Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 22 février et 10 septembre 2025, l’association Commission des citoyens pour les droits de l’homme (CCDH) France, représentée par sa présidente en exercice, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision résultant du silence gardé par le directeur général du centre hospitalier universitaire de Nice sur sa demande d’accès aux documents administratifs ;

2°) d’enjoindre au centre hospitalier universitaire de Nice de lui communiquer la copie des feuilles du registre prévu à l’article L. 3212-11 du code de la santé publique comportant, pour l’année 2022, les dates de visite des autorités mentionnées au premier alinéa de l’article L. 3222-4 du même code et leurs signatures, sous astreinte de 200 euros par jour de retard à compter de la notification du jugement à intervenir.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable ;

- la liberté d’accès aux documents administratifs est un droit constitutionnel ;

- les feuilles du registre prévu à l’article L. 3212-11 du code de la santé publique sont des documents administratifs communicables, sous réserve d’occultation de toute information médicale, personnelle ou privée.

Par un mémoire en défense, enregistré le 21 août 2025, le centre hospitalier universitaire de Nice, représenté par M^e Chas, conclut au rejet de la requête.

Il soutient, à titre principal, que la requête est irrecevable en raison du défaut de liaison du contentieux et de la tardiveté de la saisine du tribunal et, à titre subsidiaire, que la demande de l’association requérante est constitutive d’un abus de droit.

Vu :

- l’avis n° 20241436 du 28 mars 2024 de la Commission d’accès aux documents administratifs ;

- les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de la santé publique ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Le rapport de M. A… a été entendu au cours de l’audience publique du 17 décembre 2025.

Considérant ce qui suit :

Par un courriel du 8 juin 2023, l’association Commission des citoyens pour les droits de l’homme (CCDH) France a demandé au directeur général du centre hospitalier universitaire (CHU) de Nice la communication de la copie des feuilles du registre prévu à l’article L. 3212-11 du code de la santé publique comportant, pour l’année 2022, les dates de visite des autorités mentionnées au premier alinéa de l’article L. 3222-4 du même code et leurs signatures. Le CHU de Nice n’ayant pas répondu à sa demande, la CCDH a saisi la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) le 5 mars 2024 qui a rendu un avis favorable sur sa demande le 28 mars suivant. Par sa requête, l’association CCDH demande au tribunal d’annuler la décision résultant du silence gardé par le CHU de Nice sur sa demande de communication des documents précités.

Sur les fins de non-recevoir opposées en défense :

Aux termes de l’article R. 311-12 du code des relations entre le public et l’administration : « Le silence gardé par l’administration, saisie d’une demande de communication de documents en application de l’article L. 311-1, vaut décision de refus ». L’article R. 311-13 du même code prévoit que : « Le délai au terme duquel intervient la décision mentionnée à l’article R. 311-12 est d’un mois à compter de la réception de la demande par l’administration compétente ». Aux termes de l’article R. 311-15 de ce code : « Ainsi qu’il est dit à l’article R. 343-1 et dans les conditions prévues par cet article, l’intéressé dispose d’un délai de deux mois à compter du refus d’accès aux documents administratifs qui lui est opposé pour saisir la Commission d’accès aux documents administratifs ». Aux termes de l’article R. 343-1 de ce code : « L’intéressé dispose d’un délai de deux mois à compter de la notification du refus ou de l’expiration du délai prévu à l’article R. 311-13 pour saisir la Commission d’accès aux documents administratifs ».

En vertu des dispositions précitées des articles R. 311-12 et R. 311-13 du code des relations entre le public et l’administration, le silence gardé par l’administration dans le délai d’un mois à compter de la réception d’une demande de communication de documents administratifs vaut décision de refus. L’article L. 342-1 de ce code subordonne la recevabilité du recours contentieux à la saisine pour avis de la commission d’accès aux documents administratifs (CADA). Selon les dispositions des articles R. 343-4 et R. 343-5 du même code, le silence gardé par l’administration pendant un délai de deux mois à compter de l’enregistrement de la saisine de la CADA fait naître une décision implicite de confirmation de refus. Il en résulte que lorsque l’administration, saisie d’une demande de communication de documents administratifs, oppose un refus au demandeur postérieurement à la saisine de la CADA, cette décision doit être regardée comme la confirmation du refus de communication, susceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir, qui fait obstacle à la naissance d’une décision implicite à l’expiration du délai de deux mois mentionné à l’article R. 343-5.

4.Il résulte des articles L. 112-3, L. 112-6, L. 412-3, R*. 311 12, R. 311-13, R. 311-15, et R. 343-3 à R. 343-5 du code des relations entre le public et l’administration et de celles des articles R. 421-1 et R. 421-5 du code de justice administrative que le demandeur dispose d’un délai de deux mois à compter de la notification de la confirmation du refus de communication de documents administratifs qu’il a sollicités pour en demander l’annulation au tribunal administratif compétent, sous réserve qu’il ait été informé tant de l’existence du recours administratif préalable obligatoire devant la CADA et des délais dans lesquels ce recours peut être exercé que des voies et délais de recours contentieux contre cette confirmation. En l’absence de cette information, le demandeur peut demander l’annulation pour excès de pouvoir de cette décision dans un délai raisonnable à compter de la date à laquelle il en a eu connaissance. Sauf circonstance particulière, que ne constitue pas la notification de l’avis de la CADA, ce délai ne saurait excéder un an.

5.En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que l’association CCDH a demandé la communication des documents mentionnés au point 1 par un courriel du 8 juin 2023 adressé au directeur général du CHU de Nice dont d’une part, celui-ci n’a pas accusé réception, ni d’autre part, répondu à la demande de communication que la CADA a enregistrée le 5 mars 2024, qui mentionnait cent quarante-cinq établissements psychiatriques dont le CHU de Nice. Par suite, la fin de non-recevoir tirée du défaut de liaison du contentieux doit être écartée.

6.En second lieu, il résulte de dispositions précitées des articles R. 343-4 et R. 343-5 du code des relations entre le public et l’administration, qu’une nouvelle décision implicite de rejet de la demande de communication présentée par l’association CCDH est née le 5 mai 2024 du silence gardé par le CHU de Nice pendant deux mois à compter de la date de saisine de la CADA. Cette décision implicite s’est substituée à la décision initiale de refus. Dès lors, en l’absence de toute mention relative aux voies et délais de recours, le délai de recours contentieux contre cette décision implicite ne lui est pas opposable. Il n’est pas en outre établi la date à laquelle l’association requérante aurait eu connaissance de l’existence de cette décision. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la requête, enregistrée au greffe du tribunal le 22 février 2025, doit être écartée.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

7. D’une part, aux termes de l’article L. 300-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Le droit de toute personne à l’information est précisé et garanti par les dispositions des titres Ier, III et IV du présent livre en ce qui concerne la liberté d’accès aux documents administratifs ». Aux termes de l’article L. 300-2 de ce code : « Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d’une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions ». L’article L. 311-1 du même code dispose : « Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l’article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu’elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ». Selon le dernier alinéa de l’article L. 311-2 de ce code : « L’administration n’est pas tenue de donner suite aux demandes abusives, en particulier par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique ». Aux termes de l’article L. 311-6 du même code : « Ne sont communicables qu’à l’intéressé les documents administratifs : 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical (…) ; 3° Faisant apparaître le comportement d’une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice ». Enfin, aux termes de l’article L. 311-7 de ce code : « Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu’il est possible d’occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions ».

8. D’autre part, aux termes de l’article L. 3212-11 du code de santé publique : « Dans chaque établissement mentionné à l’article L. 3222-1 est tenu un registre sur lequel sont transcrits ou reproduits dans les vingt-quatre heures : / 1° Les nom, prénoms, profession, âge et domicile des personnes faisant l’objet de soins en application du présent chapitre ; / 2° La date de l’admission en soins psychiatriques ; / 3° Les nom, prénoms, profession et domicile de la personne ayant demandé les soins ou une mention précisant que l’admission en soins a été prononcée en application du 2° du II de l’article L. 3212-1 ou de l’article L. 3212-3 ; / 4° Les dates de délivrance des informations mentionnées aux a et b de l’article L. 3211-3 ; / 5° Le cas échéant, la mention de la décision de mise sous tutelle, curatelle ou sauvegarde de justice ; / 6° Les avis et les certificats médicaux ainsi que les attestations mentionnés au présent chapitre ; / 7° La date et le dispositif des décisions rendues par le juge en application des articles L. 3211-12 et L. 3211-12-1 ; / 8° Les levées des mesures de soins psychiatriques autres que celles mentionnées au 7° ; / 9° Les décès. / Ce registre est soumis aux personnes qui, en application des articles L. 3222-4 et L. 3223-1 visitent l’établissement ; ces dernières apposent, à l’issue de la visite, leur visa, leur signature et s’il y a lieu, leurs observations. / Le présent article est applicable aux personnes admises en soins psychiatriques en application des chapitres III et IV du présent titre ». Aux termes de l’article L. 3222-4 du même code : « Les établissements mentionnés à l’article L. 3222-1 sont visités sans publicité préalable au moins une fois par an par le représentant de l’Etat dans le département ou son représentant, par le président du tribunal judiciaire ou son délégué, par le procureur de la République dans le ressort duquel est situé l’établissement et par le maire de la commune ou son représentant. / Ces autorités reçoivent les réclamations des personnes admises en soins psychiatriques sans leur consentement ou de leur conseil et procèdent, le cas échéant, à toutes vérifications utiles. Elles contrôlent notamment la bonne application des dispositions des articles L. 3211-1, L. 3211-2, L. 3211-2-1 et L. 3211-3 et signent le registre de l’établissement dans les conditions prévues à l’article L. 3212-11 ».

9.En premier lieu, les feuilles du registre prévu à l’article L. 3212-11 du code de la santé publique en ce qu’elles comportent exclusivement les dates de visite des autorités mentionnées au premier alinéa de l’article L. 3222-4 du même code, leurs visas et leurs signatures, qui sont détenues par les établissements de santé dans le cadre de leur mission de service public, constituent des documents administratifs et sont donc communicables en application des dispositions de l’article L. 311-1 du code des relations entre le public et l’administration.

10. En second lieu, il ressort des dispositions, citées au point 7, du dernier alinéa de l’article L. 311-2 du code des relations entre le public et l’administration que revêt un caractère abusif la demande qui a pour objet de perturber le bon fonctionnement de l’administration sollicitée ou qui aurait pour effet de faire peser sur elle une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose.

11. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la demande de communication formulée le 8 juin 2023 par l’association requérante aurait pour objet de perturber le bon fonctionnement du service public hospitalier géré par le CHU de Nice, ni que cette demande, en outre limitée à l’année 2022, aurait pour effet de faire peser sur cet établissement public de santé une charge disproportionnée au regard des moyens dont il dispose de telle sorte que cette demande ne saurait être regardée comme constituant un abus de droit et ne présente pas de caractère abusif au sens des dispositions précitées du dernier alinéa de l’article L. 311-2 du code des relations entre le public et l’administration. Par suite, dès lors que la communication des documents sollicités ne porte pas atteinte à la protection de la vie privée ni au secret médical et ne fait pas apparaître le comportement d’une personne dont la divulgation serait susceptible de lui porter préjudice et alors que le CHU de Nice ne fait état d’aucune impossibilité matérielle à la communication des documents en cause, l’association requérante est fondée à demander l’annulation de la décision attaquée.

12. Il résulte de ce qui précède que la décision attaquée refusant implicitement de communiquer à l’association requérante les documents sollicités doit être annulée.

Sur les conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte :

13. L’annulation prononcée par le présent jugement implique nécessairement la communication des documents en cause. Par suite, il y a lieu d’enjoindre au centre hospitalier universitaire de Nice de communiquer à l’association requérante, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement, la copie des feuilles du registre prévu à l’article L. 3212-11 du code de la santé publique en ce qu’elles comportent exclusivement, pour l’année 2022, les dates de visite des autorités mentionnées au premier alinéa de l’article L. 3222-4 du même code et leurs signatures, sous les réserves émises par l’avis précité de la CADA. En revanche, dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu d’assortir cette injonction d’une astreinte.

D E C I D E :

Article 1er : La décision résultant du silence gardé par le directeur général du centre hospitalier universitaire de Nice sur la demande de la CCDH France est annulée.

Article 2 : Il est enjoint au centre hospitalier universitaire de Nice de communiquer à la CCDH, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement, la copie des feuilles du registre prévu à l’article L. 3212-11 du code de la santé publique dans les conditions rappelées au point 13 du présent jugement.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la Commission des citoyens pour les droits de l’homme France et au centre hospitalier universitaire de Nice.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 janvier 2026.

Le président-rapporteur, L’assesseur le plus ancien,

Signé

Signé

A. A…

A. Garcia

Le greffier,

Signé

D. Crémieux

La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

Ou par délégation le greffier,