la charge de M^me B au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par un mémoire, enregistré le 7 décembre 2021, la SELARL Pierre Henri Frontil, agissant en qualité de mandataire à la liquidation judiciaire de M. E A, représentée par M^e Bertrand, conclut à l’annulation de la décision attaquée et à ce qu’une somme de 1 500 euros soit mise à la charge de la commune de Puissalicon au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que la décision attaquée est entachée d’une méconnaissance du champ d’application de la loi.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code général des collectivités territoriales ;

— la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique

et renforcement de la résilience face à ses effets ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Après avoir entendu au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Goursaud, premier conseiller ;

— les conclusions de M^me Villemejeanne, rapporteure publique ;

— les observations de M^e Muller, représentant M^me B, et celles de M^e Valette, représentant la commune de Puissalicon.

Une note en délibéré a été présentée le 31 mars 2023 pour la commune de Puissalicon.

Une note en délibéré a été présentée le 3 avril 2023 pour M^me B.

Considérant ce qui suit :

1. M^me B s’est portée acquéreuse de la parcelle agricole cadastrée section C n° 40 située sur le territoire de la commune de Puissalicon et appartenant à M. E A, placé en procédure de liquidation judiciaire. Le mandataire liquidateur a adressé le 22 janvier 2021 une déclaration d’intention d’aliéner au président du conseil départemental de l’Hérault qui a renoncé à l’exercice de son droit de préemption au titre des espaces naturels sensibles. Le maire de la commune de Puissalicon a, par décision du 2 avril 2021, exercé le droit de substitution que lui reconnaît l’article R. 215-15 du code de l’urbanisme, et préempté cette parcelle. Par la présente requête, M^me B, acquéreuse évincée, demande l’annulation de cette décision.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 215-1 du code de l’urbanisme, crée par l’ordonnance du 23 septembre 2015 relative à la partie législative du livre Ier du code de l’urbanisme : « Pour mettre en œuvre la politique prévue à l’article L. 113-8, le département peut créer des zones de préemption dans les conditions définies au présent article ». L’article L. 215-4 du même code dispose que : « A l’intérieur des zones délimitées en application de l’article L.215-1, le département dispose d’un droit de préemption ». Son article L. 215-57 prévoit en outre que la commune peut se substituer au département si celui-ci n’exerce pas son droit de préemption.

3. En application des articles L. 142-1 et suivants du code de l’urbanisme, dans leur rédaction antérieure à la loi du 18 juillet 1985 relative à la définition et à la mise en œuvre de principes d’aménagement, le préfet pouvait délimiter des « périmètres sensibles » dans certains départements, dans lesquels il pouvait arrêter les mesures nécessaires à la protection des sites et des paysages et créer des zones de préemption au profit du département. Avec la loi du 18 juillet 1985, les articles L. 142-1 et suivants du code de l’urbanisme ont été modifiés et la protection des espaces naturels sensibles est devenue une compétence départementale de droit commun. L’article L. 142-3 du code de l’urbanisme prévoyait dès lors que les départements eux-mêmes délimitent les zones à l’intérieur desquelles ils peuvent exercer leur droit de préemption. Par ailleurs, l’article L. 142-12 du même code prévoyait que le droit de préemption reconnu aux départements pouvait continuer à s’exercer à l’intérieur des zones de préemption délimitées par le préfet sous l’empire du droit antérieur.

4. L’ordonnance du 23 septembre 2015 relative à la partie législative du livre Ier du code de l’urbanisme, ratifiée par l’article 156 de la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, a procédé à une nouvelle codification des dispositions relatives aux espaces naturels sensibles, et notamment de celles relatives au droit de préemption dans ces espaces, aux articles L. 215-1 et suivants. Dans ce cadre, les dispositions transitoires de l’article L. 142-12 ont été abrogées à compter du 1er janvier 2016. A compter de cette date, le droit de préemption prévu aux articles L. 215-1 et suivants du code de l’urbanisme n’était dès lors plus applicable dans les zones de préemption définies par les préfets au titre de la législation sur les périmètres sensibles avant l’entrée en vigueur de la loi du 18 juillet 1985, sauf à ce que le département les ait incluses dans les zones de préemption qu’il avait lui-même créées au titre des espaces naturels sensibles.

5. Toutefois, l’article 233 de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets a rétabli, à l’article L. 215-4-1 du code de l’urbanisme, ce droit de préemption dans les zones concernées et prévu en son II que : « Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, sont validées les décisions de préemption prises entre le 1er janvier 2016 et l’entrée en vigueur du présent article, en tant que leur légalité est ou serait contestée par un moyen tiré de l’abrogation de l’article L. 142-12 du code de l’urbanisme par l’ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015 relative à la partie législative du livre Ier du code de l’urbanisme ».

6. Ces dispositions ont pour objet, sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, de valider les décisions de préemption, ainsi privées de base légale par l’ordonnance du 23 septembre 2015, intervenues dans les zones de préemption créées par les préfets au titre de la législation sur les périmètres sensibles avant l’entrée en vigueur de la loi du 18 juillet 1985, en ce qu’elles seraient contestées sur le fondement du moyen tiré de l’abrogation de l’article L. 142-12 du code de l’urbanisme. Il suit de là que le moyen tiré de la méconnaissance du champ d’application de la loi ne peut être utilement invoqué par M^me B.

7. M^me B soutient néanmoins qu’en validant des décisions de préemption, ces dispositions sont contraires aux stipulations du premier paragraphe de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et du premier protocole additionnel à cette convention.

8. D’une part, aux termes de l’article 1er du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes ». Ces stipulations n’interdisent pas toute ingérence, notamment par l’exercice d’un droit de préemption, d’un Etat dans le droit de toute personne au respect de ses biens. Pour respecter ces stipulations, une telle ingérence doit ménager un « juste équilibre » entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu.

9. D’autre part, aux termes du premier paragraphe de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial établi par la loi, qui décidera () des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil () ». Il résulte de ces stipulations que, lorsque sont en cause des droits et obligations de caractère civil, l’adoption de mesures législatives à portée rétroactive qui feraient obstacle à ce qu’une décision faisant l’objet d’un procès en cours puisse être utilement contestée n’est compatible avec le droit de toute personne à un procès équitable que si l’intervention de ces mesures est justifiée par d’impérieux motifs d’intérêt général.

10. La demande de M^me B tendant à l’annulation de la décision de préemption du maire de Puissalicon du 2 avril 2021 est relative à une contestation portant sur des droits et obligations de caractère civil au sens de ces stipulations.

11. La mesure de validation résultant des dispositions précitées du II de l’article 233 de la loi du 22 août 2021, qui n’institue pas un droit de préemption, est précisément définie dans le temps comme par son objet, ne poursuit pas un objectif exclusivement financier, et tend à sécuriser juridiquement les actes concourant à la politique menée par les départements en faveur de la protection des espaces naturels sensibles et de la préservation de la biodiversité. Elle entend limiter les conséquences, auxquelles l’administration ne peut remédier, d’un avis contentieux du Conseil d’Etat précisant que l’abrogation des dispositions de l’article L. 142-12 du code de l’urbanisme considérées comme obsolètes lors de la recodification de ce code privait de base légale les décisions de préemption prises, postérieurement à cette abrogation, dans les zones de préemption créées par les préfets au titre de la législation sur les périmètres sensibles avant l’entrée en vigueur de la loi du 18 juillet 1985. Elle ne valide les décisions de préemption qu’en tant qu’elles seraient contestées sur le fondement d’un moyen tiré de l’abrogation de l’article L. 142-12 du code de l’urbanisme, en adéquation avec l’objectif poursuivi, et réserve expressément les décisions passées en force de chose jugée. Eu égard au risque d’annulation contentieuse sur le fondement de ce moyen auquel sont exposées ces décisions de préemption, au nombre de décisions susceptibles d’être concernées et à l’objet de ces dernières, qui permettent d’assurer la mise en œuvre de la politique de protection des espaces naturels sensibles et de la préservation de la biodiversité menées par les départements, les dispositions précitées de l’article 233 de la loi du 22 août 2021 sont justifiées par un motif impérieux d’intérêt général et ne sauraient dès lors être regardées, nonobstant leur application aux litiges pendants devant le juge à la date de leur entrée en vigueur, comme portant une atteinte excessive au principe du droit à un procès équitable énoncé par l’article 6 paragraphe 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ni aux stipulations du premier protocole additionnel à cette convention. Il suit de là que les exceptions d’inconventionnalité soulevées par la requérante ne peuvent donc qu’être écartées.

12. En deuxième lieu, il n’est pas contesté que, par délibération n° 2020-24 du 10 juin 2020, le conseil municipal de Puissalicon a notamment délégué au maire, sur le fondement de l’article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales, le pouvoir, pendant toute la durée de son mandat, d’exercer au nom de la commune les droits de préemption définis par le code de l’urbanisme. La circonstance qu’à la date de cette délibération, intervenue avant la validation législative ci-dessus évoquée, le droit de préemption prévu aux articles L. 215-1 et suivants du code de l’urbanisme n’était plus applicable dans les zones de préemption définies par les préfets au titre de la législation sur les périmètres sensibles avant l’entrée en vigueur de la loi du 18 juillet 1985, est sans incidence sur la légalité de cette délégation.

13. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 215-14 du code de l’urbanisme : « Toute aliénation mentionnée aux articles L. 215-9 à L. 215-13 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable adressée par le propriétaire au département dans lequel sont situés les biens qui en transmet copie au directeur départemental des finances publiques () ». Aux termes de l’article R. 215-11 du même code : " Dès réception de la déclaration, le président du conseil départemental en transmet copie () : 2° Au directeur départemental des finances publiques, en lui précisant si cette transmission vaut demande d’avis ; () « . Et selon l’article R. 213-21 de ce code : » Le titulaire du droit de préemption doit recueillir l’avis du service des domaines sur le prix de l’immeuble dont il envisage de faire l’acquisition dès lors que le prix ou l’estimation figurant dans la déclaration d’intention d’aliéner ou que le prix que le titulaire envisage de proposer excède le montant fixé par l’arrêté du ministre chargé du domaine prévu à l’article R. 1211-2 du code général de la propriété des personnes publiques. / L’avis du directeur départemental ou, le cas échéant, régional des finances publiques doit être formulé dans le délai d’un mois à compter de la date de réception de la demande d’avis. Passé ce délai, il peut être procédé librement à l’acquisition ". Le montant auquel il est fait référence par ces dispositions est fixé à 180 000 euros par l’arrêté du 5 décembre 2016 relatif aux opérations d’acquisitions et de prises en location immobilières poursuivies par les collectivités publiques et divers organismes.

14. Il est constant que le maire de la commune de Puissalicon a exercé son droit de préemption sur le terrain en cause pour un prix de 927 euros auquel s’ajoute une prestation SAFER de 360 euros. S’il n’est pas justifié que le titulaire du droit de préemption ait transmis la déclaration au directeur départemental des finances publiques, cette irrégularité n’a toutefois eu aucune incidence sur le sens de la décision litigieuse et n’a privé la requérante d’aucune garantie, compte tenu de l’absence de caractère obligatoire de l’avis du service des domaines. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure ne peut qu’être écarté.

15. En quatrième lieu, selon l’article L. 113-8 du code de l’urbanisme : « Le département est compétent pour élaborer et mettre en œuvre une politique de protection, de gestion et d’ouverture au public des espaces naturels sensibles, boisés ou non, destinée à préserver la qualité des sites, des paysages, des milieux naturels et des champs naturels d’expansion des crues et d’assurer la sauvegarde des habitats naturels selon les principes posés à l’article L. 101-2. ». Aux termes de l’article L. 215-1 du même code : « Pour mettre en œuvre la politique prévue à l’article L. 113-8, le département peut créer des zones de préemption dans les conditions définies au présent article. (). ». Et aux termes de l’article L. 215-11 de ce code : « A titre exceptionnel, l’existence d’une construction ne fait pas obstacle à l’exercice du droit de préemption dès lors que le terrain est de dimension suffisante pour justifier son ouverture au public et qu’il est, par sa localisation, nécessaire à la mise en œuvre de la politique des espaces naturels sensibles des départements. Dans le cas où la construction acquise est conservée, elle est affectée à un usage permettant la fréquentation du public et la connaissance des milieux naturels ».

16. Il résulte de ces dispositions que les décisions de préemption qu’elles prévoient doivent être justifiées à la fois par la protection des espaces naturels sensibles et par l’ouverture ultérieure de ces espaces au public, sous réserve que la fragilité du milieu naturel ou des impératifs de sécurité n’y fassent pas obstacle. Toutefois, la collectivité titulaire du droit de préemption n’a pas à justifier de la réalité d’un projet d’aménagement à la date à laquelle elle exerce ce droit.

17. D’une part, il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport de présentation annexé à la décision attaquée, que l’ancien moulin à grains situé sur la parcelle cadastrée section C n° 40, en usage jusqu’en 1830, est à l’état de ruine. Eu égard à cette circonstance, M^me B n’est pas fondée à soutenir que l’existence de cette construction ferait obstacle, eu égard à dimension du terrain d’une superficie de 1715 m², à son ouverture au public au titre des dispositions précitées de l’article L. 215-11 du code de l’urbanisme. D’autre part, il ressort des pièces du dossier que la préemption de cette parcelle est justifiée par sa situation géographique particulière, au sommet de l’un des sept puech du territoire communal, le puech du Moulin des Rives, lequel offre une vue panoramique sur le village et le paysage alentours. Cette parcelle est en nature de garrigue avec une flore et une faune typiques dont notamment la leuzée conifère dont l’habitat est menacé par la déprise agricole et la fermeture des milieux, et se situe dans le périmètre du plan national d’action Pies-frièche méridionale ainsi que dans la trame verte et bleue du projet d’aménagement et de développement durable du plan local d’urbanisme en cours d’élaboration. La commune a, par ailleurs, prévu d’effectuer un inventaire faunistique et floristique et, alors que la parcelle est déjà desservie par trois itinéraires de randonnées locaux, l’aménagement d’un espace d’accueil et de repos pour le public avec l’installation de bancs, panneaux pédagogiques et une table d’orientation. Dans ces conditions, l’intervention de la commune, par substitution au département, afin de permettre la préservation et la mise en valeur de cette parcelle, partiellement boisée et principalement entourée de parcelles elles-mêmes boisées et de terrains agricoles, est nécessaire à la mise en œuvre de la politique des espaces naturels sensibles du département. Contrairement à ce que soutient la requérante, ni la circonstance que la commune envisage au titre d’un emplacement réservé la création d’un « espace public autour du moulin » pour y créer un parc de stationnement sur d’autres parcelles situées à proximité, ni celle que la décision attaquée prévoit au titre de la mise en valeur du puech une action de restauration du moulin dans un intérêt patrimonial, ne sont de nature à établir que la commune poursuivrait, en acquérant cette dernière, un objectif étranger à la protection des espaces naturels sensibles. Les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions précitées et du détournement de pouvoir doivent, dès lors, être écartés.

18. Il résulte de tout ce qui précède que M^me B n’est pas fondée à demander l’annulation de la décision attaquée.

Sur les frais liés au litige :

19. Les dispositions de l’article L.761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Puissalicon, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M^me B et la SELARL Pierre Henri Frontil demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M^me B la somme que demande la commune de Puissalicon en application de ces dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M^me B est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Puissalicon et la SELARL Pierre Henri Frontil au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M^me D B, à la SAFER Occitanie, à la commune de Puissalicon et à la SELARL Pierre Henri Frontil.

Délibéré après l’audience du 30 mars 2023, à laquelle siégeaient :

M^me Lison Rigaud, présidente,

M^me Sophie Crampe, première conseillère,

M. François Goursaud, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 avril 2023.

Le rapporteur,

F. Goursaud

La présidente,

L. Rigaud

La greffière,

M. C

La République mande et ordonne au préfet de l’Hérault en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 13 avril 2023.

La greffière,

M. C00