TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE NANTES

N°1711148 RÉPUBLIQUE FRANÇAISE ___________
M. X et autres ___________ AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS
M. D Président-rapporteur ___________ Le tribunal administratif de Nantes
M. Le Brun (1ère Chambre) Rapporteur public ___________

Audience du 2 juillet 2019 Lecture du 16 juillet 2019 ___________ 68-02-04-02 C

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 18 décembre 2017, le 30 juillet 2018, le 18 septembre 2018, le 26 mars 2019 et un mémoire récapitulatif enregistré le 29 avril 2019, l’association Collectif du Clos des Simons, M. et M^me Y et K F, M. et M^me Z et L G, M^me M H, M. et M^me A et N I, M. et M^me B et O X et M. et M^me C et P J, représentés par M^e Dubreuil, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d’annuler l’arrêté en date du 23 octobre 2017, par lequel le maire de la commune de La Turballe a délivré un permis d’aménager à la société Loti Ouest Atlantique pour la création d’un lotissement sur un terrain situé […] ;

2°) d’enjoindre au maire de La Turballe de mettre en demeure la société Loti Ouest de procéder à la remise en état des lieux, sous astreinte de 50 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de la Turballe la somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- l’arrêté est illégal du fait de l’absence d’autorisation de défrichement préalable ;

- la décision méconnaît les dispositions de l’article L. 122-1 du code de l’urbanisme ; le projet était soumis à étude d’impact ; la saisine de l’autorité environnementale était nécessaire ;

- la commune aurait dû respecter la procédure de révision prévue à l’article L. 153-31 du code de l’urbanisme ; à titre subsidiaire, les dispositions applicables en matière de modification n’ont pas été respectées ;

- la procédure applicable en matière d’espaces proches du rivage, prévue à l’article L. 121-13 du code de l’urbanisme n’a pas été respectée ;

- le plan local d’urbanisme communal n’est pas conforme au SCOT de Cap Atlantique en ce qui concerne les milieux naturels boisés ;

- le principe de l’urbanisation en continuité d’une agglomération ou d’un village existant, prévu à l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, n’est pas respecté ;

- les dispositions protégeant les coupures d’urbanisation n’ont pas été respectées.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 12 juin 2018, le 20 août 2018 et le 16 avril 2019, la commune de la Turballe, représentée par la SELARL CVS, conclut :

- au rejet de la requête ;

- à titre subsidiaire à ce qu’il soit fait application des articles L. 600-5 et L. 600-5-1 du code de l’urbanisme ;

- à ce que soit mis à la charge des requérants le versement de la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable ;

- les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Par des mémoires enregistrés le 5 juin 2018, le 19 août 2018 et le 7 mai 2019, la société Loti Ouest Atlantique, représentée par la SARL Antigone, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge des requérants le versement de la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Vu :

- le procès-verbal de la visite des lieux diligentée par la 1ère chambre du tribunal le 28 mars 2019 ;

- les autres pièces du dossier ;

- le code forestier ;

- le code de l’environnement ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. D,

- les conclusions de M. Le Brun, rapporteur public,

- et les observations de M^e Dubreuil, représentant les requérants, de M^e Léon, représentant la commune de la Turballe, et de M^e Lefevre, représentant la société Loti Ouest Atlantique.

Une note en délibéré a été présentée pour les requérants et enregistrée le 4 juillet 2019.

1. L’association Collectif du Clos des Simons et autres demandent au Tribunal d’annuler l’arrêté en date du 23 octobre 2017 par lequel le maire de la commune de La Turballe (Loire-Atlantique) a délivré à la société Loti Ouest un permis d’aménager en vue de la création d’un lotissement, d’une surface de plancher autorisée de 3 890 m², de 18 lots dont 2 lots réservés au logement social locatif, sur un terrain cadastré […].

Sans qu’il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées à la requête ;

Sur les conclusions à fin d’annulation de l’arrêté du 23 octobre 2017 portant permis d’aménager :

En ce qui concerne les moyens tirés, par la voie de l’exception, de l’illégalité du plan local d’urbanisme modifié approuvé par délibération du 17 janvier 2017 :

S’agissant de la méconnaissance alléguée des champs d’application respectifs des procédures de modification et de révision du plan local d’urbanisme de la commune de la Turballe :

2. Aux termes de l’article L. 153-31 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à la date de la délibération du 17 janvier 2017 approuvant le plan local d’urbanisme modifié : « Le plan local d’urbanisme est révisé lorsque l’établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide : 1° Soit de changer les orientations définies par le projet d’aménagement et de développement durables ; 2° Soit de réduire un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière ; 3° Soit de réduire une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels, ou d’une évolution de nature à induire de graves risques de nuisance ; 4° Soit d’ouvrir à l’urbanisation une zone à urbaniser qui, dans les neuf ans suivant sa création, n’a pas été ouverte à l’urbanisation ou n’a pas fait l’objet d’acquisitions foncières significatives de la part de la commune ou de l’établissement public de coopération intercommunale compétent, directement ou par l’intermédiaire d’un opérateur foncier. ».

3. Aux termes de l’article R. 151-20 du code de l’urbanisme : « Les zones à urbaniser sont dites « zones AU » ». Il ressort des pièces du dossier que le terrain en cause était classé par le plan d’occupation des sols de 1979 en zone Nab2, dont le règlement, – qui n’est pas remis en vigueur et ne saurait dès lors être écarté par voie d’exception -, autorisait, sous conditions, notamment, les lotissements à usage d’habitation et les groupes d’habitation, sous réserve que chaque opération concerne une superficie minimale de 4000 m². Ce n’est que le 9 juillet 2010 que le plan local d’urbanisme a créé, sur ce même secteur, une zone 2 AU dont l’ouverture à l’urbanisation était subordonnée à une modification ou une révision du plan local d’urbanisme. Ainsi, la délibération du 17 janvier 2017, si elle avait pour objet d’ouvrir à l’urbanisation une

zone à urbaniser, est intervenue en deçà du délai de neuf ans prévu par les dispositions précitées. Dès lors, le moyen tiré de ce que cette ouverture à l’urbanisation devait faire l’objet d’une révision du plan local d’urbanisme doit être écarté.

S’agissant de la justification et de la motivation de la modification du plan local d’urbanisme :

4. Aux termes de l’article L. 153-38 du code de l’urbanisme : « Lorsque le projet de modification porte sur l’ouverture à l’urbanisation d’une zone, une délibération motivée de l’organe délibérant de l’établissement public compétent ou du conseil municipal justifie l’utilité de cette ouverture au regard des capacités d’urbanisation encore inexploitées dans les zones déjà urbanisées et la faisabilité opérationnelle d’un projet dans ces zones. ». La délibération n° 14 du conseil municipal de la commune de La Turballe, en date du 7 juin 2016, portant ouverture à l’urbanisation de la zone 2AU du Clos des Simons et des Grandes Perrières, évalue les capacités d’urbanisation dans les zones déjà urbanisées et les regarde comme insuffisamment dimensionnées pour accueillir un programme d’aménagement d’ensemble Elle indique les raisons pour lesquelles les autorités municipales estiment nécessaire d’accroître les possibilités de création de logements en ouvrant partiellement à l’urbanisation, notamment, la zone 2 AU du Clos des Simons, afin de maintenir une offre régulière de terrains à bâtir, de favoriser la mixité sociale et de permettre ainsi de contenir le prix du foncier sur un territoire tendu. Elle est dès lors suffisamment motivée au regard des dispositions de l’article R. 153-38 du code de l’urbanisme.

5. Selon l’article L. 611-8-1 du code de l’urbanisme : « Le président de la formation de jugement ou, au Conseil d’Etat, le président de la chambre chargée de l’instruction peut demander à l’une des parties de reprendre, dans un mémoire récapitulatif, les conclusions et moyens précédemment présentés dans le cadre de l’instance en cours, en l’informant que, si elle donne suite à cette invitation, les conclusions et moyens non repris seront réputés abandonnés. » Les moyens tirés de l’absence de compatibilité du plan local d’urbanisme modifié avec le schéma de cohérence territoriale de Cap Atlantique, concernant le respect des milieux naturels boisés, et du non-respect des dispositions protégeant les coupures d’urbanisation, qui n’ont pas été repris dans le mémoire récapitulatif du 29 avril 2019, doivent être regardés comme abandonnés. Ainsi, il n’y a pas lieu d’y statuer.

En ce qui concerne les moyens tirés de l’absence d’évaluation environnementale au « cas par cas » :

6. En premier lieu, aux termes du 1° du I de l’article L. 122-1 du code de l’environnement, constitue un projet « la réalisation de travaux de construction, d’installations ou d’ouvrages, ou d’autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, y compris celles destinées à l’exploitation des ressources du sol ». Le II du même article précise que : « Les projets qui, par leur nature, leur dimension ou leur localisation, sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement ou la santé humaine font l’objet d’une évaluation environnementale en fonction de critères et de seuils définis par voie réglementaire et, pour certains d’entre eux, après un examen au cas par cas effectué par l’autorité environnementale (…)  ». Le III de cet article dispose par ailleurs que : « L’évaluation environnementale est un processus constitué de l’élaboration, par le maître d’ouvrage, d’un rapport d’évaluation des incidences sur l’environnement, dénommé ci-après « étude d’impact », de la réalisation des consultations prévues à la présente section, ainsi que de l’examen, par l’autorité compétente pour autoriser le projet, de l’ensemble des informations présentées dans l’étude d’impact et reçues dans le cadre des consultations effectuées et du maître d’ouvrage. (…) Lorsqu’un projet

est constitué de plusieurs travaux, installations, ouvrages ou autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, il doit être appréhendé dans son ensemble, y compris en cas de fractionnement dans le temps et dans l’espace et en cas de multiplicité de maîtres d’ouvrage, afin que ses incidences sur l’environnement soient évaluées dans leur globalité ».

7. Il ressort de la notice de présentation que la délibération du conseil municipal de la commune du 17 janvier 2017, portant modification du plan local d’urbanisme, prévoit que l’ensemble de la zone du Clos des Simons, scindée en trois sous-secteurs, sera ouverte à l’urbanisation et que le projet de lotissement de la société Loti Ouest sera réalisé dans le premier des sous-secteurs ainsi définis, constitué de la parcelle cadastrée AL 96. Si la modification du plan local d’urbanisme communal a prévu l’aménagement d’une zone en plusieurs étapes et si le projet en cause s’inscrit dans le cadre de cet aménagement, l’arrêté attaqué a pour seul objet d’autoriser l’aménagement d’un lotissement de 18 lots, d’une surface de plancher de 3 890 m², sur un terrain de 11 505 m², soit en deçà des seuils prévus à l’article R. 122-2 du code de l’environnement pour l’examen au cas par cas. Les aménagements et constructions envisagés dans les autres sous-secteurs, dont la réalisation demeure incertaine, nécessiteront l’obtention d’autorisations spécifiques et distinctes. Ainsi, la seule circonstance que le projet d’aménagement soit inclus dans un secteur 1AUh1 plus vaste et ait fait l’objet d’une convention de projet urbain partenarial conclue avec la société Loti Ouest n’est pas de nature, par elle-même à caractériser l’existence d’un projet au sens et pour l’application de l’article L. 122-1 du code de l’environnement.

8. En second lieu, l’article R. 122-2 du code de l’environnement soumet à un examen au cas par cas les défrichements soumis à autorisation au titre de l’article L. 341-3 du code forestier en vue de la reconversion des sols, portant sur une superficie totale, même fragmentée, de plus de 0,5 hectare. Aux termes de l’article L. 342-1 du code forestier : « Sont exemptés des dispositions de l’article L. 341-3 les défrichements envisagés dans les cas suivants : 1o Dans les bois et forêts de superficie inférieure à un seuil compris entre 0,5 et 4 hectares, fixé par département ou partie de département par le représentant de l’État, sauf s’ils font partie d’un autre bois dont la superficie, ajoutée à la leur, atteint ou dépasse ce seuil (…) ». Il est constant qu’en vertu de l’arrêté du préfet de la Loire-Atlantique du 5 mai 2003, les bois d’une superficie inférieure à un hectare sont dispensés d’autorisation de défrichement. Il ressort des pièces du dossier et notamment des documents cartographiques et photographiques produits que la parcelle cadastrée AL 96, d’une superficie de 1,17 ha, accueille de nombreux chênes verts, qui lui confèrent un aspect arboré, voire boisé, et qui devront être pour partie détruits. Toutefois, ces abattages ne peuvent concerner qu’une fraction de la parcelle AL 96, nécessairement inférieure au seuil d’un ha. Il ne ressort par ailleurs pas des pièces du dossier que les arbres présents sur la parcelle AL 96 puissent être regardés comme inclus dans un autre bois. Ainsi, le défrichement de la parcelle AL 96 n’étant pas soumis à autorisation au titre de l’article L. 341-3 du code forestier, les requérants ne sont pas fondés à soutenir qu’une étude au cas par cas était requise.

En ce qui concerne l’application de l’article L. 425-6 du code de l’urbanisme :

9. Aux termes de cet article : « Conformément à l’article L. 341-7 du nouveau code forestier, lorsque le projet porte sur une opération ou des travaux soumis à l’autorisation de défrichement prévue aux articles L. 341-1 et L. 341-3 du même code, celle-ci doit être obtenue préalablement à la délivrance du permis. » Il résulte de ce qui vient d’être dit que le défrichement n’était pas soumis à autorisation et qu’en conséquence, le moyen doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme :

10. Aux termes de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme : « L’extension de l’urbanisation se réalise soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l’environnement. ».

11. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des cartes et photographies produites, que l’aménagement envisagé s’inscrira notamment en continuité d’un secteur UC situé au Sud, lequel comprend environ une quarantaine d’habitations, lui-même situé dans la continuité de l’urbanisation de La Turballe. Ainsi, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées ne peut qu’être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 121-13 du code de l’urbanisme relatif aux espaces proches du rivage :

12. Aux termes de l’article L. 121-13 du code de l’urbanisme : « L’extension limitée de l’urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d’eau intérieurs désignés au 1° de l’article L. 321-2 du code de l’environnement est justifiée et motivée dans le plan local d’urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l’accueil d’activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau. Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l’urbanisation est conforme aux dispositions d’un schéma de cohérence territoriale ou d’un schéma d’aménagement régional ou compatible avec celles d’un schéma de mise en valeur de la mer. En l’absence de ces documents, l’urbanisation peut être réalisée avec l’accord de l’autorité administrative compétente de l’Etat après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites appréciant l’impact de l’urbanisation sur la nature. Le plan local d’urbanisme respecte les dispositions de cet accord. ».

13. Pour déterminer si une zone peut être qualifiée d’espace proche du rivage au sens de ces dispositions précitées, trois critères doivent être pris en compte, à savoir la distance séparant cette zone du rivage, son caractère urbanisé ou non et la covisibilité entre cette zone et la mer. L’objectif d’urbanisation limitée visé par ces dispositions exige que soit retenu, comme espace proche du rivage, un territoire dont le développement urbain forme un ensemble cohérent. Le critère de covisibilité n’implique pas que chaque parcelle située au sein de l’espace ainsi qualifié soit située en covisibilité de la mer, dès lors qu’une telle parcelle ne peut, en tout état de cause, être séparée de l’ensemble cohérent dont elle fait partie.

14. Si les requérants soutiennent que le SCOT et le plan local d’urbanisme ont identifié la parcelle AL 96 comme incluse dans un espace proche du rivage, il ne ressort pas, en tout état de cause, des pièces du dossier que les auteurs de ces documents d’urbanisme aient examiné la situation de ce terrain en prenant en considération les critères ci-dessus énumérés. Dans ces conditions, la situation de la parcelle AL 96 doit être appréciée uniquement au regard de ceux-ci.

15. La parcelle AL 96 est située à environ 440 m de la mer, en continuité, comme il vient d’être dit, d’un secteur déjà urbanisé, qui s’étend jusqu’au boulevard Belmont, avec lequel elle forme un ensemble cohérent. Dans ces conditions, alors même qu’elle ne présente pas de covisibilité avec la mer, elle doit être regardée comme incluse dans un espace proche du rivage.

16. Par ailleurs, l’aménagement d’un lotissement de 18 lots, d’une surface de plancher de 3 890 m², sur un terrain de 11 505 m², s’il est certes de nature à renforcer l’urbanisation de ce quartier, doit être, en l’espèce, regardé comme revêtant le caractère d’une extension limitée de celle-ci.

17. Il ressort du rapport de présentation du plan local d’urbanisme que ses auteurs ont relevé que : « L’obligation faite aux communes littorales de ne prévoir que des extensions de l’urbanisation « limitées » en espaces proches du rivage a pour objectif d’empêcher une urbanisation et un développement considérable dans les espaces sensibles à proximité du rivage. Ce principe a pour but de limiter l’urbanisation du front de mer, de part et d’autre de l’urbanisation existante, et plutôt de favoriser le développement des constructions en arrière de la commune, en profondeur par rapport au littoral. (…) L’urbanisation de La Turballe s’est développée à partir du littoral. Compte tenu de la situation de la commune au niveau départemental et de la configuration du territoire communal, l’implantation urbaine et son développement se sont inévitablement réalisés à proximité du littoral. De ce fait, la majeure partie de l’agglomération est située en espaces proches du rivage. (…) La configuration des espaces urbanisés de la commune de La Turballe, à laquelle s’ajoutent les dispositions de l’article L.146-4 (l’urbanisation en continuité en particulier), nécessitent et justifient que le renouvellement urbain et le comblement des dents creuses se fassent dans les espaces proches du rivage ». Dans ces conditions, l’extension de l’urbanisation dans le secteur du Clos des Simons, espace proche du rivage situé à l’arrière du front de mer, doit être regardée comme suffisamment motivée et justifiée au regard du critère lié à la configuration des lieux. Par suite, le projet n’était pas soumis à l’accord du préfet.

18. Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que la requête doit être rejetée, y compris en ce qu’elle inclut des conclusions à fin d’injonction.

Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

19. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de La Turballe, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme que demandent à ce titre les requérants.

20. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions susmentionnées de la commune de la Turballe et de la société Loti Ouest.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. X et autres est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de la Turballe et de la société Loti Ouest présentées au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. X, à M^me X, à l’Association collectif du Clos des Simons, à M. F, à M^me F, à M. G, à M^me G, à M^me H, à M. I, à M^me I, à M. J, à M^me J, à la commune de la Turballe et à la société Loti Ouest Atlantique.

Délibéré après l’audience du 2 juillet 2019, à laquelle siégeaient :

M. D, président, M. Martin, premier conseiller, M^me Milin, conseiller.

Lu en audience publique le 16 juillet 2019.

Le président-rapporteur, L’assesseur le plus ancien dans l’ordre du tableau,

R. D L. MARTIN

Le greffier,

J. R

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, Le greffier,