Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 22 juillet 2022 et 14 février 2023, et les 12 mai et 7 octobre 2025, la société civile immobilière (SCI) Bonhomme, représentée par M^e Plateaux, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 20 juin 2022 par laquelle le préfet de la Loire-Atlantique a déclaré cessible la parcelle cadastrée section WK n° 29 au lieu-dit « chemin du Moulin des Marais » à Nantes au profit de la société publique locale (SPL) Nantes Métropole Aménagement ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat, de la SPL Nantes Métropole Aménagement et Nantes Métropole une somme de 2 000 euros chacun au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- il n’est pas justifié que la décision attaquée ait été signée par une autorité habilitée ;

- elle est illégale à raison de l’inexistence de la concession d’aménagement, le contrat conclu entre la société Nantes Métropole Aménagement et Nantes Métropole devant être requalifié de simple marché de travaux ;

- elle est illégale, faute pour la société Nantes Métropole Aménagement de justifier d’un titre régulier l’autorisant à disposer de la qualité de bénéficiaire de l’expropriation dès lors que le contrat qu’elle a conclu avec Nantes Métropole doit être requalifié de marché de travaux ;

- la demande de la SPL Nantes Métropole Aménagement du 17 mai 2022 tendant à l’émission d’un arrêté de cessibilité est entachée d’incompétence, en l’absence de délégation de compétence régulière, valable et transmise préalablement au contrôle de légalité au sens de l’article L. 2131-1 8e du code général des collectivités territoriales, et est entachée d’un défaut de base légale, aucune stipulation contractuelle ne l’autorisant à demander l’expropriation de la parcelle concernée, dès lors que le contrat qui la lie à Nantes Métropole doit être requalifié de marché de travaux ;

- elle est illégale à raison de l’illégalité de l’arrêté du 16 mars 2022 par lequel le préfet de la Loire-Atlantique a déclaré le projet d’utilité publique dès lors que :

. la demande de déclaration d’utilité publique du projet ne résulte pas d’une délibération de l’organe délibérant de Nantes Métropole ;

. l’avis du commissaire enquêteur, qui ne s’est prononcé ni sur le périmètre des acquisitions nécessaires à la réalisation du projet, ni sur l’emprise des ouvrages projetés, en méconnaissance des articles R. 112-19 et R. 131-9 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, est irrégulier ;

. l’enquête publique est illégale à raison des insuffisances de l’appréciation sommaire des dépenses ;

. l’avis émis par l’autorité environnementale est irrégulier en l’absence d’impartialité de celle-ci vis-à-vis de l’autorité décisionnaire, et ce, en méconnaissance de l’article 6 de la directive du 13 décembre 2021 ;

. le projet justifiant le recours à l’expropriation est insuffisamment défini et ne correspond pas à l’objet d’une opération d’aménagement, en méconnaissance des articles

L. 211-1 et L. 300-1 du code de l’urbanisme;

. l’utilité publique du projet n’est pas démontrée, alors qu’il aurait des conséquences négatives sur l’environnement et qu’il est en inadéquation avec les besoins des publics visés par les logements projetés.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 15 novembre 2022 et les 9 mai et 6 juin 2025, le préfet de la Loire-Atlantique conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par la SCI bonhomme ne sont pas fondés.

Par des mémoires enregistrés les 29 septembre 2022 et 6 juin 2025, la SPL Nantes Métropole Aménagement, représentée par M^e Martin de La Espada, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SCI Bonhomme une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative

La procédure a été communiquée à Nantes Métropole qui n’a pas produit de mémoire en défense.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 ;

- le code de commerce ;

- le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l’environnement ;

- le code de l’urbanisme ;

- le décret n°2004-374 du 29 avril 2004

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me B…,

- les conclusions de M. Guilloteau, rapporteur public,

- les observations de M^e Plateaux, représentant la SCI Bonhomme, et de M^e Martin de La Espada, représentant la SPL Nantes Métropole Aménagement.

Une note en délibéré présentée par M^e Plateaux pour la SCI Bonhomme a été enregistrée le 30 octobre 2025.

Une note en délibéré présentée par M^e Martin de La Espada pour la SPL Nantes Métropole Aménagement a été enregistrée le 6 novembre 2025.

Considérant ce qui suit :

Par délibération du 16 décembre 2016, le conseil métropolitain de Nantes Métropole a, d’une part, approuvé la création d’une zone d’aménagement concerté (ZAC) d’environ 180 hectares, sur le secteur Doulon-Gohards à l’est de Nantes et, d’autre part, décidé de concéder cette opération à la société publique locale (SPL) Nantes Métropole Aménagement en vue des acquisitions foncières, de la viabilisation, de la réalisation des équipements et de la commercialisation des terrains. Par arrêté du 13 octobre 2021, le préfet de la Loire-Atlantique a prescrit, pour une durée de trente-et-un jours, la réalisation d’une enquête publique unique préalable à l’autorisation environnementale unique, à la déclaration d’utilité publique du projet de la ZAC, et à la cessibilité des parcelles nécessaires à la réalisation de la première phase opérationnelle. Le 8 janvier 2022, le commissaire enquêteur a émis un avis favorable à la déclaration d’utilité publique du projet, à l’autorisation environnementale unique ainsi qu’à la cessibilité des parcelles. Par arrêté du 16 mars 2022, modifié par arrêté du 26 avril 2022, le préfet de la Loire-Atlantique a déclaré le projet d’utilité publique. Par arrêté du 20 juin 2022, le préfet de la Loire-Atlantique a déclaré cessible au bénéfice de Nantes Métropole Aménagement, un ensemble de parcelles destinées à accueillir ce projet, dont la parcelle cadastrée section WK n° 29 au lieu-dit « chemin du Moulin des Marais » à Nantes appartenant à la société civile immobilière (SCI) Bonhomme. Par sa requête, la SCI Bonhomme demande au tribunal d’annuler cet arrêté de cessibilité en tant qu’il porte sur la parcelle cadastrée section WK n° 29.

Sur l’exception d’illégalité du contrat de concession d’aménagement :

L’illégalité d’un acte administratif, qu’il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée à l’appui de conclusions dirigées contre une décision administrative que si cette dernière a été prise pour son application ou s’il en constitue la base légale. Les actes, déclarations d’utilité publique et arrêtés de cessibilité, tendant à l’acquisition par voie d’expropriation des terrains nécessaires à la réalisation d’une zone d’aménagement concerté ne sont pas des actes pris pour l’application de la délibération approuvant la convention par laquelle la commune a confié à une société l’aménagement de cette zone, laquelle ne constitue pas davantage leur base légale.

Il résulte de ce qui précède, alors qu’il est constant que la convention publique d’aménagement signée le 5 janvier 2017 entre Nantes Métropole et la SPL Nantes Métropole Aménagement n’a été ni résiliée ni annulée par le juge, que la SCI Bonhomme n’est pas fondée à exciper de l’illégalité cette convention, au soutien de ses conclusions à fin d’annulation de l’arrêté de cessibilité du 20 juin 2022. Par suite, les moyens tirés de l’inexistence du contrat de concession ne peuvent qu’être écartés.

Sur le moyen tiré du vice propre de l’arrêté de cessibilité :

En premier lieu, aux termes de l’article R. 132-1 du code de l’expropriation : « Au vu du procès-verbal prévu à l’article R. 131-9 et des documents qui y sont annexés, le préfet du département où sont situées les propriétés ou parties de propriétés dont la cession est nécessaire les déclare cessibles, par arrêté (…) ». En outre, aux termes de l’article 43 du décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l’organisation et à l’action des services de l’Etat dans les régions et départements dans sa version en vigueur à la date de la décision attaquée : « Le préfet de département peut donner délégation de signature : 1° en toutes matières et notamment pour celles qui intéressent plusieurs chefs de services des administrations civiles de l’Etat dans le département, au secrétaire général et aux chargés de mission (…) ».

Par un arrêté du 28 février 2022, régulièrement publié au recueil des actes administratifs du même jour, le préfet de la Loire-Atlantique a délégué sa signature à M. Pascal Otheguy, secrétaire général de la préfecture de la Loire-Atlantique, signataire de la décision litigieuse, aux fins de signer tous actes, arrêtés, décisions, avis, documents et correspondances administratives concernant l’administration de l’Etat dans le département, à l’exception de catégories d’actes limitativement énumérés dont ne font pas partie les arrêtés portant cessibilité de parcelles. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence du signataire de l’arrêté attaqué doit être écarté comme manquant en fait.

En second lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 327-2 du code de l’urbanisme : « Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent créer, dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées par la loi, des sociétés publiques locales d’aménagement dont ils détiennent la totalité du capital. / (…) / Ces sociétés sont compétentes pour réaliser toute opération ou action d’aménagement au sens du présent code. » Aux termes de l’article L. 327-2 de ce code : « Les sociétés publiques locales d’aménagement et les sociétés publiques locales d’aménagement d’intérêt national revêtent la forme de sociétés anonymes régies par le livre II du code de commerce. » Aux termes de l’article L. 225-56 du code de commerce : « I. – Le directeur général est investi des pouvoirs les plus étendus pour agir en toute circonstance au nom de la société. Il exerce ces pouvoirs dans la limite de l’objet social et sous réserve de ceux que la loi attribue expressément aux assemblées d’actionnaires et au conseil d’administration (…) ».

D’autre part, aux termes des stipulations de l’article 2.2 du traité de concession conclu entre Nantes Métropole et Nantes Métropole Aménagement, le concessionnaire a notamment pour mission « d’acquérir la propriété par tous les moyens mis à disposition par la législation en vigueur (à l’amiable ou par voie de préemption ou d’expropriation (…)), des biens immobiliers bâtis ou non bâtis situés dans le périmètre de la concession ». L’article 7.2 de ce traité de concession précise par ailleurs, s’agissant des acquisitions de biens par expropriation, qu’il est convenu que « le concessionnaire établit tous les documents nécessaires à l’intervention du ou des actes déclaratifs d’utilité publique et aux enquêtes parcellaires ».

Il ressort des pièces du dossier que par une délibération du 13 octobre 2017, le conseil d’administration de la SPL Nantes Métropole Aménagement a approuvé la nomination de M. C… en qualité de directeur général à compter du jour même, l’a investi des pouvoirs les plus étendus pour agir en toutes circonstances au nom de la société conformément à l’article L. 226-56 du code de commerce et l’a notamment autorisé à consentir des délégations de pouvoirs et de signatures. Ainsi, M. C…, avait, à raison de ses fonctions, et en application du contrat de concession, compétence pour solliciter du préfet la cessibilité des parcelles nécessaires à la réalité du projet de la ZAC « Doulon-Gohards ». En outre, par acte en date du 10 mars 2022, M. C… a consenti à M^me A… D…, directrice administrative et financière, pour la période du 1er avril au 30 juin 2022, pouvoir à l’effet de signer notamment « toutes déclarations relatives aux acquisitions et aliénations de biens mobiliers et immobiliers, constitutions de servitudes, baux et locations. ». Cet acte, qui ne relève de l’exercice de prérogatives de puissance publique, n’avait pas à être transmis au représentant de l’Etat dans le cadre du contrôle de légalité. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence de M^me A… D…, signataire du courrier en date du 17 mai 2022 par lequel a été sollicité pour la SPL Nantes Métropole Aménagement la cessibilité des parcelles nécessaires à la réalisation du projet de la ZAC « Doulon-Gohards » doit, en tout état de cause, être écarté.

Sur l’exception d’illégalité de la déclaration d’utilité publique :

L’arrêté de cessibilité et l’acte déclaratif d’utilité publique sur le fondement duquel il a été pris constituent les éléments d’une même opération complexe. Dès lors, à l’appui de conclusions dirigées contre l’arrêté de cessibilité, un requérant peut utilement se prévaloir, par la voie de l’exception, de l’illégalité de l’acte déclaratif d’utilité publique.

En ce qui concerne la compétence de l’auteur de la demande de la déclaration d’utilité publique :

Aux termes de l’article L. 5211-6 du code général des collectivités territoriales : « Les métropoles, communautés urbaines, communautés d’agglomération et communautés de communes sont administrées par un organe délibérant composé de représentants des communes membres désignés dans les conditions prévues au titre V du livre Ier du code électoral (…) ». Aux termes de l’article L. 5211-10 de ce code : « Le bureau de l’établissement public de coopération intercommunale est composé du président, d’un ou plusieurs vice-présidents et, éventuellement, d’un ou de plusieurs autres membres. / (…) / Le président, les vice-présidents ayant reçu délégation ou le bureau dans son ensemble peuvent recevoir délégation d’une partie des attributions de l’organe délibérant (…) ». Aux termes de l’article L. 5211-9 de ce code : « Le président est l’organe exécutif de l’établissement public de coopération intercommunale. / Il prépare et exécute les délibérations de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale (… ) ».

Il résulte des dispositions du code général des collectivités territoriales citées au point précédent qu’une demande d’un acte déclarant d’utilité publique une opération poursuivie par une métropole ne peut émaner que d’une délibération du conseil métropolitain.

Il ressort des pièces du dossier que par une délibération en date du 21 janvier 2022, le bureau métropolitain, qui s’est vu déléguer cette compétence par une délibération du conseil métropolitain du 17 juillet 2020 librement accessible sur le site internet de Nantes Métropole, s’est prononcé en faveur de l’intérêt général de l’opération d’aménagement de la ZAC « Doulon-Gohards » et a autorisé la présidente de la métropole à prendre les mesures nécessaires à l’exécution de cette délibération. Ainsi, la demande adressée le 2 février 2022 au préfet aux fins que soit déclaré d’utilité publique le projet de la ZAC « Doulon-Gohards » a été prise en exécution de la délibération du conseil métropolitain. Par suite, le moyen tiré de ce que la demande de déclaration d’utilité publique du projet émanerait d’une autorité incompétente doit être écarté.

En ce qui concerne la régularité de l’enquête publique :

En premier lieu, aux termes de l’article R. 112-4 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : « Lorsque la déclaration d’utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d’ouvrages, l’expropriant adresse au préfet du département où l’opération doit être réalisée, pour qu’il soit soumis à l’enquête, un dossier comprenant au moins : / 1° Une notice explicative ; / 2° Le plan de situation ; / 3° Le plan général des travaux ; / 4° Les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants ; / 5° L’appréciation sommaire des dépenses. ».

Il résulte des dispositions citées ci-dessus que l’appréciation sommaire des dépenses jointe au dossier d’enquête publique a pour objet de permettre à tous les intéressés de s’assurer que les travaux ou ouvrages, compte tenu de leur coût total réel, tel qu’il peut être raisonnablement estimé à l’époque de l’enquête, ont un caractère d’utilité publique. Elle doit comprendre non seulement le coût des acquisitions foncières futures nécessaires à la réalisation de l’opération envisagée, mais aussi, nécessairement celui des acquisitions foncières auxquelles il a été procédé avant l’ouverture de l’enquête publique en vue de la réalisation de cette opération. Toutefois, la seule circonstance que certaines dépenses auraient été omises n’est pas par elle-même de nature à entacher d’irrégularité la procédure si, compte tenu de leur nature, leur montant apparaît limité au regard du coût global de l’opération et ne peut être effectivement apprécié qu’au vu d’études complémentaires postérieures, rendant ainsi incertaine leur estimation au moment de l’enquête.

La SCI Bonhomme soutient que l’appréciation sommaire des dépenses est incohérente, et qu’aucune précision n’est apportée sur la nature des acquisitions et notamment s’il s’agit d’acquisitions futures ou déjà réalisées.

D’une part, le dossier d’enquête publique comprend une estimation sommaire et globale des dépenses évaluées en juillet 2020, faisant état d’un coût total du projet de 61 130 000 euros HT, dont notamment 21 000 000 euros HT au titre des frais d’acquisition et de libération des sols, 28 935 000 euros HT au titre des travaux d’infrastructures et de la mission des maîtrise d’œuvre des espaces publics, 4 965 000 euros HT au titre des honoraires de concession, les études et frais divers comprenant notamment les frais financiers, taxes et assurances à hauteur de 6 230 0000 euros HT. Le coût de la concession et des frais d’aménagement sont, ainsi, suffisamment précisés. En outre, cette estimation sommaire ventile, au titre des frais d’acquisition et de libération des sols, 10 500 000 euros HT correspondant aux apports en nature de la collectivité et 7 5000 000 euros HT correspondant à des acquisitions privées. Aussi, contrairement à ce que soutient la requérante, et alors même qu’aucune disposition législative ou réglementaire ne l’impose, cette évaluation sommaire, qui n’implique pas de détailler l’ensemble des coûts du projet, distingue entre les parcelles déjà acquises par la collectivité et celles restant à acquérir.

D’autre part, si ainsi que le fait valoir la requérante, une divergence apparaît entre le coût sommaire des dépenses, évalué à 61 130 000 euros en juillet 2020, figurant au dossier d’enquête publique, et l’évaluation à 64 485 637 euros figurant en mars 2022 au dossier de réalisation de la ZAC, cette évolution de l’ordre de 5% du coût total du projet n’est pas de nature à établir qu’il aurait été manifestement sous-évalué. Par suite, le moyen tiré de ce que l’appréciation sommaire des dépenses soumise à l’enquête publique ne satisferait pas aux exigences de l’article R. 112-4 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique doit être écarté.

En second lieu, aux termes de l’article R. 131-9 du code de l’expropriation : « (…) Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d’enquête donne son avis sur l’emprise des ouvrages projetés, dans le délai prévu par le même arrêté, et dresse le procès-verbal de l’opération après avoir entendu toutes les personnes susceptibles de l’éclairer. Pour cette audition, le président peut déléguer l’un des membres de la commission. ». Lorsque, pour la réalisation d’une opération d’aménagement ou d’urbanisme, il est nécessaire, notamment dans un but de maîtrise foncière, de procéder à l’acquisition d’immeubles avant que les caractéristiques principales des travaux ou des ouvrages et leur localisation aient pu être établies, l’avis du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête désigné dans le cadre de l’enquête parcellaire doit porter non pas sur l’emprise des ouvrages projetés mais sur le périmètre des acquisitions d’immeubles nécessaires à la réalisation du projet d’aménagement ou d’urbanisme en vue duquel l’expropriation a été demandée.

L’enquête parcellaire a pour objet, en vue de la réalisation de travaux ou d’ouvrages, de concourir à l’identification précise des parcelles concernées par l’opération déclarée d’utilité publique. En indiquant qu’alors que la maîtrise foncière publique a été organisée de longue date, au fur et à mesure de l’arrêt des activités maraîchères, dans le cadre d’une zone d’aménagement différé (ZAD), mais qu’après un examen et une mise à jour du plan parcellaire, vingt-quatre parcelles cumulant 73 476 m2 et constituant vingt-six propriétés distinctes restent à acquérir, le commissaire enquêteur doit être regardé comme ayant émis un avis personnel favorable sur le maintien de l’emprise des ouvrages projetés telle que prévue au projet soumis à l’enquête. Le commissaire enquêteur s’est prononcé ainsi sur l’emprise des ouvrages en cause. Contrairement à ce qui est soutenu, son avis ne devait pas porter sur le périmètre des acquisitions d’immeubles nécessaires à la réalisation du projet dès lors que les caractéristiques de la ZAC étaient connues lors de la réalisation de l’enquête. Par suite, la SCI Bonhomme n’est pas fondée à soutenir que l’avis du commissaire enquêteur serait irrégulier.

En ce qui concerne le moyen tiré de l’irrégularité de l’avis de l’autorité environnementale :

D’une part, aux termes du paragraphe 1 de l’article 6 de la directive 2011/92/UE du 13 décembre 2011 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement : « Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que les autorités susceptibles d’être concernées par le projet, en raison de leurs responsabilités spécifiques en matière d’environnement, aient la possibilité de donner leur avis sur les informations fournies par le maître d’ouvrage et sur la demande d’autorisation. À cet effet, les États membres désignent les autorités à consulter, d’une manière générale ou au cas par cas. (…) ». L’article L. 122-1 du code de l’environnement, pris pour la transposition des articles 2 et 6 de cette directive, dispose, dans sa rédaction applicable en l’espèce, que : « (…) II. – Les projets qui, par leur nature, leur dimension ou leur localisation, sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement ou la santé humaine font l’objet d’une évaluation environnementale en fonction de critères et de seuils définis par voie réglementaire et, pour certains d’entre eux, après un examen au cas par cas effectué par l’autorité environnementale. (…) / III. – L’évaluation environnementale est un processus constitué de l’élaboration, par le maître d’ouvrage, d’un rapport d’évaluation des incidences sur l’environnement, dénommé ci-après « étude d’impact », de la réalisation des consultations prévues à la présente section, ainsi que de l’examen, par l’autorité compétente pour autoriser le projet, de l’ensemble des informations présentées dans l’étude d’impact et reçues dans le cadre des consultations effectuées et du maître d’ouvrage (…) ». En vertu du III de l’article R. 122-6 du même code, dans sa version applicable au litige, l’autorité administrative de l’Etat compétente en matière d’environnement mentionnée à l’article L. 122-1, lorsqu’elle n’est ni le ministre chargé de l’environnement, dans les cas prévus au I de cet article, ni la formation compétente du Conseil général de l’environnement et du développement durable, dans les cas prévus au II de ce même article, est la mission régionale d’autorité environnementale du Conseil général de l’environnement et du développement durable de la région sur le territoire de laquelle le projet doit être réalisé.

Aux termes de l’article R. 122-24 du code de l’environnement dans sa version applicable en l’espèce : « Dans chaque région, la mission régionale d’autorité environnementale du Conseil général de l’environnement et du développement durable bénéficie de l’appui technique d’agents du service régional chargé de l’environnement selon les modalités prévues aux articles R. 122-17 et suivants du présent code et R. 104-19 et suivants du code de l’urbanisme. Pour l’exercice de cet appui, par dérogation à l’article 2 du décret n° 2009-235 du 27 février 2009 relatif à l’organisation et aux missions des directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (…), les agents de ce service sont placés sous l’autorité fonctionnelle du président de la mission régionale d’autorité environnementale ».

L’article 6 de la directive 2011/92/UE du 13 décembre 2011 a pour objet de garantir qu’une autorité compétente et objective en matière d’environnement soit en mesure de rendre un avis sur l’évaluation environnementale des projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement, avant leur approbation ou leur autorisation, afin de permettre la prise en compte de ces incidences. Eu égard à l’interprétation de l’article 6 de la directive du 27 juin 2001 donnée par la Cour de justice de l’Union européenne par son arrêt rendu le 20 octobre 2011 dans l’affaire C-474/10, il résulte clairement des dispositions de l’article 6 de la directive du 13 décembre 2011 que, si elles ne font pas obstacle à ce que l’autorité publique compétente pour autoriser un projet soit en même temps chargée de la consultation en matière environnementale, elles imposent cependant que, dans une telle situation, une séparation fonctionnelle soit organisée au sein de cette autorité, de manière à ce que l’entité administrative concernée dispose d’une autonomie réelle, impliquant notamment qu’elle soit pourvue de moyens administratifs et humains qui lui soient propres, et soit ainsi en mesure de remplir la mission de consultation qui lui est confiée en donnant un avis objectif sur le projet concerné.

Lorsque le préfet de région est l’autorité compétente pour autoriser le projet, ou lorsque cette autorité est le préfet du département disposant à cette fin des services de la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL), la mission régionale d’autorité environnementale (MRAe) de l’Inspection générale de l’environnement et du développement durable, dont l’organisation et les modalités d’intervention sont définies par les articles R. 122-21 et R. 122-24 du code de l’environnement, peut être regardée comme disposant, à son égard, d’une autonomie réelle lui permettant de rendre un avis environnemental dans des conditions répondant aux exigences résultant de la directive. Ainsi, dès lors qu’elle rend un avis dans les conditions prévues par ces dispositions, la MRAe doit être regardée comme intervenant de manière autonome à l’égard du préfet compétent pour autoriser le projet, sans que la circonstance qu’elle ait bénéficié, pour rendre son avis, ainsi que le prévoit l’article R. 122-24 du code de l’environnement cité au point 3, de l’appui technique d’agents du service régional chargé de l’environnement, placés sous l’autorité fonctionnelle de son président, soit, par elle-même, de nature à affecter cette autonomie.

D’autre part, aux termes de l’article R. 122-7 du code de l’environnement : « (…) II. – L’autorité environnementale se prononce dans les deux mois suivant la date de réception du dossier mentionné au premier alinéa du I. / Les collectivités territoriales et leurs groupements mentionnés au I se prononcent dans le délai de deux mois. / L’autorité compétente transmet, dès sa réception, les avis des autorités mentionnées au V de l’article L. 122-1 au maître d’ouvrage. Les avis ou l’information relative à l’absence d’observations émises dans le délai sont joints au dossier d’enquête publique, de la procédure de participation du public par voie électronique prévue à l’article L. 123-19 ou de la consultation du public prévue à l’article L. 181-10-1 (…) »

L’illégalité dont serait, selon la société requérante, entaché l’avis émis le 6 septembre 2016 par l’autorité environnementale sur le projet de création de la ZAC « Doulon-Gohards » est, en état de cause, sans incidence sur la légalité de l’arrêté du préfet de la Loire-Atlantique déclarant cessible au bénéfice de Nantes Métropole Aménagement, un ensemble de parcelles destinées à accueillir ce projet. En outre, il ressort des pièces du dossier que le dossier relatif à la déclaration d’utilité publique a été transmis le 29 juillet 2021, pour avis, à la mission régionale d’autorité environnementale (MRAe) des Pays de la Loire qui n’est pas placée sous l’autorité du préfet de la Loire-Atlantique et qui dispose d’une autonomie de fonctionnement, et constitue ainsi une entité de l’Etat séparée de l’autorité compétente pour autoriser le projet, disposant d’une autonomie réelle lui permettant de rendre un avis environnemental dans les conditions répondant aux exigences résultant de l’article 6 de la directive du 13 décembre 2011. Par ailleurs, la circonstance que l’autorité environnementale n’a pas présenté d’observations sur le projet dans le délai de deux mois prévus par les dispositions de l’article R. 122-7 du code de l’environnement cité au point 24 n’est pas de nature à entacher d’irrégularité cette procédure. Dès lors, le moyen tiré de l’irrégularité de l’avis de l’autorité environnementale doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de l’insuffisance du projet d’aménagement :

En premier lieu, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 211-1 du code de l’urbanisme relatif au droit de préemption urbain est inopérant dès lors que l’opération en cause ne constitue pas une opération de préemption.

En second lieu, aux termes de l’article L. 311-1 du code de l’urbanisme : « Les zones d’aménagement concerté sont les zones à l’intérieur desquelles une collectivité publique ou un établissement public y ayant vocation décide d’intervenir pour réaliser ou faire réaliser l’aménagement et l’équipement des terrains, notamment de ceux que cette collectivité ou cet établissement a acquis ou acquerra en vue de les céder ou de les concéder ultérieurement à des utilisateurs publics ou privés. / Le périmètre et le programme de la zone d’aménagement concerté sont approuvés par délibération du conseil municipal ou de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale ou dans les conditions prévues par décret en Conseil d’Etat, en application de l’article L. 151-7-2 (…) ».

Il ressort des pièces du dossier que la déclaration d’utilité publique fait suite à une délibération de Nantes Métropole en date du 16 décembre 2016 approuvant la création de la ZAC « Doulon-Gohards » ayant pour objectif l’aménagement, sur environ 180 hectares, de logements, d’activités et d’équipements publics dont un groupe scolaire et d’espaces dédiés à l’agriculture urbaine. En se bornant à soutenir, sans nullement l’étayer, que ce projet serait insuffisant au regard des objectifs de l’article L. 311-1 du code de l’urbanisme, la SCI Bonhomme ne remet pas utilement en cause la légalité de la déclaration d’utilité publique prononcée par arrêté du 26 avril 2022.

En ce qui concerne l’utilité publique de l’opération d’expropriation :

Il appartient au juge de l’excès de pouvoir, lorsqu’il doit se prononcer sur le caractère d’utilité publique d’une opération nécessitant l’expropriation d’immeubles, de contrôler successivement qu’elle répond à une finalité d’intérêt général, que l’expropriant n’était pas en mesure de réaliser l’opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l’expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier, les inconvénients d’ordre social, la mise en cause de la protection et de la valorisation de l’environnement et l’atteinte éventuelle à d’autres intérêts publics qu’elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente. Il lui appartient également, s’il est saisi d’un moyen en ce sens, de s’assurer, au titre du contrôle sur la nécessité de l’expropriation, que l’inclusion d’une parcelle déterminée dans le périmètre d’expropriation n’est pas sans rapport avec l’opération déclarée d’utilité publique.

En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que l’utilité publique du projet, qui porte sur une emprise foncière totale de 180 hectares, prévoit la préservation et la renaturation de milieux naturels (100 hectares), le développement de fermes urbaines (12 hectares), ainsi que l’urbanisation d’environ 70 hectares comprenant notamment la création d’environ 2 700 logements et d’une école. Alors que la commune de Nantes a connu une forte progression démographique, de l’ordre de 9 % entre 2013 et 2019, la création de logements, dont 25 % de logements sociaux, 30 % de logements en accession abordable et 45 % de logements en accession libre répond à l’objectif d’accompagnement du développement de la métropole et de la diversification de l’offre de logements conformément au projet d’aménagement et de développement durable. Enfin, le projet vise à permettre à la métropole de préserver des zones naturelles, et à redynamiser une activité de maraîchage sur son territoire. En se bornant à affirmer, sans n’apporter aucune précision utile, que les logements pourraient être érigés à un autre emplacement de la métropole, que les biens dont la construction est envisagée ne seraient pas en adéquation avec les besoins des résidents pressentis, et que le projet de fermes urbaines serait insuffisamment précis, la requérante ne remet pas utilement en cause le but d’utilité collective de l’opération projetée, reconnu d’ailleurs par l’avis favorable du commissaire enquêteur sur le projet.

En second lieu, la SCI Bonhomme soutient que l’opération ne comporte aucun dispositif environnemental compensatoire alors que sont présentes sur le site des espèces végétales et animales remarquables. Toutefois, le projet soumis à enquête publique détaille les compensations envisagées pour préserver l’environnement. En outre, la requérante n’assortit pas le moyen tiré de ce que ce projet porterait atteinte à l’environnement des précisions suffisantes pour en apprécier le bien-fondé. Dans ces conditions, la SCI Bonhomme n’est pas fondée à soutenir que le projet, qui répond à une finalité d’intérêt général ainsi qu’il a été dit, porterait une atteinte excessive à la protection de l’environnement.

Il résulte de tout ce qui précède que la SCI Bonhomme n’est pas fondée à contester l’arrêté du 20 juin 2022 par lequel le préfet de la Loire-Atlantique a déclaré cessible au bénéfice de la SPL Nantes Métropole Aménagement un ensemble de parcelles, dont la parcelle cadastrée section WK n° 29 lieu-dit « Chemin du Moulin des Marais », destinées à accueillir le projet de ZAC « Doulon-Gohards ».

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, de la SPL Nantes Métropole Aménagement et de Nantes Métropole qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, la somme que réclame la SCI Bonhomme au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de mettre à la charge de la requérante la somme réclamée par la SPL Nantes Métropole Aménagement au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la SCI Bonhomme est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la SPL Nantes Métropole Aménagement sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société civile immobilière Bonhomme, à la société publique locale Nantes Métropole Aménagement, à Nantes Métropole et à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation.

Délibéré après l’audience du 29 octobre 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Claire Chauvet, présidente,

M^me Claire Martel, première conseillère,

M^me Justine-Kozue Kubota, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 novembre 2025.

La rapporteure,

Claire B…

La présidente,

Claire Chauvet

Le greffier,

Patrick Vosseler

La République mande et ordonne à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,